Федеральная радиокомиссия США (1927–1934)

Введение

Бывшее правительственное агентство Соединенных Штатов (1927–33)

Федеральная радиокомиссия (FRC) была правительственным агентством, регулировавшим радиосвязь в Соединенных Штатах с момента ее создания в 1927 году до 1934 года, когда ее сменила Федеральная комиссия по связи (FCC). FRC была учреждена Законом о радиовещании 1927 года, который заменил Закон о радиовещании 1912 года после того, как предыдущий закон был признан не имеющим достаточных положений о надзоре, особенно в отношении регулирования радиовещательных станций. Помимо расширенных полномочий по регулированию, FRC ввела требование, согласно которому для получения лицензии радиостанция должна была демонстрировать соответствие "общественным интересам, удобству и необходимости".

Закон о радио 1912 года

Хотя радиокоммуникация (первоначально известная как "беспроводная телеграфия") была разработана в конце 1890-х годов, она в значительной степени не регулировалась в Соединенных Штатах до принятия Закона о радио 1912 года. Этот закон установил процедуры для Министерства торговли по лицензированию радиопередатчиков, которые изначально состояли главным образом из морских и любительских станций. Вещание новостей и развлечений для широкой публики, которое начало развиваться в начале 1920-х годов, не было предусмотрено этим законодательством. Первые правила Министерства торговли, специально касающиеся вещания, были приняты 1 декабря 1921 года, когда для станций, осуществляющих вещание для широкой аудитории, были выделены две длины волн: 360 метров (833 кГц) для "развлечений" и 485 метров (619 кГц) для "отчетов о рынке и погоде". В 1922 году число вещательных станций резко возросло, к концу года их стало более 500 в Соединенных Штатах. Количество зарезервированных частот передачи также расширилось, и к 1925 году "вещательный диапазон" состоял из частот от 550 кГц до 1500 кГц с шагом в 10 кГц. Герберт Гувер стал министром торговли в марте 1921 года и, таким образом, взял на себя основную ответственность за формирование радиовещания на его ранних этапах, что было сложной задачей в быстро меняющейся обстановке. Для содействия принятию решений он спонсировал серию из четырех национальных конференций с 1922 по 1925 год, на которых приглашенные лидеры отрасли участвовали в разработке стандартов для радио в целом.

Правовые вызовы

Во время своего пребывания в должности Гувер понимал, что некоторые из его действий были на шаткой юридической основе, учитывая ограниченные полномочия, предоставленные ему Законом 1912 года. В частности, в 1921 году ведомство попыталось отказать в продлении лицензии радиотелеграфной станции в Нью-Йорке, принадлежавшей компании Intercity Radio Company, мотивируя это тем, что она создавала чрезмерные помехи для ранее работавших поблизости радиотелеграфных станций. Intercity обжаловала это решение, и в 1923 году Апелляционный суд округа Колумбия поддержал Intercity, заявив, что Закон 1912 года не предусматривает принятия решений о лицензировании "на усмотрение исполнительного должностного лица". Министерство торговли планировало обратиться в Верховный суд, но дело потеряло актуальность, когда Intercity решила закрыть станцию в Нью-Йорке. Тем не менее, это подняло важные вопросы об объеме полномочий Гувера. Второй, в конечном итоге успешный, вызов произошел в 1926 году. Компания Zenith Radio Corporation в конце 1925 года создала мощную радиостанцию WJAZ с передатчиком за пределами Чикаго, штат Иллинойс. Получив информацию о возможной нехватке свободных частот для станции, президент компании Э. Ф. Макдональд предложил, что, поскольку они планировали вещать всего два часа в неделю, они согласятся на частоту 930 кГц, ограниченную с 22:00 до полуночи по центральному времени в четверг, когда на этой частоте другая станция, KOA в Денвере, штат Колорадо, обычно не работала. Несмотря на первоначальное удовлетворение Макдональда графиком работы всего два часа в неделю, его тон вскоре изменился. В то время между Соединенными Штатами и Канадой существовало неформальное соглашение о том, что шесть выделенных частот AM-диапазона будут использоваться исключительно канадскими станциями. В начале января 1926 года Макдональд приказал WJAZ перейти с частоты 930 кГц на 910 кГц, одну из зарезервированных для канадских станций, и расширить часы вещания. Ссылаясь на решения по делу Intercity Radio Company, Zenith проигнорировала требование Министерства торговли вернуться на назначенную частоту. 20 января 1926 года в Чикаго был подан федеральный иск – "Соединенные Штаты против Zenith Radio Corporation и Э. Ф. Макдональда". Макдональд рассчитывал на узкое решение в свою пользу, утверждая, что лишь небольшое число станций, включая WJAZ, обладали лицензиями "Класса D для развития", свободными от обычных ограничений. Однако результат оказался масштабным. 16 апреля 1926 года судья Джеймс Х. Уилкерсон постановил, что в соответствии с Законом 1912 года Министерство торговли не имеет права ограничивать количество выдаваемых лицензий на вещание или назначать частоты станций. Правительство рассматривало возможность обжалования этого решения, но анализ исполняющего обязанности генерального прокурора Уильяма Дж. Донована подтвердил решение суда. Непосредственным следствием стало то, что до принятия Конгрессом нового законодательства Министерство торговли не могло ограничивать количество новых радиостанций, которым теперь было разрешено работать на любой частоте и использовать любую мощность. Многие станции проявили сдержанность, в то время как другие воспользовались возможностью увеличить мощность и перейти на новые частоты (презрительно называемые "перескоком через волны"). Сложно оценить, насколько эта новая ситуация повлияла на обычных слушателей, но в обсуждениях начал появляться термин "хаос".

