Дело «Оранжевой рощи»: политический скандал в Новом Южном Уэльсе.

Введение

Дело «Оранжевой рощи» – политический скандал в Австралии, связанный с взаимодействием правительства Австралийской лейбористской партии штата Новый Южный Уэльс с многонациональной корпорацией The Westfield Group. Скандал возник в результате решения суда 2004 года о принудительном закрытии торгового центра Orange Grove после спора о зонировании, что привело к потере примерно 200 рабочих мест. Westfield, владелец расположенного поблизости торгового центра, оспорил законность работы Orange Grove, который функционировал на земле, не предназначенной для этой цели. После решения суда в пользу Westfield, городской совет Ливерпуля обратился к правительству штата с просьбой об одобрении ретроспективного изменения зонирования, чтобы узаконить ранее принятое решение об одобрении торгового центра. Правительство штата отказалось вмешиваться, несмотря на рекомендации в отчете по планированию о целесообразности такого шага, в результате чего розничная часть торгового центра Orange Grove была вынуждена закрыться. Торговая зона, предназначенная для крупногабаритных товаров, продолжала работать, поскольку центр был юридически зонирован для их продажи. Однако впоследствии оппозиция обнародовала информацию о встрече между руководителем аппарата премьер-министра Боба Карра и высокопоставленным сотрудником Westfield, что вызвало обвинения в том, что вмешательство Westfield повлияло на решение правительства не предпринимать никаких действий. В результате было инициировано парламентское расследование, и Независимая комиссия по борьбе с коррупцией объявила о начале расследования. Расследование завершилось в 2005 году, и коррупционные действия ни в отношении одного лица не были установлены. Тем не менее, Комиссия рекомендовала правительству Нового Южного Уэльса усилить правила для государственных служащих при работе с обвинениями в коррупции, выдвигаемыми лоббистами.

Предыстория

В марте 2002 года Франк Моска, архитектор, работающий от имени сиднейского бизнесмена Набила Газала, подал заявку на изменение существующего разрешения на застройку участка в зоне легкой промышленности на улице Orange Grove Road в пригороде Уорвик-Фарм города Сиднея, расположенном к северу от центра Ливерпуля, с целью изменения разрешенного использования участка с "товаров широкого ассортимента / складских помещений" на "центр реализации складских остатков". Это было сделано для того, чтобы разрешить строительство "торгово-развлекательного центра" (outlet mall), состоящего в основном из розничной торговли, хотя и описываемого как "заводские розничные точки", несмотря на то, что территория была зонирована в соответствии с местным планом зонирования (LEP) для промышленного использования, в котором розничная торговля была в целом запрещена, за исключением ограниченного ассортимента "товаров широкого ассортимента" или товаров, произведенных на территории предприятия. Зонирование соответствовало давней политике, направленной на ограничение розничной торговли районами, удаленными от устоявшихся центров с хорошим транспортным сообщением, которая в настоящее время закреплена в проекте государственной экологической политики: интеграция землепользования и транспорта (SEPP 66). Участок на улице Orange Grove Road имел плохое автобусное сообщение и отсутствовало сообщение в воскресные дни. Впоследствии сотрудники Совета сообщили о необходимости подачи нового заявления на застройку, которое было подано 5 июня. 13 июня Совет направил Моска письмо, в котором четко указал, какие виды розничной деятельности могут осуществляться на участке в соответствии с LEP. В июле г-н Моска представил отчет об оценке воздействия на окружающую среду, в котором утверждал, что "центры реализации складских остатков" не были прямо запрещены LEP, и, следовательно, Совет может дать на них согласие. Заявление на застройку было в конечном итоге опубликовано для общественного обсуждения в ноябре, и поскольку комментариев не поступило, было решено, что в соответствии с правилами Совета оно может быть одобрено на уровне сотрудников, без обращения в комитет Совета. Сразу после окончания срока для подачи комментариев 15 декабря сотрудник Ливерпульского городского совета одобрил заявление на застройку, очевидно, убедившись, что "центры реализации складских остатков" не были запрещены LEP. До одобрения Orange Centre начал свою деятельность в ноябре, а на официальном открытии присутствовал Крейг Ноулз, местный депутат и министр планирования штата.

