История и трансформация управления дамбами Нового Орлеана.

Введение

С 1890 по 2006 год Орлеанский совет по защите от наводнений (OLB) являлся органом комиссаров, осуществлявшим надзор за Орлеанским районом защиты от наводнений (OLD), который контролировал систему дамб и защитных стен в приходе Орлеан, штат Луизиана. Роль OLB менялась с течением времени. До урагана «Бетси» в 1965 году OLB разрабатывал земельные участки и продавал их для сбора средств на строительство и улучшение дамб, обеспечивающих защиту от наводнений. После «Бетси» Конгресс принял Закон о борьбе с наводнениями 1965 года, который возложил на Инженерный корпус армии США проектирование и строительство системы защиты от наводнений, охватывающей Новый Орлеан. В связи с принятием этого закона в 1965 году, обязанности OLB были ограничены сбором 30% доли затрат на проектирование и строительство, а также обслуживанием и эксплуатацией завершенных защитных сооружений от наводнений. После прорыва дамб в 2005 году в районе Большого Нового Орлеана были созданы два новых региональных управления по защите от наводнений, заменившие OLB, а также Совет по защите от наводнений Восточного Джефферсона и Совет по защите от наводнений озера Борн (приход Сент-Бернард). Большая часть OLD теперь находится под юрисдикцией Управления по защите от наводнений Юго-Восточной Луизианы – Восток, отвечающего за эксплуатацию и обслуживание всей инфраструктуры по защите от наводнений для Большого Нового Орлеана на восточном берегу реки Миссисипи. Управление по защите от наводнений Юго-Восточной Луизианы – Запад обладает аналогичной юрисдикцией для западного берега Миссисипи и включает в себя ту часть Орлеанского района защиты от наводнений, которая расположена на Западном берегу (т.е. Алжир). После урагана «Катрина» широко распространилось мнение, что такая иная форма управления дамбами может быть более подходящей для крупного морского терминала, как Новый Орлеан. Тем не менее, вопрос о том, действовали ли комиссары Инженерного комитета OLB некомпетентно или халатно в связи с катастрофическим наводнением в августе 2005 года, не был окончательно доказан или подтвержден.

История

Район Орлеанс-Леви (ОЛД) до урагана Катрина, управляемый Орлеанс-Леви-Бордом (ОЛБ), владел значительными активами, в основном недвижимостью, что является особенностью, обусловленной его историей. Орлеанский район был создан законодательным собранием Луизианы в 1890 году с целью защиты низменного города Нового Орлеана от наводнений. В то время общины вдоль реки Миссисипи в основном отвечали за создание собственных дамб для защиты, поскольку единой системы дамб не существовало. Большинство соседних округов (parishes) имели (и некоторые до сих пор имеют) подобные окружные дамбовые советы. В начале двадцатого века ОЛД отвоевал часть озера Пончартрейн, озера шириной 32 километра к северу от Нового Орлеана. ОЛД разработал эту территорию и продавал ее, чтобы собрать средства на строительство и улучшение дамб. Начиная с 1920-х годов, Борд предпринял масштабную инициативу по защите от наводнений, включавшую строительство ступенчатого волнолома в нескольких сотнях футов к северу от части существующего южного берега озера Пончартрейн. Промежуточная территория была засыпана до нескольких метров выше уровня моря и должна была служить «супер-дамбой», защищающей город от штормового нагона озера. Жилые районы Лейк-Виста, Лейк-Оукс, Лейк-Террас, Ист-Лейкшор и Вест-Лейкшор, а также другие объекты между бульваром Аллена Туссана и озером Пончартрейн являются примерами объектов недвижимости, разработанных ОЛБ. В 1924 году законодательное собрание штата разрешило ОЛБ приобрести 130 квадратных километров земли на восточном берегу реки Миссисипи примерно в 80 километрах к югу от Нового Орлеана для строительства Богемского водосброса между рекой и Мексиканским заливом (1924 La. Acts 99). Примерно половина этой земли была государственной собственностью, переданной штатом; другая половина была либо экспроприирована, либо приобретена под угрозой экспроприации у частных владельцев согласно юридическому заключению (1928 La. Acts 246; 1942 La. Acts 311). После Великого наводнения на Миссисипи в 1927 году Конгресс США предоставил Инженерному корпусу армии США надзор и контроль за проектированием и строительством инфраструктуры по борьбе с наводнениями по всей долине реки Миссисипи. В 1934 году аэропорт Нового Орлеана на озере открылся на земле, отвоеванной из озера Пончартрейн Леви-Бордом, в рамках более масштабного проекта рекультивации земель «озерного засыпного» типа, начатого для строительства супер-дамбы для защиты северной границы города. Аэропорт первоначально был назван «Аэропорт Шушань» в честь президента Орлеанского Леви-Борда Авраама Лазара Шушаня; он был переименован в «Аэропорт Нового Орлеана» после обвинения Шушаня в коррупции в скандалах Луизианы в конце 1930-х годов. Губернатор Джимми Дэвис, во время своего второго срока с 1960 по 1964 год, назначил новоорлеанского адвоката Джеральда Дж. Галлингхауса президентом дамбового совета. В этой должности Галлингхаус произнес более 300 речей, предупреждая о необходимости быть готовыми к стихийным бедствиям, еще одним из которых был приближающийся ураган «Бетси». После сильных наводнений во время урагана «Бетси» в 1965 году Конгресс поручил Инженерному корпусу армии США в дальнейшем проектировать и строить защиту от наводнений в рамках проекта защиты от ураганов на озере Пончартрейн и в его окрестностях. ОЛБ стал местным спонсором, и его обязанности в отношении защиты от наводнений теперь были ограничены сбором 30% доли затрат на проектирование и строительство проекта, а также обслуживанием завершенных сооружений. Несмотря на мандат Конгресса, согласно которому Корпус теперь имел полномочия по проектированию и строительству защитных сооружений, ОЛБ все еще сохранял значительные активы, которыми необходимо было управлять.

