Введение

Федеральное законодательство США

Закон о регулировании азартных игр коренных американцев (IGRA, и последующие поправки) — это федеральный закон США 1988 года, который устанавливает правовую основу для регулирования азартных игр, проводимых коренными американцами. До принятия этого закона федеральной структуры регулирования азартных игр не существовало. Заявленными целями закона являются обеспечение законодательной базы для деятельности и регулирования азартных игр коренных американцев, защита азартных игр как средства получения доходов для племен, стимулирование экономического развития этих племен и защита предприятий от негативного влияния (например, организованной преступности). Закон учредил Национальную комиссию по азартным играм коренных американцев и наделил ее полномочиями по регулированию. Закон также делегировал новые полномочия Министерству внутренних дел США и ввел новые федеральные преступления, предоставив Министерству юстиции США право возбуждать уголовные дела по этим преступлениям. Закон стал причиной многочисленных споров и судебных разбирательств. Один из ключевых вопросов заключается в том, насколько эффективно Национальная комиссия по азартным играм коренных американцев и Министерство внутренних дел могут регулировать экономические решения племен, связанные с азартными играми. Эти споры привели к судебным процессам, некоторые из которых дошли до Верховного суда США.

Исторические и культурные

Азартные игры являются частью многих традиционных культур коренных американцев. Традиционные племенные игры включают игры с костями и ракушками, соревнования по стрельбе из лука, скачки и многое другое. Когда коренные американцы были переселены в индейские резервации в середине и конце 1800-х годов, большинство из них оказались с ограниченными экономическими возможностями. Сегодня большинство этих резерваций "расположены в отдаленных районах с низкой экономической активностью коренного населения [в них] наблюдаются одни из самых высоких показателей бедности, безработицы, зависимости от пособий, отсева из школ, алкоголизма и других признаков бедности и социальных проблем среди общин в США". Использование азартных игр для получения прибыли началось в конце 1970-х – начале 1980-х годов в общинах коренных американцев. Несколько племен, особенно в Калифорнии и Флориде, открыли залы бинго в качестве способа получения дохода. Этот шаг был связан с поиском новых источников финансирования, учитывая акцент, который администрация Рейгана делала на экономической самодостаточности племен.

Юридическая

Хотя бинго было законно в Калифорнии и Флориде, в этих штатах действовали строгие правила. Опираясь на исторически сложившийся принцип племенного суверенитета, некоторые племена не соблюдали эти законы. Вскоре в Калифорнии, Флориде, Нью-Йорке и Висконсине появились индейские бинго-операции с высокими ставками. Эта отрасль быстро росла. Правительства штатов стали утверждать, что доходы от их собственных игорных операций снизились по мере увеличения ставок в операциях, проводимых коренными американцами. На создание Закона о регулировании азартных игр коренных американцев (IGRA) повлияло несколько законов. Многие из этих влиятельных законов были результатом решений Верховного суда США, касающихся племенного суверенитета. Хотя ряд судебных решений сыграл важную роль в разработке законодательства, регулирующего права на азартные игры в резервациях, два знаковых дела – «Брайан против округа Итаска» и «Калифорния против племени Кабазон» – стали важными юридическими прорывами.

