Джеймс Эрик Драммонд: Первый Генеральный секретарь Лиги Наций

Введение

Джеймс Эрик Драммонд, 7-й граф Перт (17 августа 1876 – 15 декабря 1951) – британский политик и дипломат, занимавший пост первого Генерального секретаря Лиги Наций (1920–1933). Сдержанный и непритязательный, он сумел создать эффективный международный аппарат. Однако ему не удалось разрешить крупные международные споры из-за давления со стороны Великобритании и Франции – самых влиятельных членов Лиги. Впоследствии он стал британским послом в Италии (1933–1939), а затем главным советником по внешней пропаганде в Министерстве информации (1939–1940). В 1946 году он занял должность заместителя лидера Либеральной партии в Палате лордов.

Лига Наций карьера

В 1918–1919 годах он был членом британской делегации на Парижской мирной конференции, где принимал участие в разработке Устава Лиги Наций. На случай отказа Хэнки, Сесил и американский Эдвард М. Хаус разработали запасной план, предусматривавший замену Хэнки сэром Эриком Драммондом. Таким образом, Драммонд был вовлечен в переговоры об учреждении Лиги Наций. Кроме того, он являлся гражданином Великобритании, что Сесил особенно ценил. Драммонд был опытным дипломатом и за 19 лет работы в Форин-офисе завоевал высокую репутацию, что сделало его наиболее подходящим кандидатом. После некоторых первоначальных сомнений, когда Драммонд выразил опасения относительно организации Лиги, он все же согласился на предложение. На пленарном заседании Парижской мирной конференции 28 апреля 1919 года конференция утвердила назначение Драммонда первым генеральным секретарем Лиги Наций.

Создание постоянного секретариата (1919-1920)

Одним из главных достижений генерального секретаря стало создание постоянного и строго международного секретариата. Ранее подобного не предпринималось, и довоенные секретарриаты в значительной степени ограничивались национальной сферой как в отношении источников их комплектования, так и в отношении государственных служащих, там работавших. Создание международной гражданской службы не было лишено проблем, и административные руководители считали немыслимым, что подобный орган когда-либо сможет быть единым, лояльным или эффективным. К августу 1920 года секретариат был полностью сформирован. Его персонал состоял из представителей более чем 30 стран, различавшихся по языку, религии и образованию, и все они были назначены Лигой Наций, а не национальными правительствами. Это вновь подчеркнуло отличие нового международного органа от прежних национальных секретарриатов. В общей сложности секретариат включал в себя семь отделов: отдел по мандатам, экономико-финансовый отдел, отдел транзита и коммуникаций, социальный отдел, политический отдел, юридический отдел и отдел Международного бюро. При создании постоянного секретарриата Драммонд выступил против идеи (распространяемой сэром Морисом Хэнки), что великие державы будут направлять в секретариат своих национальных сотрудников. Драммонд стремился к тому, чтобы секретариат нанимал персонал, лояльный Лиге Наций.

Стиль руководства

Драммонд подходил к своей роли консервативно. Его несколько сдержанное положение в британском Министерстве иностранных дел легко перенеслось на должность генерального секретаря. Он не был видным политическим деятелем и поэтому не стремился превратить этот пост в отражение своей личности. Драммонд взялся за создание административных подразделений Лиги Наций. Он не рисковал при назначении на высшие должности, выбирая только тех членов, которые поддерживали правительство своей страны, и предоставляя эти должности представителям ведущих государств. Драммонду приходилось выполнять свои функции за кулисами Лиги Наций. Он проявлял большую заботу о поддержании мира во всем мире, как это ожидалось при создании Лиги, но он скорее уступал требованиям государств, чем сдерживал их в соответствии с международным правом. Несмотря на ограничения, исходившие извне Лиги, он в значительной степени самостоятельно определял принципы работы, поскольку редко подвергался какому-либо контролю. Драммонд стал восприниматься как центральный узел в Лиге Наций по большинству вопросов, часто выбирая наиболее интересные для себя и делегируя менее важные своему персоналу. Таким образом, его можно считать лидером, использовавшим свой пост в собственных политических целях. В период своего пребывания в должности генерального секретаря Лиги Наций Драммонд способствовал подавлению антиколониальных требований коренных народов.