The pre Katrina Orleans Levee District (OLD), governed by the Orleans Levee Board (OLB), owned considerable assets, mainly real estate, a peculiarity that stems from its history. The Orleans Levee District was created by the Louisiana legislature in 1890 for the purpose of protecting the low lying city of New Orleans from floods. At that time, communities along the Mississippi River were largely in charge of creating their own levees to protect themselves, as no unified levee system existed. Most neighboring parishes had (and some still have) similar parochial levee boards. In the early twentieth century, the OLD reclaimed a portion of Lake Pontchartrain, a 24 mile wide lake north of New Orleans. The OLD developed the land and sold it to raise money to build and improve levees. Starting in the 1920s, the Board undertook a massive flood protection initiative involving the construction of a stepped seawall several hundred feet north of a portion of the existing south shore of Lake Pontchartrain. The intervening area was filled to several feet above sea level and was to serve as a "super levee" protecting the city from the Lake's storm surge. The Lake Vista, Lake Oaks, Lake Terrace, East and West Lakeshore subdivisions and other property between Allen Toussaint Blvd and Lake Pontchartrain are all examples of the OLB's developed properties. In 1924, the state legislature authorized the OLB to acquire 33,000 acres (130 km2) of land on the east bank of the Mississippi River about 50 mile (80 km) south of New Orleans in order to build the Bohemia Spillway between the River and the Gulf of Mexico. (1924 La. Acts 99). Approximately half of this land was public property transferred from the state; the other half was either expropriated,
or purchased under threat of expropriation, from private owners according to a legal finding. (1928 La. Acts 246; 1942 La. Acts 311). In the aftermath of the Great Mississippi Flood of 1927, the U. S. Congress gave the United States Army Corps of Engineers supervision and control over the design and construction of flood control infrastructure throughout the Mississippi River Valley. In 1934, New Orleans Lakefront Airport opened on land dredged from Lake Pontchartrain by the Levee Board, part of a larger "lakefill" land reclamation project initiated to construct a super levee for the protection of the northern perimeter of the city. The airport was originally named "Shushan Airport" after Orleans Levee Board president Abraham Lazar Shushan; it was renamed "New Orleans Airport" after Shushan's indictment for corruption in the Louisiana Scandals of the late 1930s. Governor Jimmie Davis, in his second term from 1960 to 1964, named the New Orleans attorney Gerald J. Gallinghouse as the president of the levee board. In that capacity, Gallinghouse delivered more than 300 speeches warning of the need to be prepared for weather disasters, another of which was on its way, Hurricane Betsy. After extensive flooding during Hurricane Betsy in 1965, Congress ordered the U. S. Army Corps of Engineers henceforth to design and build flood protection in the Lake Pontchartrain and Vicinity Hurricane Protection Project. The OLB became the local sponsor, and its duties regarding flood protection were now limited to collecting 30% cost share for project design and construction and maintaining the completed structures. Despite Congress's mandate that the Corps now had the authority to design/build flood protection, the OLB still retained extensive assets which had to be managed.

