Кіріспе
АҚШ-тың федералды заңы
Үндістандық ойынды реттеу туралы заң (, және т.б.) – 1988 жылғы АҚШ-тың федералды заңы, ол үнді ойындарын басқаратын құқықтық шеңберді белгілейді. Осы заңға дейін федералдық деңгейде ойынды реттеу жүйесі болған жоқ. Заңның мақсаттары: үнді ойындарын жүргізу және реттеу үшін заңнамалық негіз құру, ойынды тайпалар үшін табыс көзі ретінде қорғау, осы тайпалардың экономикалық дамуын ынталандыру және кәсіпорындарды жағымсыз ықпалдардан (мысалы, ұйымдасқан қылмыс) қорғау. Заң Ұлттық үнді ойындары жөніндегі комиссияны құрды және оған реттеушілік міндеттерді жүктеді. Сондай-ақ, заң АҚШ Ішкі істер министрлігіне жаңа өкілеттіктер берді және жаңа федералдық қылмыстар жасады, оларды қудалау құқығын АҚШ Әділет министрлігіне берді. Бұл заң кең ауқымды пікір қақтығыстары мен сот процестеріне әкеп соқты. Басты мәселелердің бірі – Ұлттық үнді ойындары жөніндегі комиссия мен Ішкі істер министрлігі үнді ойындарына қатысты тайпалардың экономикалық шешімдерін тиімді реттей ала ма? Осы қақтығыстар нәтижесінде сотқа жүгіну оқиғалары болды, олардың кейбіреулері АҚШ Жоғарғы Сотына дейін жетті.
Тарихи және мәдени
Құмар ойындар көптеген дәстүрлі үнді мәдениеттерінің бір бөлігі болып табылады. Түпкіліктің дәстүрлі ойындарына еңбек, қабықтан жасалған заттармен ойнау, садақпен ату жарыстары, жарыстар және тағы да басқалары жатады. 1800 жылдардың ортасы мен соңында Түпкілікті американдықтар Үнді резервацияларына көшірілгенде, көпшілігі шектеулі экономикалық мүмкіндіктермен қалды. Бүгінде осы резервациялардың көпшілігі "шалғай орналасқан және өзіндік экономикалық қызметі аз аймақтарда орналасқан [Оларда] АҚШ-тағы кез келген қауымдастықтың арасындағы ең жоғары кедейлік, жұмыссыздық, мемлекеттік жәрдемеге тәуелділік, мектептен шығып қалу, маскүнемдік және кедейлік пен әлеуметтік қиындықтардың басқа да көрсеткіштері байқалады".
Үнді қауымдарында ойынды пайдаланып табыс табу 1970 жылдардың соңы мен 1980 жылдардың басында басталды. Калифорния мен Флоридадағы бірнеше тайпалар табыс табу үшін бинго орталықтарын ашты. Олардың бұл әрекеттері Рейган әкімшілігінің тайпалардың экономикалық тәуелсіздігіне баса назар аударғандықтан, жаңа табыс көздерін іздеумен байланысты болды.
Заңдық
Калифорния мен Флоридада бинго заңды болғанымен, бұл штаттарда қатаң ережелер сақталды. Рулық егемендік тарихын пайдаланып, кейбір тайпалар осы заңдарды орындамады. Осыдан кейін Калифорния, Флорида, Нью-Йорк және Висконсин штаттарында жоғары ставкалы үнді бинго операциялары пайда болды. Индустрия жылдам өркендеді. Штат үкіметтері өздерінің ойын операцияларынан түсетін кірістер азайды, ал үнді операциялары потенциалды ставкаларды арттырды деп мәлімдеді. Үнді ойындарын реттеу туралы заң (IGRA) құруға бірнеше заң әсер етті. Бұл ықпалды заңдардың көп бөлігі АҚШ Жоғарғы Сотының рулық егемендікке қатысты шешімдерінен туындады. Резервациялық құмар ойындар құқықтарына қатысты заңнаманы әзірлеуде көптеген сот шешімдері маңызды рөл атқарса да, екі маңызды іс – Брайан Итаска округіне қарсы және Калифорния Миссиялық үндістердің Кабазон тобына қарсы – маңызды құқықтық прогреске жол ашты.