In March 2002, Frank Mosca, an architect working on behalf of Sydney businessman Nabil Gazal, applied to change an existing development consent for a property in a light industrial area on Orange Grove Road in the Sydney suburb of Warwick Farm, just north of central Liverpool to change the permitted use of the site from "bulky goods/ warehousing" to "warehouse clearance outlet". This was intended to permit the building of an "outlet mall", mainly consisting of retailing, although described as "factory outlets", even though the area was zoned under its Local Environment Plan (LEP) for industrial uses, in which retailing was generally forbidden, except for a limited range of "bulky goods" or goods produced on the premises. The zoning was consistent with a long standing policy of discouraging retailing away from established centres with good transport connections, currently embodied as a draft State Environmental Planning Policy: Integration of Land Use and Transport (SEPP 66). The Orange Grove site had poor bus connections only and none on Sundays. In due course Council officers advised that a new development application was required, and this was submitted on 5 June. On 13 June the Council wrote to Mosca clearly stating what retailing activities could be carried out on the site according to the LEP. Mr Mosca submitted a Statement of Environmental Effects in July, which argued that "warehouse clearance outlets" were not specifically prohibited by the LEP, and therefore Council could consent to them. The development application was eventually advertised for public comment in November and no comments having been received it was decided that under council rules it could be approved at officer level, without reference to a Council committee. Immediately following the end of the comment period on 15 December, an officer of Liverpool City Council approved the development application, apparently satisfied that "warehouse clearance outlets" were not forbidden by the LEP. Prior to the approval, the Orange Centre commenced trading in November, with Craig Knowles, the local member and state Planning Minister, attending the official opening.

Судебные иски

17 июня 2003 года компания Westfield Group, управляющая трехэтажным торговым центром аналогичного размера, расположенным в 1 километре к югу от участка Orange Grove в центральном деловом районе Ливерпуля, подала иск в Land and Environment Court, утверждая, что розничная торговля в промышленной зоне противоречит местному экологическому плану (LEP) совета. 8 декабря городской совет Ливерпуля принял решение внести изменения в LEP, включив новое определение термина "аутлет-центр" и ретроспективно изменить зонирование участка Orange Centre. 16 января 2004 года суд вынес решение в пользу Westfield и обязал прекратить розничную деятельность центра, установив крайний срок, который впоследствии был продлен до 30 июня. Этот вердикт был подтвержден Апелляционным судом 31 марта. Пока шло разбирательство, правительство Карра распустило проблемный совет Ливерпуля после серии случаев экономического mismanagement, и 16 марта назначило Габриэль Киббл, дочь бывшего генерал-губернатора Джона Керра, исполняющим обязанности администратора. 14 апреля Киббл направила министру, помощнику министра инфраструктуры и планирования (Управление планированием) Дайан Бимер, заявку на ретроспективное изменение зонирования в виде поправки к местному экологическому плану (LEP) Ливерпуля, что требовалось в соответствии с законодательством о планировании.