During his tenure Hoover was aware that some of his actions were on shaky legal ground, given the limited powers assigned to him by the 1912 Act. In particular, in 1921 the department had tried to refuse to issue a renewal license to a point to point radiotelegraph station in New York City, operated by the Intercity Radio Company, on the grounds that it was causing excessive interference to earlier radiotelegraph stations operating nearby. Intercity appealed, and in 1923 the Court of Appeals of the District of Columbia sided with Intercity, stating the 1912 Act did not provide for licensing decisions at "the discretion of an executive officer". The Department of Commerce planned to request a review by the Supreme Court, but the case was rendered moot when Intercity decided to shut down the New York City station. Still, it had raised significant questions about the extent of Hoover's authority. A secord, ultimately successful, challenge occurred in 1926. The Zenith Radio Corporation in late 1925 established a high powered radio station, WJAZ, with a transmitter site outside Chicago, Illinois. After being informed that there might not be an available frequency for the station to use, company president E. F. McDonald proposed that, because they only wanted to broadcast two hours a week, they would be happy with an assignment on 930 kHz that was limited to 10:00 p. m. to midnight Central time on Thursday nights, when the only other station on the frequency, KOA in Denver, Colorado, was normally off the air. Despite McDonald's initial expression of satisfaction with a schedule of just two hours per week, his tone soon changed. At this time the United States had an informal agreement with Canada that six designated AM band frequencies would be used exclusively by Canadian stations. In early January 1926, McDonald directed WJAZ to move from its 930 kHz assignment to 910 kHz, one of the restricted Canadian frequencies, and begin expanded hours of operation. Invoking the Intercity Radio Company case rulings, Zenith ignored the Commerce Department's order to return WJAZ to its assigned frequency. On January 20, 1926, a federal court suit, United States versus Zenith Radio Corporation and E. F. McDonald, was filed in Chicago. McDonald expected a narrow ruling in his favor, claiming that only a small number of stations, including WJAZ, held the "Class D Developmental" licenses that were free from normal restrictions. However, the actual outcome was sweeping. On April 16, 1926, Judge James H. Wilkerson's ruling stated that, under the 1912 Act, the Commerce Department in fact could not limit the number of broadcasting licenses issued, or designate station frequencies. The government reviewed whether to try to appeal this decision, but Acting Attorney General William J. Donovan's analysis concurred with the court's decision. The immediate result was that, until Congress passed new legislation, the Commerce Department could not limit the number of new broadcasting stations, which were now free to operate on any frequency and use any power they wished. Many stations showed restraint, while others took the opportunity to increase powers and move to new frequencies (derisively called "wave jumping"). The extent to which this new environment resulted in disruption for the average listener is difficult to judge, but the term "chaos" started to appear in discussions.