Брайан Итаска округінің қарсылығы
1970 жылдардың басында Чиппева тайпасының мүшелері Хелен мен Рассел Брайан Миннесота штатының Итаска округіндегі резервацияда тұрды. 1972 жылы округ оларға жылжымалы үйлеріне мемлекеттік мүлік салығы төлеу керектігін хабарлады. Салықты төлей алмағандықтан, олар заңдық көмекке жүгінді және штатқа қарсы топтық сотқа шағым түсірді, штат резервацияда тұратын үндістердің жеке мүлігіне салық салуға құқылы емес деп мәлімдеді. АҚШ Конституциясына сәйкес, федералды үкімет үндістермен келісімдер жасауға толық құқыққа ие. Кейіннен сот шешімдері Конгреске үнді резервацияларына қатысты юрисдикцияны берді. Бірақ 1953 жылы Конгресс қабылдаған 280-ші заң федералды үкіметтен белгілі штаттарға үнді резервацияларындағы қылмыстық юрисдикцияны ауыстырды. Бастапқыда округтік сот және Миннесота Жоғарғы соты штаттың пайдасына шешім шығарғанмен, 1976 жылы АҚШ Жоғарғы соты бұл шешімді жойды. Сот PL 280-ді тар мағынада түсіндірді, ол тек "қылмыстар мен азаматтық дауларға қатысты, штаттарға кең өкілеттік беру емес" деп атап өтті. Штаттар федералды үкіметтен үнді ойындарын реттеуге рұқсат беру үшін лоббилеуді бастады. Олар өздерінің реттеуі ұйымдасқан қылмыспен күресу үшін қажет деп мәлімдеді. Сондай-ақ, олар үнді ойындарынан түскен табысқа салық салуды қалады. Тайпалар өздерінің тайпалық егемендігін сақтау және экономикалық дамуды қолдау үшін үнді ойындарынан түскен табыстарды қорғау мақсатында штаттармен күресті. Конгресс 1988 жылғы "Үнді ойындарын реттеу туралы" заңға айналған келісімдер жиынтығымен жауап берді. Заң жобасын әзірлеуге қатысқан негізгі заң шығарушылар – Гавайи сенаторы Дэниел Инуйе, Аризона сенаторы және (1987 жылдан бастап) Аризона штатының өкілі Джон Маккейн, сондай-ақ Аризона штатының өкілі Мо Удалл болды. Өкіл Удалл бұрын үндістердің мәселелері мен құқықтарына қатысты көптеген заң жобаларын ұсынған болатын. Ол кезде сенатор Маккейн Үндістер істері жөніндегі комитет мүшесі болып қызмет етті, ал сенатор Инуйе комитет төрағасы еді. S.555 ретінде заң жобасы 1988 жылдың 15 қыркүйегінде АҚШ Сенатында қабылданды. 2009 жылы Жоғарғы сот Carcieri v. Salazar ісінде Ішкі істер министрлігінің 1934 жылдан кейін танылған тайпалар сатып алған жерді сенімділікпен қабылдауға құқығы жоқ екенін шешті.
I сынып
I сыныптағы ойын (1) дәстүрлі үнді ойындары, олар тайпалық рәсімдер мен тойларда қолданылуы мүмкін, және (2) минималды сыйлықтар үшін ойналатын әлеуметтік ойын ретінде анықталады. I сыныптағы ойынды реттеу құқығы тек қана тайпалық үкіметтерге жүктелген және IGRA талаптарына бағынбауға құқылы.
II сынып
ІІ сыныптағы ойын – бұл көпшілікке белгілі бинго ойыны (электрондық, компьютерлік немесе басқа да технологиялық құралдар қолданылса да, қолданылмаса да) және егер бингомен бірге ойналса, тарту арқылы жеңіске жететін билеттер, перфорацияланған тақталар, сыйлық жинағыштар, жылдам бинго және бингоға ұқсас басқа да ойындар. ІІ сыныптағы ойынға банктелмейтін карта ойындары да кіреді, яғни ойыншылар тек бір-бірімен ғана ойнайды, үймен немесе банк рөліндегі ойыншымен емес. Заңда ойын автоматтары және кез келген кездейсоқ ойынның электрондық көшірмелері ІІ сыныптағы ойынның анықтамасынан шығарылған. Тайпалар ІІ сыныптағы ойынды өткізуге, лицензия беруге және реттеуге құқықтарын сақтайды, егер Тайпа орналасқан штат кез келген мақсатта мұндай ойынға рұқсат берсе және Тайпа үкіметі Ұлттық үнді ойындары комиссиясы (NIGC) бекіткен ойын ережесін қабылдаса. Тайпа үкіметтері Комиссияның қадағалауымен ІІ сыныптағы ойынды реттеуге жауапты. Қазіргі таңда тек Гавайи және Юта штатында барлық түрдегі ойындарға тыйым салынған.