Рассмотрение ретроспективного изменения LEP

15 апреля 2004 года Марк Райан, директор по корпоративным вопросам компании Westfield, позвонил главе аппарата премьер-министра Карра, Грейму Веддерберну, и заявил, что первоначальное решение городского совета Ливерпуля о планировании центра было одобрено в результате коррупции. На следующий день Веддерберн обсудил это обвинение с Карром и начальником штаба министра Бимер, Майклом Мигером. Позже он позвонил Бимер напрямую и посоветовал ей "остерегаться информации, поступающей из Ливерпуля. У Westfield есть определенные обвинения". 19 апреля Райан встретился с Веддерберном и предоставил более подробную информацию о своих утверждениях в отношении городского совета Ливерпуля, но признал, что не располагает неопровержимыми доказательствами. Веддерберн сказал Бимер на встрече 20 апреля: "Вы должны быть предельно осторожны, избегать любого неправомерного влияния и недобросовестного лоббирования при разработке этого плана и принятии решений", – сообщил Мигер. Тем не менее, согласно доказательствам, представленным впоследствии в ICAC, Веддерберн не давал никаких указаний относительно того, какое решение должна принять Бимер по предлагаемому изменению LEP. В ходе последующего расследования ICAC сосредоточился на том, повлияли ли эти обвинения в коррупции на последующее решение Бимер не вносить изменения в LEP. 16 июня Департамент инфраструктуры, планирования и природных ресурсов рекомендовал Бимер одобрить предлагаемое городским советом Ливерпуля изменение LEP, которое бы задним числом утвердило разрешение на строительство торгового центра. Глава департамента, Дженнифер Вестокот, опровергла эту рекомендацию в меморандуме от 25 июня. Начальник штаба Бимер, Майкл Мигер, позже сообщил Независимой комиссии по борьбе с коррупцией (ICAC): "То, с чем мы столкнулись, было беспрецедентным. Это было крайне необычно и, пожалуй, сбивало с толку". По мере приближения даты закрытия центра, намеченной на середину 2004 года, обе стороны усилили давление. Westfield заявила, что реконструкция их собственного центра стоимостью 150 миллионов австралийских долларов находится под угрозой, если Orange Grove продолжит работу, и предположила, что Orange Grove может привести к потере до 18 миллионов австралийских долларов в год для местной экономики. После дальнейших обсуждений с Вестокот и получения дополнительного меморандума Бимер отказалась одобрить предлагаемое изменение, мотивируя это тем, что торговый центр в целом подрывает жизнеспособность торгового центра Ливерпуля, 8 июля 2004 года.

On 15 April 2004, Mark Ryan, Director of Corporate Affairs, Westfield, phoned Premier Carr's Chief of Staff, Graeme Wedderburn and suggested that the original Liverpool Council planning decision for the centre had been approved corruptly. Next day Wedderburn discussed the allegation with Carr and with Minister Beamer's Chief of Staff, Michael Meagher. He later phoned Beamer directly and told her to "be wary of things that come out of Liverpool. There had been some allegations from Westfield." On 19 April, Ryan met Wedderburn and gave more details of his claims about Liverpool City Council, but conceded that he had no hard evidence. Wedderburn told Beamer, at a meeting on 20 April, "You should be very careful, you should take great care not to be influenced, subject to any undue influence, not to be inappropriately lobbied in making this plan, in making decisions here", according to Meagher. Nevertheless, according to evidence subsequently presented at ICAC, Wedderburn made no suggestion as to what Beamer's decision on the proposed variation to the LEP should be. During ICAC's subsequent investigations, it focused on whether these corruption allegation affected Bealmer's subsequent decision not to amend the LEP. On 16 June, the Department of Infrastructure, Planning and Natural Resources, advised Beamer to approve Liverpool City Council's proposed variation to its LEP that would have retrospectively validated the planning approval for the shopping centre. The Department's head, Jennifer Westacott, contradicted this recommendation in a memorandum signed on 25 June. Beamer's Chief of Staff, Michael Meagher, later told the Independent Commission Against Corruption (ICAC)," what we had was something I’d never seen before. It was highly unusual, and it was, I suppose confusing in a way too." As the date for the centre's closure, set for mid 2004, drew closer, both sides increased the pressure. Westfield declared that an A$150 million redevelopment of its own centre was under threat if Orange Grove was allowed to continue operating, and suggested that Orange Grove could cause the loss of up to A$18 million a year from the local economy. After further discussions with Westacott and a further memorandum, Beamer declined to approve the proposed variation on the grounds that the shopping centre tended to undermine the viability of the Liverpool shopping centre, on 8 July 2004.