Брайан против округа Итаска

В начале 1970-х годов Хелен и Рассел Брайан, члены племени чиппева, жили в резервации в округе Итаска, штат Миннесота. В 1972 году округ уведомил их о том, что их передвижной дом подлежит государственным налогам на имущество. Не имея возможности уплатить налог, они обратились за юридической помощью и подали коллективный иск против штата, утверждая, что штат не имеет юрисдикции для налогообложения личного имущества коренных американцев, проживающих в резервациях. Согласно Конституции США, федеральное правительство обладает исключительным правом на переговоры с коренными американцами. Судебная практика впоследствии предоставила Конгрессу юрисдикцию над индейскими резервациями. Однако, Закон № 280, принятый Конгрессом в 1953 году, передал уголовную юрисдикцию над индейскими резервациями от федерального правительства к определенным штатам. Хотя как окружной суд, так и Верховный суд Миннесоты первоначально вынесли решение в пользу штата, Верховный суд США отменил это решение в 1976 году. Суд истолковал Закон № 280 более узко, как предназначенный для решения вопросов, касающихся только «уголовных преступлений и гражданских споров, а не как предоставление штатам односторонних широких полномочий». Штаты начали лоббировать федеральное правительство, чтобы разрешить штатам регулировать азартные игры коренных американцев. Штаты утверждали, что их регулирование необходимо для предотвращения проникновения организованной преступности. Они также хотели иметь возможность облагать налогом доходы, полученные от азартных игр коренных американцев. Племена боролись с штатами, стремясь сохранить племенной суверенитет и защитить доходы от азартных игр для поддержки экономического развития. Конгресс отреагировал на это серией компромиссов, которые в конечном итоге привели к принятию Закона о регулировании азартных игр коренных американцев 1988 года. Основными законодателями, участвовавшими в разработке закона, были сенатор Дэниел Инуи из Гавайев, представитель, а затем (по состоянию на 1987 год) сенатор Джон Маккейн из Аризоны и представитель Мо Удалл из Аризоны. Представитель Удалл ранее спонсировал многочисленные законопроекты, касающиеся вопросов и прав коренных американцев. В то время сенатор Маккейн был членом Комитета по делам индейцев, председателем которого был сенатор Инуи. Законопроект S.555 был принят Сенатом США 15 сентября 1988 года. И в 2009 году Верховный суд постановил в деле *Carcieri v. Salazar*, что Министерство внутренних дел не может принять в доверительное управление земли, приобретенные племенами, признанными после 1934 года.

Класс I

Игры I класса определяются как (1) традиционные индейские азартные игры, которые могут быть частью племенных церемоний и торжеств, и (2) социальные игры с минимальными призами. Регулирование игр I класса находится в исключительной компетенции органов племенного управления и не подлежит требованиям IGRA.

Класс II

Игры класса II определяются как азартные игры, общеизвестные как бинго (независимо от использования электронных, компьютерных или иных технологических средств) и, при игре в том же месте, лотерейные билеты с отрывом, перфорированные игровые панели, накопительные банки, мгновенное бинго и другие игры, аналогичные бинго. Игры класса II также включают небанковские карточные игры, то есть игры, в которых игроки соревнуются исключительно друг с другом, а не с казино или игроком, выступающим в роли банкира. Закон специально исключает игровые автоматы или электронные имитации любых азартных игр из определения игр класса II. Племена сохраняют право проводить, лицензировать и регулировать игры класса II, при условии, что штат, в котором расположено племя, разрешает такие игры в любых целях, и правительство племени принимает нормативный акт об азартных играх, утвержденный Национальной комиссией по азартным играм индейцев (NIGC). Правительства племен несут ответственность за регулирование игр класса II под контролем Комиссии. Только на Гавайях и в Юте по-прежнему запрещены все виды азартных игр.

Юрисдикция ФБР

Закон предоставляет Федеральному бюро расследований (ФБР) федеральную уголовную юрисдикцию над действиями, непосредственно связанными с игорными заведениями коренных американцев, включая те, которые расположены на резервациях и подпадают под государственную уголовную юрисдикцию. С момента принятия IGRA, ФБР выделяло ограниченные ресурсы на расследование нарушений в сфере азартных игр коренных американцев.

Промышленность

Согласно последним статистическим данным, предоставленным Национальной комиссией по азартным играм коренных американцев (National Indian Gaming Commission - NIGC), в Соединенных Штатах насчитывается около 360 игорных заведений коренных американцев. Эти казино управляются примерно 220 федерально признанными племенами и предлагают азартные игры I, II и III классов. Доходы, генерируемые в этих заведениях, могут быть существенными. Казино, расположенные на востоке США, принесли около 3,8 миллиарда долларов в 2002 финансовом году. Заведения в центральной части США зафиксировали валовый доход в размере примерно 5,9 миллиарда долларов, а казино на западе США – около 4,8 миллиарда долларов. Большая часть доходов в индустрии азартных игр коренных американцев поступает от казино, расположенных в крупных городских районах или вблизи них. В настоящее время 12% игорных заведений коренных американцев генерируют 65% общего дохода от азартных игр коренных американцев. Операторы азартных игр коренных американцев, расположенные в густонаселенных районах Западного побережья (преимущественно в Калифорнии), представляют собой наиболее быстрорастущий сектор индустрии азартных игр коренных американцев. В Соединенных Штатах насчитывается 565 федерально признанных племен. Хотя не все племена будут стремиться к созданию игорных заведений, вероятно, что число таких племен увеличится. Кроме того, многие племена, не получившие федерального признания, добиваются его, чтобы получить доступ к возможностям азартных игр коренных американцев и другим преимуществам федеральных отношений.