ФБР-дің құзыреті
Заң Федералды тергеу бюросына (ФБР) үнді ойын орындарымен тікелей байланысты қылмыстық әрекеттер бойынша федералдық қылмыстық юрисдикция береді, оның ішінде штаттың қылмыстық юрисдикциясындағы резервацияларда орналасқан орындар да осыған жатады. IGRA қолданысқа енгізілгеннен бері ФБР үнді ойындарына қатысты бұзушылықтарды тергеуге шектеулі ресурстар жұмсады.
Өнеркәсіп
Ұлттық үнді ойын комиссиясы (NIGC) ұсынған ең соңғы үнді ойындарының статистикасы АҚШ-та шамамен 360 үнді ойын орындары бар екенін көрсетеді. Бұл казиноларды шамамен 220 федералды түрде мойындалған тайпа басқарады және олар I, II және III сыныптағы ойын мүмкіндіктерін ұсынады. Осы орындарда туындаған кірістер айтарлықтай болуы мүмкін. 2002 жылғы қаржы жылында АҚШ-тың шығысындағы тайпалық казинолар шамамен 3,8 миллиард доллар табыс тапты. Орталық АҚШ-тағы орындар шамамен 5,9 миллиард доллар, ал Батыс АҚШ-тағы орындар 4,8 миллиард долларға жуық жалпы табыс тапты. Үнді ойындары индустриясындағы кірістердің көп бөлігі ірі қалаларда немесе олардың жанында орналасқан үнді казиноларынан түседі. Қазіргі уақытта үнді ойындарынан түскен кірістердің 65%-ын үнді ойын орындарының 12%-ы құрайды. Батыс жағалауының (негізінен Калифорния) көп халқы бар аймақтарындағы үнді ойын операциялары – үнді ойындары индустриясының ең қарқынды дамитын секторы. АҚШ-та 565 федералды түрде мойындалған тайпа бар. Барлық тайпалар ойын орындарын құруға ұмтылмаса да, олардың саны артуы мүмкін. Сонымен қатар, көптеген федералды түрде мойындалмаған тайпалар федералды мойындалуға тырысып, үнді ойындары мүмкіндіктеріне және федералды қарым-қатынастың басқа да артықшылықтарына қол жеткізуді көздейді.
Ережелер
Заңның мақсаты – тайпалардың экономикалық дамуын, өзін-өзі қамтамасыз етуін және күшті тайпалық үкіметтерді ілгерілету үшін тайпалардың ойын бизнесін жүргізуіне заңдық негіз беру болып табылады. IGRA ұйымдасқан қылмыстан және жемқорлықтан қорғауға, тайпаның ойыннан түскен табыстың басты иегері болуын қамтамасыз етуге және ойын бизнесінің операторлар мен ойыншылар үшін әділ және адал болуын қамтамасыз етуге жеткілікті реттеу негізін ұсынады. Үндістердің ойын бизнесінен түскен табыс 1988 жылы 100 миллион доллардан 2003 жылы 16,7 миллиард долларға дейін өсті. 2009 жылдан бері жыл сайын 26,5 миллиард доллардан астам қаржы түсірілді. Қазіргі уақытта 29 штаттағы 220-дан астам тайпа 350-ден астам ойын операцияларын жүргізеді. NIGC аудиторлары мен тергеушілері IGRA-да белгіленген ең төменгі ойын стандарттарына сәйкес келетінін қамтамасыз етеді. Осы мақсатта NIGC аудиторлары үндістердің ойын бизнесі мекемелерінде сақталатын ойын тіркемелерін жыл сайын тексеріп, қажет болған жағдайда реттеу мәселелерін зерттейді. Ұлттық ойын комиссиясы (NIGC) үндістердің өсіп келе жатқан ойын индустриясында маңызды рөл атқарады. Конгресс берген өкілеттікке сәйкес, ол қылмыстық әрекеттер туралы күдіктерді тергеу үшін ФБР және/немесе басқа да федералдық агенттіктерге тәуелді.