Закон о радиовещании 1927 года

До принятия в начале 1926 года неблагоприятного решения относительно полномочий Министерства торговли в сфере регулирования, в Конгрессе США предпринимались многочисленные попытки заменить Закон о радио 1912 года более комплексным законопроектом, но ни одна из этих попыток не увенчалась значительным успехом. Необходимость в новом законодательстве стала еще более актуальной, поскольку в отсутствие федерального регулирования станции стали обращаться в суды для разрешения индивидуальных споров, которые начали выносить решения в пользу действующих станций. Фактически это предоставляло устоявшимся станциям «права собственности» на использование выделенных им частот, чего правительство стремилось избежать, поскольку в целом рассматривало радиочастотный спектр как общественное достояние. Несмотря на признание необходимости нового законодательства, не было достигнуто согласия относительно того, следует ли расширить полномочия министра торговли, что, по мнению противников, привело бы к созданию слишком влиятельного «радиоцаря», или же требовалось создание независимого регулирующего органа, в необходимости которого некоторые сомневались, считая его излишним и чрезмерно раздутым. В конечном итоге принятым законопроектом стал законопроект Дилла-Уайта, предложенный и поддержанный сенатором Кларенсом Диллом (демократ от штата Вашингтон) и конгрессменом Уоллесом Х. Уайтом-младшим (республиканец от штата Мэн) 21 декабря 1926 года. Он был вынесен на рассмотрение Сената 28 января 1927 года и, в качестве компромисса, предусматривал наделение пятичленной комиссией полномочиями по реорганизации регулирования радиосвязи, однако большинство ее функций должны были быть прекращены по истечении года. После месяца дебатов этот законопроект был принят 18 февраля 1927 года и стал Законом о радио 1927 года, а 23 февраля 1927 года подписан президентом Калвином Кулиджем. Организационное заседание Комиссии состоялось 15 марта.

Выбранные основные действия ФРК

Наиболее острой проблемой, с которой столкнулась FRC при создании, было переизбыток радиостанций, число которых к тому времени достигло 732, и все они работали в AM-диапазоне. (FM-вещание было создано только в 1941 году). Существовали значительные технические ограничения на количество станций, способных работать одновременно. Ночью изменение в ионосфере позволяло радиосигналам, особенно от мощных станций, распространяться на сотни километров. Кроме того, в то время стабильность частоты передатчиков часто была недостаточной, что приводило к небольшому расхождению частот у станций, вещающих на одной номинальной частоте. Это вызывало резкие высокочастотные "гетеродиновые" помехи на еще больших расстояниях, чем простое смешение аудиосигналов. Другим недоступным инструментом были направленные антенны, позволяющие ограничить радиус действия сигнала. В целом, основными средствами обеспечения качественного приема было ограничение количества одновременно работающих станций, что означало ограничение работы некоторых станций дневным временем, а во многих случаях требовало разделения времени вещания, когда до четырех станций в определенном регионе должны были делить часы использования одной частоты.

Общий порядок 32

3 мая 1927 года FRC сделала первое из серии временных назначений частот, призванных перераспределить станции, работавшие на канадских частотах, а также устранить эксплуатацию с использованием "разделенных частот", не соответствующих стандарту передачи на частотах, кратных 10 кГц. FRC провела инвентаризацию и перепись действующих станций, после чего уведомила их о необходимости подать официальную заявку на лицензию до 15 января 1928 года, как первый этап определения соответствия новому критерию "общественных интересов, удобства и необходимости". Рассмотрев заявки, 25 мая 1928 года FRC издала Общий приказ № 32, в котором 164 станции были уведомлены о том, что первоначальная проверка признала их обоснование для получения лицензии недостаточным, и им необходимо будет присутствовать на слушаниях в Вашингтоне, округ Колумбия. Более того, "на этих слушаниях, если вы не сможете предоставить убедительные доказательства того, что выдача лицензии отвечает общественным интересам, удобству или необходимости, ваша заявка будет окончательно отклонена". Многие маломощные независимые станции были закрыты, хотя 81 станция смогла продолжить работу, в основном с уменьшенной мощностью. Особенно неблагоприятно сложилась ситуация для образовательных станций. Им обычно приходилось делить частоты с коммерческими станциями и вещать только в дневное время, что считалось малоэффективным для образования взрослых.

Общий порядок 40

С сокращением списка станций до более управляемого уровня, FRC приступила к масштабной реорганизации распределения частот для вещательных станций. 30 августа 1928 года Комиссия издала Общий приказ № 40, который определил "вещательный диапазон", состоящий из 96 частот от 550 до 1500 кГц. Шесть частот были зарезервированы для исключительного использования канадскими станциями, оставив 90 доступными для немногим менее 600 американских станций. Новое распределение частот вступило в силу 11 ноября 1928 года. Сорок из доступных частот были зарезервированы для мощных станций "чистых каналов", которые в большинстве случаев имели только одну станцию с эксклюзивным общенациональным назначением. Хотя в целом это считалось успешным с технической точки зрения, поскольку уменьшало помехи и улучшало прием, также возникло мнение, что лучшие частоты были выделены крупным компаниям и их станциям. Комиссар Айра Э. Робинсон публично выразил несогласие, заявив: "Поскольку я выступал против этого плана и голосовал против него, а также против выделенных по нему частот, я считаю неэтичным и неуместным участвовать в слушаниях по его изменению". Последующие экономические исследования показали, что ранняя политика регулирования радиовещания отражала лоббизм и поиск ренты.