Регламенты

Целью закона является создание законодательной основы для осуществления игорной деятельности племенами с целью содействия экономическому развитию, самообеспечению и укреплению племенного управления. IGRA обеспечивает основу для регулирования игорного бизнеса коренных американцев, достаточную для: защиты от организованной преступности и коррупционного влияния; обеспечения того, чтобы племя являлось основным получателем доходов от игорной деятельности; и гарантии справедливости и честности игорных операций как для операторов, так и для игроков. Доходы от игорного бизнеса коренных американцев выросли с 100 миллионов долларов в 1988 году до 16,7 миллиардов долларов в 2003 году. С 2009 года ежегодно генерируется более 26,5 миллиардов долларов. Более 220 племен в 29 штатах в настоящее время осуществляют 350 игорных операций. Аудиторы и следователи NIGC обеспечивают соблюдение индийскими игорными заведениями минимальных стандартов, установленных IGRA. Для этого аудиторы NIGC ежегодно проводят аудит игровых записей, хранящихся в индийских игорных заведениях, и, при необходимости, расследуют вопросы регулирования. NIGC несет значительную ответственность в развивающейся индустрии игорного бизнеса коренных американцев. В соответствии с мандатом Конгресса, NIGC полагается на ФБР и/или другие федеральные агентства для расследования обвинений в преступной деятельности в индийских игорных заведениях.

Национальная ассоциация игровых автоматов Индии (NIGA)

Национальная ассоциация индейских азартных игр (NIGA) – это некоммерческая организация, основанная в 1985 году и объединяющая 184 индейских племени, а также ассоциированных членов без права голоса. Целью NIGA является "защита и сохранение общего благосостояния племен, стремящихся к самообеспечению посредством азартных игр на индейских землях", и "поддержание и защита суверенных правительственных полномочий индейских племен на индейских землях". NIGA стремится к улучшению жизни индейцев в экономической, социальной и политической сферах. Для реализации своей миссии NIGA сотрудничает с федеральным правительством и членами Конгресса для разработки обоснованной политики и практики, а также для оказания технической помощи и защиты интересов в вопросах азартных игр.

Экономические и социальные последствия

Общее экономическое воздействие IGRA на общины коренных американцев остается неясным. Согласно данным Бюро переписи населения, с 1970 по 2000 год доходы коренных американцев, проживающих в резервациях, выросли на 83 процента. Хотя значительная часть этого роста была обусловлена федеральной поддержкой в 1970-х годах, эта поддержка сократилась в 1980-х и 1990-х годах. Аналогично, перепись населения 2010 года показала, что 26,6 процента коренных американцев жили за чертой бедности, что является самым высоким показателем среди всех этнических групп. В 2011 году Управление государственного контроля (GAO) сообщило, что из более чем 4 миллионов граждан коренных американцев почти 30 процентов живут в бедности, часто не имея доступа к базовой инфраструктуре. Коренные американцы по-прежнему сталкиваются с самым высоким уровнем безработицы среди всех этнических групп в США. Согласно первому отчету Бюро по делам индейцев за 1982 год, уровень безработицы среди коренных американцев, проживающих в резервациях или вблизи них, составлял около 31 процента. В 1987 году, непосредственно перед принятием IGRA, безработица составляла 38 процентов. К 1989 году, последовавшему за вступлением IGRA в силу, она возросла до 40 процентов. Последний отчет BIA за 2005 год показал, что уровень безработицы среди коренных американцев достиг поразительных 49 процентов. Перепись населения США 2010 года зафиксировала уровень безработицы среди коренных американцев (включая тех, кто проживает как в резервациях, так и за их пределами) и коренных жителей Аляски на уровне 17,9 процента, что является самым высоким показателем наряду с уровнем безработицы среди афроамериканцев в США.