Ұлттық Үндістандық ойын қауымдастығы (NIGA)
Ұлттық үнді ойын қауымдастығы (NIGA) – 1985 жылы құрылған коммерциялық емес ұйым, құрамына 184 үнді ұлты кіреді, сондай-ақ дауыс беру құқығы жоқ серіктес мүшелері де бар. NIGA-ның мақсаты – «үнді еліндегі ойын кәсіпорындары арқылы өзін-өзі қамтамасыз етуге тырысатын тайпалардың жалпы әл-ауқатын қорғау және сақтау», сондай-ақ «үнді еліндегі үнді егемендік үкіметтік билігін сақтау және қорғау». NIGA үнді халқының экономикалық, әлеуметтік және саяси тұрғыдан өмірін жақсартуға мұраттанады. Өз міндеттерін орындау үшін NIGA федералды үкімет пен конгресс мүшелерімен тығыз жұмыс істейді, тиімді саясат пен тәжірибелерді әзірлейді, сондай-ақ ойынға қатысты мәселелер бойынша техникалық көмек пен құқық қорғау қызметін ұсынады.
Экономикалық және әлеуметтік әсерлері
IGRA-ның американдық үндістер қауымдастықтарына тигізген жалпы экономикалық әсері әлі анық емес. Халық санағы бюросының мәліметтері бойынша, резервацияларда тұратын американдық үндістердің инфляцияға түзетілген табысы 1970 жылдан 2000 жылға дейін 83 пайызға өсті. Бұл өсімнің көп бөлігі 1970-ші жылдардағы федералдық қолдаудың нәтижесі болғанымен, мұндай қолдау 1980-ші және 90-шы жылдары азайды. Сонымен қатар, 2010 жылғы санақ бойынша американдық үндістердің 26,6 пайызы кедейлік шегінен төмен тұрды, бұл кез келген этникалық топтың арасындағы ең жоғары көрсеткіш. 2011 жылы Үкіметтік есеп беру кеңсесі (GAO) 4 миллионнан астам американдық азаматтың шамамен 30 пайызы кедейлікте өмір сүретінін, олардың көпшілігінде негізгі инфрақұрылымның жоқтығын хабарлады. Сондай-ақ, американдық үндістердің жұмыссыздық деңгейі АҚШ-тағы кез келген этникалық топтан жоғары болып қала береді. Үндістер ісі жөніндегі бюроның 1982 жылғы алғашқы есебінде резервацияда немесе оның жанында тұратын американдық үндістердің жұмыссыздық деңгейі шамамен 31 пайызды құрады. 1987 жылы, IGRA-ға дейін жұмыссыздық 38 пайызды құрады. 1989 жылы, IGRA күшіне енген жылдан кейін, бұл көрсеткіш 40 пайызға дейін өсті. 2005 жылғы соңғы BIA есебінде американдық үндістердің жұмыссыздығы 49 пайызды құрады. 2010 жылғы АҚШ халық санағы бойынша американдық үндістердің (резервацияда және одан тыс жерде тұратындарды қоса алғанда) және Алясканың жергілікті халқының жұмыссыздығы 17,9 пайызды құрады, бұл АҚШ-тағы кез келген нәсілдің арасындағы ең жоғары көрсеткіштің бірі болып табылады.
Тұқымдық егемендік
Американың жергілікті халықтарының егемендігі мәселесі 200 жылдан бері талқыланып келеді. Бас судья Джон Маршалл американдық жергілікті тайпаларды "АҚШ үкіметінің қорғауындағы тәуелсіз елдер" деп атады. IGRA-ның мақсаттары – күшті тайпалық үкімет, өзін-өзі қамтамасыз ету және экономикалық даму – бүгінгі егемендік мәселелеріне зор әсер етеді. Тайпалар, штат үкіметтері, федералды үкімет және бизнес өкілдері гүлденіп келе жатқан Үндістандық құмар ойындары индустриясын реттеу құқығы кімге берілуі керек деген мәселеде келіспеушілік тудырып отыр. Құмар ойындарын реттеу құқығы және егемендік мәселелерін түсіну үшін штаттар мен тайпалардың құқықтарын бірдей қарастыру қажет.