Назначение WGY

Большинство решений FRC, рассмотренных судами, были оставлены в силе, однако заметным исключением стало дело станции WGY в Шенектади, штат Нью-Йорк – давно существующей мощной станции, принадлежащей General Electric. Согласно плану перераспределения частот от 11 ноября 1928 года, для WGY были установлены ограничения по времени вещания: дневные часы и вечерние часы до заката в Окленде, штат Калифорния, где располагалась станция KGO, работающая на той же частоте. Ранее WGY вещала круглосуточно. 25 февраля 1929 года Апелляционный суд округа Колумбия постановил, что ограничение времени вещания WGY "было неразумным и не соответствовало общественным интересам, удобству или необходимости". Верховный суд США согласился рассмотреть апелляцию FRC, но после устных слушаний отказался выносить решение, установив, что действующее законодательство не предоставляет ему полномочий по надзору в данном вопросе, и таким образом оставил в силе решение нижестоящего суда.

Удаление KFKB

KFKB была популярной радиостанцией в Милфорде, штат Канзас, лицензированной организации, контролируемой Джоном Р. Бринкли, известным как "Доктор козлиных желез" из-за продвижения им проводимых операций по "сексуальному омоложению", включавших имплантацию фрагментов козлиных семенников. В 1930 году Федеральная радиокомиссия отклонила его просьбу о продлении лицензии, главным образом на том основании, что станция, вместо того чтобы служить общественным интересам, фактически являлась "всего лишь дополнением к конкретному бизнесу". (В одной из программ Бринкли зачитывал письма слушателей с описанием проблем со здоровьем, а затем рекомендовал по радио лекарства сомнительной эффективности, идентифицированные номерами. Слушателям приходилось обращаться в аптеку, связанную с Бринкли, для приобретения этих препаратов.) Бринкли обжаловал это решение, утверждая, что это является запрещенной цензурой, но Апелляционный суд США отклонил его апелляцию, заявив: "Это утверждение не имеет под собой оснований. Комиссия не предпринимала попыток подвергать какую-либо часть эфира апеллятора проверке до его выхода в эфир. Рассматривая вопрос о том, отвечает ли продление лицензии апеллятора общественным интересам, удобству или необходимости, комиссия лишь воспользовалась своим бесспорным правом учитывать прошлое поведение апеллятора, что не является цензурой". Не получив лицензию на эту станцию, Бринкли перенес свою деятельность на ряд мощных мексиканских радиостанций, расположенных вблизи границы с США, что способствовало заключению Североамериканского регионального соглашения о радиовещании в 1941 году.

Удаление KGEF

KGEF была радиостанцией, впервые получившей лицензию в конце 1926 года для Тринити-Методистской церкви, Юг, в центре Лос-Анджелеса. В её эфире преобладали продолжительные обличения, произносимые пастором Робертом "Бойцом Бобом" Шулером, который утверждал, что управляет станцией, чтобы "затруднить совершение беззаконий нечестным людям в обществе", однако его резкие выступления вскоре вызвали серьёзные споры. Тем не менее, по результатам проверки Комиссия пришла к выводу, что лицензия должна быть аннулирована, поскольку "не смогла установить, что её выдача отвечает общественным интересам; программы, транслируемые основным ведущим, носили сенсационный, а не образовательный характер, и в двух случаях он был осужден за попытку воспрепятствовать посредством радио нормальному отправлению правосудия". Апелляционный суд округа Колумбия подтвердил решение Комиссии, постановив, что, несмотря на защиту, предоставляемую Первой поправкой: "это не означает, что правительство, через органы, созданные Конгрессом, не может отказать в продлении лицензии тому, кто злоупотребил ею для трансляции клеветнических и ложных сведений. В этом случае речь идёт не об ущемлении свободы слова, а лишь о применении регуляторных полномочий Конгресса в сфере, входящей в пределы его законодательной компетенции". Данное решение вступило в силу после того, как Верховный суд США отклонил прошение о пересмотре дела.

Задание WNYC

В ходе реорганизации, произошедшей 11 ноября 1928 года, муниципальной станции WNYC города Нью-Йорк было выделено неполное рабочее время и низкая мощность вещания. Станция подала апелляцию, утверждая, что ей следовало выдать разрешение на полное рабочее время, но проиграла в суде. Несмотря на то, что станция находилась в государственной собственности, Федеральная радиокомиссия заявила, что муниципальная собственность не даёт станции каких-либо особых преимуществ при оценке соответствия критериям "общественных интересов, удобства и необходимости". Однако этот случай рассматривался как пример приоритета коммерческих интересов над интересами некоммерческих станций.