Племенной суверенитет

Вопрос о суверенитете коренных американцев обсуждается уже более 200 лет. Главный судья Джон Маршалл определил индейские племена как "зависимые внутренние нации, находящиеся под защитой правительства США". Цели IGRA – укрепление племенного управления, самообеспечение и экономическое развитие – оказывают значительное влияние на вопросы суверенитета и сегодня. Племена, правительства штатов, федеральное правительство и бизнес-структуры расходятся во мнениях относительно того, кому следует предоставить полномочия по регулированию процветающей индустрии индейских азартных игр. Для понимания вопросов, связанных с регулированием азартных игр и суверенитетом, необходимо учитывать как права штатов, так и права племен.

Права государства

Уэйн Стейн, профессор исследований коренных американцев в Университете штата Монтана, утверждает, что цель государств – приносить пользу своим гражданам, особенно в экономических вопросах. Согласно его статье под названием «Игры: вершина долгой борьбы», штаты, скорее всего, являются самым крупным «противником индейских наций, их правительств и их новых начинаний в сфере азартных игр». Штаты, вероятно, руководствуясь собственными интересами, подвергаются критике за позицию, противоречащую племенному суверенитету. Стейн утверждает, что коренные американцы остаются гражданами штата, независимо от племенной принадлежности, и, следовательно, как и любой другой гражданин штата, должны получать выгоду от государства. Осознавая упущенную выгоду от неналогооблагаемых доходов, штаты часто стремятся к усилению контроля над индейскими азартными играми.

Противодействие IGRA

IGRA стала основным центром противоречий, связанных с азартными играми коренных американцев. Эти противоречия и опасения обусловлены тремя основными факторами: (1) соглашениями между штатами и племенами, (2) негативной реакцией общественности и (3) конкуренцией в сфере азартных игр. Соглашения между штатами и племенами – это форма сотрудничества, часто используемая в азартных играх класса III. Эти соглашения влияют на баланс сил между штатами, федеральным правительством и правительствами коренных племен. Хотя соглашение должно быть окончательно одобрено министром внутренних дел США, оно демонстрирует способность штата регулировать и даже облагать налогом азартные игры класса III на своей территории. Кроме того, соглашения часто содержат положения, касающиеся права штата обеспечивать соблюдение уголовного и гражданского законодательства, а также осуществлять уголовное преследование за преступления, связанные с азартными играми. Это право может вступать в конфликт с юрисдикцией правоохранительных органов племен и их правовыми процедурами. Поскольку обеспечение соблюдения законов, связанных с азартными играми, требует ресурсов, штаты включают в соглашения положения, обязывающие племена финансово компенсировать расходы штата на регулирование и правоприменение. Другая претензия со стороны граждан США связана с негативным влиянием казино на близлежащие районы. Они утверждают, что казино увеличивают транспортный поток, загрязнение и уровень преступности. В результате города вынуждены нести расходы, связанные с решением этих проблем.

Предлагаемые изменения в IGRA

С момента принятия закона рассматривались различные изменения и предложения, и рассмотрение изменений продолжается. Конгресс обсуждал предложения о введении моратория на заключение новых межплеменных и штатных соглашений или на открытие новых игорных заведений коренных американцев. Закон о реформе земель, находящихся в доверительном управлении у индейцев, был предложен в 1995 и 1997 годах как попытка лишить министра внутренних дел полномочий по передаче дополнительных земель в доверительное управление коренным американским племенам, если это делается в "коммерческих" целях (например, для организации азартных игр). Ряд членов Конгресса выразили обеспокоенность отсутствием регулирования в отношении распределения доходов, полученных от игорной деятельности. Важно отметить, что правила и механизмы регулирования игорного бизнеса коренных американцев продолжают развиваться и меняться.