Ураган Катрина

После урагана Катрина, в обстановке шока, хаоса и неразберихи, Совет по делам дамб Орлеанского округа оказался в центре крупнейшего кризиса в истории города Новый Орлеан. Множественные прорывы дамб и защитных стен в Индустриальном канале, канале 17-й улицы и канале Лондон-авеню привели к затоплению 80% города. Наводнение, по оценкам, стало прямой причиной гибели более 1400 человек, а также разрушило или серьезно повредило дома, предприятия и имущество в большинстве районов города. Расследования, проведенные после катастрофы, выявили, что конструкция системы дамб и защитных стен, спроектированной и построенной Инженерным корпусом армии США, имела недостаточные проектные и строительные спецификации. Из материалов проекта следует, что Инженерный корпус рекомендовал поднять защитные стены каналов на канале 17-й улицы, но рекомендовал установить шлюзы у устьев Орлеанского и Лондонского каналов, поскольку этот план был менее затратным. Совету по делам дамб Орлеанского округа удалось убедить Конгресс принять закон, обязывающий Инженерный корпус поднять защитные стены всех трех каналов. Кроме того, в отдельной попытке снизить стоимость проекта, Инженерный корпус инициировал испытание свай (исследование E 99), но неверно интерпретировал результаты и ошибочно пришел к выводу, что сваи необходимо погружать на глубину всего 17 футов (1 фут 1/4 0,3048 метра) вместо 31–46 футов. Это решение позволило сэкономить около 100 миллионов долларов, но значительно снизило общую инженерную надежность. 4 января 2023 года Национальный центр ураганов (NHC) обновил данные о погибших в результате урагана Катрина на основе анализа Раппапорта (2014). Новая оценка снизила количество погибших примерно на четверть – с 1833 до 1392. В анализе Раппапорта отмечается, что шторм 2005 года “отличается не только масштабом потерь, но и тем, как произошла большая часть смертей”. Тот же отчет NHC также пересмотрел общую оценку ущерба, сохранив за ураганом Катрина статус самого дорогостоящего шторма в истории – 190 миллиардов долларов по данным Национальных центров экологической информации NOAA. В сентябре 2022 года Associated Press внесла изменения в руководство по стилю, касающиеся урагана Катрина, указав, что журналисты, пишущие о шторме в Новом Орлеане, должны отметить, что разрушение дамб сыграло ключевую роль в разрушениях города. В некоторых материалах это можно сделать, просто добавив фразу о катастрофических разрушениях дамб и наводнении, вызванных ураганом Катрина.

After Hurricane Katrina, in a context of shock, chaos and confusion, the Orleans Levee Board found itself at the center of the greatest crisis ever to face the city of New Orleans. Multiple levee and floodwall breaches in the Industrial Canal, the 17th Street Canal, and the London Avenue Canal resulted in the flooding of 80% of the city. The flood is believed to have directly caused over 1,400 deaths; destroyed or severely damaged homes, businesses, and property in the majority of the city. Investigations after the disaster revealed that the design of the levee and floodwall system, designed and built by the U. S. Army Corps of Engineers, had inadequate design and construction specifications. What is evident from the project record is that the Army Corps recommended raising the canal floodwalls for the 17th Street Canal, but recommended gated structures at the mouths of the Orleans and London Avenue Canals because the latter plan was less expensive. The OLB convinced Congress to pass legislation that required the Corps to raise the floodwalls for all three canals. Furthermore, the Corps, in a separate attempt to limit project costs, initiated a sheet pile load test (E 99 Study), but misinterpreted the results and wrongly concluded that sheet piles needed to be driven to depths of only 17 feet (1 foot 1/4 0.3048 meters) instead of between 31 and 46 feet. That decision saved approximately $100 million, but significantly reduced overall engineering reliability. On January 4, 2023, the National Hurricane Center (NHC) updated the Katrina fatality data based on Rappaport (2014). The new toll reduced the number by about one quarter from an estimated 1,833 to 1,392. The Rappaport analysis wrote that the 2005 storm “ stands apart not just for the enormity of the losses, but for the ways in which most of the deaths occurred.” The same NHC report also revised the total damage estimate keeping Hurricane Katrina as the costliest storm ever––$190 billion according to NOAA’s National Centers for Environmental Information. In September 2022, the Associated Press issued a style guide change to Katrina stating that reporters when writing about the storm in New Orleans should note that “ levee failures played a major role in the devastation in New Orleans. In some stories, that can be as simple as including a phrase about Hurricane Katrina’s catastrophic levee failures and flooding .”