Внедрение поправки Дэвиса

В разделе 9 Закона 1927 года содержалось общее положение о необходимости справедливого распределения частот вещания, в котором говорилось: "При рассмотрении заявок на лицензии и их продление, когда и в той мере, в какой существует спрос, лицензирующий орган должен осуществлять распределение лицензий, полос частот, времени вещания и мощности между различными штатами и населенными пунктами таким образом, чтобы обеспечить всем им справедливое, эффективное и равноправное радиовещание". Это привело к дополнительной сложности, поскольку комиссия должна была оценивать станции не только по их индивидуальным достоинствам, но и следить за тем, чтобы в густонаселенных районах принятое решение не привело к превышению установленной квоты для штата или региона. В случаях, когда две или более станции совместно использовали одну и ту же частоту по принципу разделения времени вещания, станция могла обратиться в FRC с просьбой увеличить продолжительность своего эфира за счет исключения других станций. Показательным примером в юрисдикции FRC стал случай, когда станция WJKS из города Гэри, штат Индиана, предложила исключить двух своих партнеров по разделению времени – станции WIBO и WPCC, обе расположенные в Чикаго, штат Иллинойс. Основным аргументом было то, что Индиана в настоящее время находилась в рамках квоты, установленной Поправкой Дэвиса, в то время как Иллинойс превысил свою выделенную долю. Комиссия вынесла решение в пользу WJKS, однако Апелляционный суд округа Колумбия отменил его, назвав "произвольным и необоснованным". FRC обжаловала решение нижестоящего суда в Верховном суде, заявив, что данный вопрос затрагивает 116 дел, находящихся в производстве комиссии. WIBO предприняла последнюю попытку убедить FRC в том, что заявления WJKS о тесной связи с Индианой являются ложными, а ее владельцы на самом деле стремятся создать еще одну станцию в Чикаго. Эта апелляция не увенчалась успехом, и станциям WIBO и WPCC пришлось прекратить вещание. В 1934 году положения Поправки Дэвиса были перенесены в FCC, но они были отменены 5 июня 1936 года. В 1944 году станция WJKS, сменив позывной на WIND, переехала из Гэри в Чикаго.

Section 9 of the 1927 Act included a general declaration about the need to equitably distribute station assignments, stating: "In considering applications for licenses and renewals of licenses, when and in so far as there is a demand for the same, the licensing authority shall make such a distribution of licenses, bands of frequency of wave lengths, periods of time for operation, and of power among the different States and communities as to give fair, efficient, and equitable radio service to each of the same." This resulted in an additional degree of complexity, for in addition to stations being judged on their individual merits, the commission had to monitor whether in heavily populated areas a decision would cause a zone or state to exceed its calculated quota. In cases where two or more stations shared a common frequency on a timesharing basis, a station could petition the FRC to have its hours of operation increased by having the other stations deleted. A prominent example under the FRC's jurisdiction occurred when a Gary, Indiana station, WJKS, proposed the deletion of its two timeshare partners, WIBO and WPCC, both located in Chicago, Illinois. A major justification was that Indiana was currently under quota based on the Davis Amendment provisions, while Illinois had exceeded its allocation. The commission ruled in favor of WJKS, however the Court of Appeals of the District of Columbia reversed the decision, calling it "arbitrary and capricious". The FRC appealed the lower court decision to the Supreme Court, stating that the issue impacted 116 separate cases pending before it. WIBO made a final attempt to convince the FRC that the expression of strong ties to Indiana by WJKS was fraudulent, and WJKS's owners were really attempting to establish another Chicago station. This appeal was unsuccessful, and both WIBO and WPCC had to cease broadcasting. In 1934 the Davis Amendment provisions were carried over to the FCC, but they were repealed on June 5, 1936. In 1944 WJKS, after changing its call letters to WIND, moved from Gary to Chicago.

Замена Федеральной комиссией по связи

Закон о связи 1934 года упразднил Федеральную радиокомиссию и передал полномочия по лицензированию радиосвязи новой Федеральной комиссии по связи (FCC). Раздел III Закона о связи содержал положения, весьма схожие с Законом о радио 1927 года, и FCC в значительной степени переняла деятельность и практику Федеральной радиокомиссии. Закон также передал юрисдикцию над предприятиями связи общего пользования, такими как телефонные и телеграфные компании, от Комиссии по межгосударственному commerce FCC.