Утверждения о коррупции

10 июля 2004 года Газал, владелец Orange Grove, подписал письменное заявление под присягой, в котором утверждал, что 22 мая член Лейбористской партии Джо Триподи сообщил ему о том, что ретроспективное одобрение будет отклонено Бимер. Кроме того, он заявил, что Триподи сказал ему, что Карр напрямую поручил Бимер отклонить предложение после установления контакта с Westfield. В дополнение к этому, Самир Баргшоун, уборщик по контракту и друг Газала, подписал заявление под присягой, в котором утверждается, что в тот же день он слышал, как Триподи говорил, что Бимер сообщила ему о том, что Карр поручил ей не утверждать перезонирование территории, предназначенной для дизайнерских магазинов в Ливерпуле. Юрист Газала, Джозеф Д’Агостино, также подписал заявление под присягой, содержащее утверждение о том, что Триподи намекнул на то, что вопрос планирования решается "на более высоком уровне, чем он". Моска, архитектор торгового центра, подписал заявление под присягой, в котором утверждается, что Триподи в связи с перезонированием сказал: "Карр позвонил Бимер и попросил ее все разрушить". Заявления Газала получили широкое освещение в СМИ и привели к вовлечению в ситуацию как оппозиции, так и сиднейской таблоидной газеты The Daily Telegraph. Впоследствии выяснилось, что Министерство инфраструктуры, планирования и природных ресурсов в своем представлении министру Бимер поддержало перезонирование центра, учитывая количество рабочих мест, которые могли быть потеряны в случае его закрытия. Тогда лидер оппозиции Джон Брогден внес в парламент проект пресс-релиза, который должен был объявить о решении Бимер поддержать предложение Киббла. Также стало известно, что Марк Райан, старший лоббист Westfield, 15 апреля 2003 года, через два дня после публичной поддержки перезонирования со стороны Киббла, позвонил Грейму Уэддерберну, руководителю аппарата премьер-министра. Уэддерберн затем встретился с Райаном и Крейгом Маршаллом, другим представителем Westfield, 19 апреля. Хотя Уэддерберн решительно защищал свои действия, он также публично признал, что Orange Grove был в центре внимания этих встреч. Премьер Карр, Уэддерберн и Бимер столкнулись с вопросами прессы относительно предполагаемых связей между этими двумя событиями.

On 10 July 2004, Gazal, Orange Grove's owner, signed a statutory declaration alleging that he had been told by Labor member Joe Tripodi on 22 May that the retrospective approval would be denied by Beamer. Furthermore, he alleged that Tripodi had told him that Carr had directly instructed Beamer to reject the proposal after having contact with Westfield. In addition, Samir Bargshoon, a contract cleaner and friend of Gazal, signed a statutory declaration alleging that he had heard, on the same day, Tripodi say that Beamer had told him that Carr had instructed her not to sign the rezoning of the Liverpool designer outlets. Gazal's solicitor, Joseph D’Agostino, also signed a statutory declaration containing an allegation that Tripodi had indicated that the planning issue was being handled "at a higher level then (sic) himself." Mosca, the shopping centre's architect signed a statutory declaration alleging that Tripodi had said, in relation to the rezoning, "Carr rang Beamer and asked her to screw it over". Gazal's allegations received substantial media attention, and led to both the state opposition and the Sydney tabloid The Daily Telegraph becoming involved. It subsequently emerged that the Department of Infrastructure, Planning and Natural Resources submission to Minister Beamer had supported the rezoning of the centre, due to the number of jobs that would be lost if it were to close. Then Opposition Leader, John Brogden, tabled a draft press release in parliament that would have announced Beamer's decision to support Kibble's proposal. It also emerged that Mark Ryan, a senior Westfield lobbyist, had telephoned Graeme Wedderburn, the Premier's chief of staff, on 15 April 2003, two days after Kibble had publicly supported the rezoning. Wedderburn had then met Ryan and Craig Marshall, another Westfield executive, on 19 April. Though Wedderburn strongly defended his actions, he also publicly admitted that Orange Grove had been the focus of these meetings. Premier Carr, Wedderburn and Beamer all faced questions from the media over alleged links between the two events.