Изменения в национальной и государственной политике

После прорыва дамб, первоначальным предположением было то, что комиссары старого Совета дамб (OLD) не занимались защитой от наводнений. Это впечатление подкреплялось заявлениями представителей Корпуса инженеров, которые неоднократно рассказывали о местных чиновниках совета дамб, которые якобы "заставили" Корпус построить систему, которая и привела к катастрофе. Однако, как показала статья, опубликованная в августе 2015 года в официальном журнале Всемирного водного совета, эта история не соответствует действительности, и ответственность за прорыв дамб лежит на Корпусе инженеров. Тем не менее, в условиях спешки и неразберихи, через семь недель после прорыва, раздались призывы к ликвидации Совета дамб Орлеанса и других местных советов. Во время специальной сессии Законодательного собрания штата Луизиана законопроект, представленный сенатором Уолтером Боассо (D Arabi), был принят в закон, который объединил советы дамб различных приходов в пределах Большого Нового Орлеана. Целью нового закона было (1) устранение факторов, отвлекающих внимание, (2) замена локального контроля за борьбой с наводнениями на региональный и (3) требование к комиссарам обладать профессиональной экспертизой в области гидрологии, строительной и гражданской инженерии. Закон учредил два новых региональных управления по защите от наводнений: Управление по защите от наводнений Юго-Восточной Луизианы – Восток и Управление по защите от наводнений Юго-Восточной Луизианы – Запад, разделенных рекой Миссисипи. Совет дамб Орлеанса прекратил свое существование 1 января 2007 года. Новые региональные управления по защите от наводнений взяли под контроль инфраструктуру защиты от наводнений, ранее находившуюся в ведении Совета. Аэропорт Лейкфронт, пристани (за исключением муниципальной яхтенной гавани, принадлежащей городу), Лейкшор Драйв и система парков на берегу озера (за исключением Уэст-Энд Парка, находящегося в ведении Департамента парков и зон отдыха Нового Орлеана) теперь эксплуатируются и обслуживаются Государственным управлением штата Луизиана. Исследования, проведенные после принятия закона, не выявили причинно-следственной связи между существовавшими до урагана Катрина районами дамб и наводнением. В последней статье о прорыве дамб, опубликованной в 2015 году в журнале Water Policy, официальном издании Всемирного водного совета, было заключено: "мы не обнаружили никакой информации, которая указывала бы на то, что члены OLB, входившие в инженерный комитет, или инженеры OLD вели себя безответственно или не ставили интересы жителей города на первое место". Прорыв дамб стал поворотным моментом в американской истории. Наводнение изменило дальнейший путь развития страны. Многочисленные изменения в национальной политике, последовавшие за этим ключевым событием, включают, но не ограничиваются следующим: общенациональная оценка состояния дамб, принятие первого в истории Национального закона о безопасности дамб, создание Национальной программы управления рисками наводнений, реформа Корпуса инженеров армии США и изменения в практике строительства дамб Корпусом. Поскольку шестьдесят два процента населения США проживают в округах, защищенных дамбами, эти изменения в национальной политике можно рассматривать как повышение безопасности для большинства населения страны.

After the levee failures, the immediate assumption was that the OLD commissioners were not engaged in flood protection. This was reinforced by corps spokespersons who repeatedly told a story of local levee board officials who "forced" the corps to build the system that failed. As revealed in an August 2015 article in the official journal of the World Water Council, the story is untrue, and responsibility for the levee failures belongs to the corps. Nonetheless, in the context of haste and confusion, seven weeks after the breach event, there were calls for the elimination of the Orleans Levee Board and other local boards. During a special session of the Louisiana Legislature, a bill submitted by Sen. Walter Boasso (D Arabi) was passed into law, which consolidated the levee boards of various parishes within Greater New Orleans. The new legislation was intended to (1) remove distractions, (2) replace parochial flood control with regional flood control, and (3) require commissioners to have professional expertise including hydrology, construction engineering and civil engineering. The law created two new regional levee boards, Southeast Louisiana Flood Protection Authority East and Southeast Louisiana Flood Protection Authority West, separated by the Mississippi River. The Orleans Levee Board ceased to exist on January 1, 2007. The new regional flood protection authorities assumed control of the Board's flood protection infrastructure. Lakefront Airport, the marinas (except for the city owned Municipal Yacht Harbor), Lakeshore Drive, and the lakefront park system (except for West End Park, administered by New Orleans' Parks and Parkways Department) are now operated and maintained by the Louisiana State Division of Administration. Investigative studies completed after the legislation's passage revealed no causal link between the pre Katrina levee districts and the flooding. The most recent article about the breach event, published in 2015 by Water Policy, the official journal of the World Water Council concluded: " we have not uncovered any information that would suggest that the members of the OLB who served on the Engineering Committee or the OLD staff engineers behaved irresponsibly or in a manner that did not place the interests of the city residents at the forefront." The levee breach event was a pivotal moment in American history. The nation took a different path due to the flooding event. The myriad changes to national policy as a result of this lynchpin moment include, but are not limited to, the following: Nationwide assessment of levees, First ever National Levee Safety Act, National Flood Risk Management Program, Reform of the Army Corps of Engineers and Changes in Levee Building by the Corps. Since sixty two percent of American people lives in counties protected by levees, these changes to national policy can be interpreted as making the majority of the national population safer.