Мемлекеттік құқықтар
Монтана штатының университетінде Америка үндістерін зерттеу кафедрасының профессоры Уэйн Стейн мемлекеттердің мақсаты – өз азаматтарына, әсіресе экономикалық мәселелерде пайда әкелу екенін айтады. Оның "Ойын: Ұзақ күрес шыңы" деген мақаласына сәйкес, штаттар үнді тайпаларының, олардың үкіметтерінің және ойын индустриясындағы жаңа бастамаларының ең ірі қарсыласы болуы мүмкін. Өз мүдделерін қорғауға тырысқандықтан, штаттар тайпалардың егемендігіне қарсы тұрғаны үшін сынға ұшырайды. Штайн үндістер, тайпалық байланысына қарамастан, мемлекет азаматтары болып қала беретінін, демек, басқа азаматтар сияқты мемлекеттен пайда көруі керек екенін мәлімдейді. Салық төлемейтін кірістен айырылып жатқанын түсінген штаттар көбінесе үнді ойындарын бақылауға ұмтылады.
IGRA-ға қарсылық
IGRA-ның үнді құмар ойындарына қатысты дау-дамайлардың негізгі ошағы екені дәлелденді. Осы дау-дамайлар мен алаңдаушылықтардың үш негізгі себебі бар: 1) тайпалық-мемлекеттік келісімдер; 2) жағымсыз қоғамдық пікір; 3) құмар ойындардағы бәсекелестік. Тайпалық-мемлекеттік келісім – III санаттағы құмар ойындарында кеңінен қолданылатын ынтымақтастық нысаны. Бұл келісімдер штаттар, федералды үкімет және тайпалық үкіметтер арасындағы билік тепе-теңдігіне әсер етеді. Келісім АҚШ Ішкі істер министрінің соңғы бекітуін қажет етеді, бірақ ол штаттың өзінің шекарасында III санаттағы тайпалық құмар ойындарын реттеуге және тіпті салық салуға қабілетті екенін көрсетеді. Сонымен қатар, келісімдерге мемлекеттің қылмыстық және азаматтық заңдарды күшіне ендіруге және құмар ойындарына байланысты қылмыстарды тергеуге құқығын анықтайтын ережелер жиі қосылады. Бұл құқық тайпалық құқық қорғау органдарының құзыретімен және заңдық процедуралармен қақтығысуы мүмкін. Құмар ойындарына қатысты заңдарды орындау үшін ресурстар қажет болғандықтан, штаттар келісімдерге тайпалардың реттеу және құқық қорғау жұмыстары үшін штатқа қаржылық өтемақы төлеуін талап ететін шарттарды қосады. Басқа АҚШ азаматтарының тағы бір шағымы – казинолардың жақын жердегі аудандарға тигізетін жағымсыз әсері. Олар казинолардың көлік қозғалысын, ластануды және қылмысты арттыратынын айтады. Осының салдарынан қалалар осы мәселелерді шешуге байланысты шығындарды көтереді.
IGRA-ға ұсынылатын өзгерістер
Заң қабылданғаннан бері түрлі өзгерістер мен ұсыныстар қарастырылды және олар әлі де қарастырылуда. Конгресс жаңа тайпалық мемлекеттік келісімдерге немесе жаңа үнді ойындары операцияларына мораторий салу туралы ұсыныстарды талқылады. 1995 және 1997 жылдары «Үндістандық сенімдік жерлерді реформалау туралы» заң жобасы енгізілді, бұл ішкі істер министрінің Түпкілікті американдық тайпалар үшін «коммерциялық» мақсаттарда (мысалы, ойын бизнесі) сенімгерлікке қосымша жерлерді қабылдау өкілеттігін шектеуге бағытталған әрекет болды. Бірнеше Конгресс мүшелері ойын бизнесінен түскен қаражаттан табысты бөлісуге қатысты реттеудің жетіспеушілігі туралы алаңдаушылық білдірді. Үнді ойындарының ережелері мен әдістері әлі де дамып, өзгеріп жатыр екенін атап өту маңызды.