Расследование ICAC

ICAC расследовала эти вопросы, проведя публичные слушания с декабря 2004 года по 23 марта 2005 года и опубликовав отчет в августе. Она установила, что первоначальное решение Совета Ливерпуля по заявке на планирование не было коррупционным. Она пришла к выводу, что утверждения Райана о коррупции в первоначальном решении были, возможно, "недобросовестными", но не коррупционными. ICAC не усмотрела коррупции в действиях премьер-министра Карра, Веддерберна или Мигера. Она тщательно изучила деятельность Вестакотта в качестве адвоката, но не обнаружила признаков ненадлежащего поведения. ICAC заключила, что выражение Веддерберном обеспокоенности по поводу возможной коррупции в связи с первоначальным решением Совета Ливерпуля не оказало существенного влияния на решение министра Бимера отклонить пересмотренный LEP, которое можно было обосновать законными градостроительными соображениями. В отношении Триподи ICAC предположила, что Триподи мог быть "не против быть привлеченным в качестве "решателя проблем" Gazcorp для выполнения задачи, которая, по его мнению, не была сложной, но которая повысила бы его авторитет в глазах тех, кто его привлек", но когда он потерял уверенность в том, что Бимер одобрит предлагаемое изменение LEP, он 22 мая попытался "дистанцироваться от этого неблагоприятного результата, приписывая истинную причину вероятного отклонения поправки к LEP высшим силам или лицам, обладающим влиянием вне его контроля". ICAC не обнаружила доказательств коррупции, но рекомендовала правительству Нового Южного Уэльса улучшить свои руководящие принципы в отношении работы с лоббистами. Также было рекомендовано правительству разработать более четкие протоколы для министров и их сотрудников по рассмотрению обвинений в коррупции в отношении внешних сторон. В отчете отмечалось, что действующие руководящие принципы основаны на принципах государственной службы, и сотрудникам министерств было предписано "сообщать о неэтичном поведении или подозрении в коррупции высшему руководству", не уточняя, кто именно входит в "высшее руководство". Наконец, ICAC рекомендовала правительству завершить разработку Государственной политики планирования окружающей среды № 66 – "Интеграция землепользования и транспорта".

ICAC investigated these matters, holding public hearings from December 2004 to 23 March 2005 and reporting in August. It found that the original decision by Liverpool Council on the planning application was not corrupt. It found that Ryan's claims of corruption in the original decision were possibly "mischievous", but not corrupt. It did not consider that there was anything corrupt in the behaviour of Premier Carr, Wedderburn or Meagher. It scrutinised Westacott's advocacy but found no suggestion of impropriety. It concluded that Wedderburn's expression of concern about possible corruption in relation to the original decision by Liverpool Council had no significant effect on Minister Beamer's decision to reject the revised LEP, which could be justified on legitimate planning grounds. In relation to Tripodi, ICAC suggested that Tripodi might have been "content to be enlisted as the Gazcorp troubleshooter to perform a task which, in his opinion, was not difficult at all but which would raise his standing in the eyes of those who enlisted him", but when he lost confidence that Beamer would approve the proposed amendment of the LEP, he attempted on 22 May "to distance himself from this unfortunate result by ascribing to higher powers or to those with influence beyond his control the true cause of the likely rejection of the LEP amendment". ICAC found no evidence of corruption, but recommended that the NSW Government improve its guidelines on dealing with lobbyists. It also recommended that the Government adopt better protocols for ministers and their staff for dealing with allegations of corruption in relation to external parties. It noted that current guidelines were based on public service guidelines, and instructed ministerial staff to "report unethical behaviour or suspected corrupt to senior management", without explaining who "senior management" were. Finally, it recommended that the Government finalise State Environmental Planning Policy 66 Integration of Land Use and Transport.