Национальная лояльность персонала Лиги

Идеал, лежавший в основе секретариата и работающих в нем людей, во многом напоминал веберовское понимание бюрократии, которое также прослеживалось в протестантском секулярном рационализме – идею неполитического, нейтрального, эффективного и действенного бюрократа. Драммонд признался: "Не всегда публичная похвала достается тем, кому в первую очередь должны быть благодарны, и работа, не известная общественности, выполняемая за кулисами, часто является важным фактором достигнутого успеха". Этот идеал не всегда соблюдался, и национальные предпочтения никогда полностью не были отброшены. Новые заместители генерального секретаря, как правило, были одной национальности, а кандидаты из менее влиятельных стран исключались. Драммонд не следовал своим же принципам, что привело к формированию небольших национальных анклавов, из которых назначенные должностные лица вели национальную, а не международную политику. В 1929 году Ассамблея решила провести тщательное расследование деятельности секретариатов, Международной организации труда и Постоянного суда международного правосудия. Доклад меньшинства показал, что политическое влияние секретариатов и их руководителей в ключевых вопросах было огромным и не могло быть проигнорировано. Однако Драммонд не признал этого до 1950-х годов и до тех пор активно защищал идею неполитического характера международных секретариатов. Несмотря на политическую природу международного гражданского служащего, Секретариат стал широко признаваться как инструмент высочайшей эффективности, а его структура послужила моделью для будущих международных гражданских служб, например, в Организации Объединенных Наций. Драммонд был известен как человек, избегавший публичности и политического внимания, несмотря на высокий статус своей должности. Ему удавалось этого достигать, но считалось, что за кулисами он был весьма политически активен. Он часто был вынужден идти на уступки различным странам из-за недостаточной поддержки со стороны правительств. Примером может служить его взаимодействие с политикой Бенито Муссолини в 1920-х годах в отношении Балкан, Африки и остальной Европы. Драммонд не мог публично осудить политику Муссолини, поскольку не имел поддержки Великобритании и Франции и хотел поддерживать хорошие отношения с Италией. Это было одной из многих причин, которые сделали его несколько неэффективным лидером. Драммонд должен был действовать за кулисами Лиги Наций. Он тщательно заботился о поддержании мира во всем мире, как это ожидалось при создании Лиги Наций, но предпочитал идти на уступки странам, а не сдерживать их в соответствии с международным правом. Несмотря на ограничения, исходившие извне Лиги Наций, он в значительной степени самостоятельно определял принципы работы секретариата, поскольку редко подвергался какому-либо контролю. Он стал центральным звеном в Лиге Наций по большинству вопросов и часто выбирал наиболее интересные для себя, делегируя менее важные задачи своему персоналу. Таким образом, его можно рассматривать как лидера, использовавшего свой пост в собственных политических интересах. Другим фактором, влиявшим на амбиции Драммонда и его подход к решению кризисов, была его религия. Будучи набожным католиком, это оказало значительное влияние на его действия во время польско-литовской войны в начале его карьеры. Он настоятельно призывал к проведению плебисцита, с которым Польша могла бы согласиться, поскольку большинство поляков были католиками. Важным аспектом его работы в качестве генерального секретаря была его готовность выходить за рамки полномочий, предоставленных ему по должности. Во время кризиса, связанного с войной Чако, незадолго до завершения карьеры Драммонда в Лиге, его хвалили за конструктивную роль посредника и за то, что он сделал больше, чем требовалось по его должности. По словам Майкла Э. Чапмана, первоначальная реакция Драммонда была не реакцией империалистического западного лидера, а реакцией бюрократа. В силу ограниченности своих полномочий он обратился к двум наиболее могущественным западным державам в регионе – Великобритании и Соединенным Штатам, которые в основном заявили, что они "слишком заняты", чтобы заниматься текущим кризисом. Когда кризис достиг пика, Стимсон посоветовал Драммонду "укрепить и поддержать договорные обязательства", поскольку действия Японии вызвали недовольство Великобритании. Ему посоветовали избегать разжигания националистических чувств в Японии. Министр иностранных дел Италии Галеаццо Чиано считал, что Перт, как он теперь называл Драммонда, был убежден в необоснованности жесткой позиции Франции по отношению к Италии и даже заходил так далеко, что "[защищал] итальянскую политику". Чиано, чья эффективная итальянская секретная служба позволяла ему читать многие доклады Перта, пишет в своем дневнике, что британский посол, когда прибыл в Рим, выступал против фашистского режима, но со временем стал "искренним приверженцем", который "понимал и даже любил фашизм". Следует проявлять осторожность при использовании заявлений Чиано, но доклады Перта указывали на то, что в этих словах была доля правды:

The ideal underpinning the secretariat and those working there was one much resembling a Weberian understanding of bureaucracy that was also seen in Protestant secular rationalism, the idea of a non political, neutral, effective and efficient bureaucrat. Drummond admitted, "It is not always those who secure public praise to whom thanks are mainly due, and the work unknown to the public which is done behind the scenes is often a large factor in the success which has been obtained". The ideal was not always upheld, and national preferences were never really abandoned. New under secretaries general who were appointed were more often than not of the same nationality, with candidates of smaller powers excluded. Drummond did not practice what he preached, which created small national islands from which the appointed officials conducted national, rather than international, politics. In 1929, the Assembly decided to make a thorough investigation of the secretariats, the International Labour Organization and the Permanent Court of International Justice. The minority report showed that the political influence in substantive issues by the secretariats and its main officers was enormous and could not be overlooked. However, that was not recognised by Drummond before the 1950s and until then had readily defended the notion of nonpolitical character of international secretariats. Despite the political character of the international civil service, the Secretariat came to be widely recognised as an instrument of the highest efficiency and the structural framework became a model for future international civil services, such as seen in the United Nations. Drummond was widely regarded as somebody who shied away from the public and political limelight, despite the high profile nature of his position. He managed to achieve that but was believed to be highly political behind the scenes. He was often forced to appease various nations because he often lacked support from governments. One example was his dealings with Benito Mussolini's policies in the 1920s towards the Balkans, Africa and the rest of Europe. Drummond was unable to give a public condemnation of Mussolini's policies, as he had the backing of neither Britain nor France and wanted to maintain good relations with Italy. That was one of the many reasons that helped to render him a somewhat impotent leader. Drummond had to perform his function behind the scenes of the League of Nations. He took great care to maintain world peace, as was hoped during the creation of the League of Nations, but he appeased nations, rather than keep them in check against international law. Despite the limitations coming from outside the League of Nations, he largely decided how he would run the office within it since he was very seldom under any kind of supervision. He became regarded as a central hub within the League of Nations for most issues and would often pick the ones that interested him the most and delegate the lesser issues to his staff. He could thus be regarded as a leader who used the office for his own political interests. Another issue that partly drove Drummond's ambitions and his way of handling the crises presented before him was his religion. A devout Catholic, that had a significant impact in his dealings with the Polish–Lithuanian War early in his career. He strongly urged for a plebiscite to which Poland could agree, most Poles being Catholic. Another important factor of his secretary generalship was his willingness to step beyond the boundaries given to him in his position. During the crisis over the Chaco War near the very end of Drummond's career at the League, he was praised for being a helpful mediator and for doing more than his position allowed. According to Michael E. Chapman, Drummond's initial response was not that of an imperialistic western leader but that of a bureaucrat. Somewhat limited in his powers, he looked towards the two most powerful Western nations in the region, Britain and the United States, which more or less stated that they were 'too busy' to deal with the crisis at hand. When the crisis reached its peak, Stimson advised Drummond to "strengthen and support treaty obligations" the Japanese action had caused British discomfort. He was advised to try not to arouse nationalist feelings in Japan. The Italian foreign minister, Galeazzo Ciano, thought that Perth, as he had now become, was convinced that the harsh attitude of France towards Italy was unreasonable. and even went so far as "[ defending] Italian policy." Ciano, whose Italian secret service efficiency allowed him to read many of Perth's reports, states in his diary that the British ambassador had been opposed to the fascist regime when he came to Rome but had developed into a "sincere convert" who "understood and even loved Fascism". Caution must always be employed in using Ciano's statements, but Perth's reports suggested that there was a certain amount of truth in the remarks:

"Перт, возможно, неверно оценил отношение Муссолини к Германии, но, в конечном счете, и здесь он не сильно ошибся, поскольку ограниченность итальянской мощи делала невозможным для Муссолини в 1939 году осуществить свое намерение вступить в войну на стороне Германии".

Вторая мировая война и внутренняя политика (19391951)

Во время Второй мировой войны Перт работал в Министерстве информации на должности высокопоставленного чиновника. После войны он служил до самой смерти заместителем председателя Либеральной партии в Палате лордов. Его участие в деятельности партии не помешало ее упадку в плане избирательного и идеологического влияния.

Наследие

Что касается роли Лиги в обеспечении безопасности, его вклад можно оценить как незначительный, особенно во второй половине его пребывания в должности, которая характеризовалась систематическим подрывом влияния великих держав, в особенности Великобритании и Франции, и ослаблением структуры безопасности Лиги, унаследованной от империализма XIX века – ее Совета. Его прагматичный и ориентированный на сотрудничество подход принес определенные успехи в первые годы деятельности Лиги, однако его роль признается недостаточной при столкновении с такими проблемами, как Маньчжурский кризис. Его участие в создании организационной инфраструктуры в таких областях, как работа с беженцами, режим защиты меньшинств и система мандатов, можно оценить более позитивно, поскольку в период его работы, особенно в первой половине 1920-х годов, были достигнуты определенные успехи в разрешении и урегулировании конфликтов, таких как греко-болгарский конфликт 1925 года и колумбийско-перуанская война 1932–1933 годов. Тем не менее, наиболее значимым и долговечным положительным наследием стали его усилия в решении технических вопросов, таких как оказание гуманитарной помощи и надзор за деятельностью ряда "технических организаций и комитетов". Драммонд принадлежал к международной технократической элите экспертов, выступавших за разработку международных стандартов в области здравоохранения и труда, сбор и обмен статистической информацией, а также за продвижение духа интернационализма в решении проблем. После работы в Лиге он был назначен послом в фашистскую Италию. Сочетание его собственной ограниченной способности к стратегическому видению и британской политики умиротворения фашистских режимов, которым он служил, можно рассматривать как причину его неудачи и, возможно, самый мрачный период его карьеры. Нерешенность эфиопского кризиса подорвала роль Лиги в обеспечении безопасности и послала неверные сигналы Муссолини и Гитлеру. Драммонд, будучи британским послом в Италии, оказался одним из тех, кто не смог предвидеть негативные последствия британской политики умиротворения. По мнению Гордона Крейга и Феликса Гилберта, "Его руководство политическими задачами Лиги Наций подверглось критике за излишнюю осторожность, но ему не хватало мужества для решительных действий, когда такие действия были необходимы для поддержания авторитета Лиги. Его медленный и несколько нерешительный подход был полезен для избежания разочарований и неудач и способствовал устойчивому росту престижа Лиги".

In regards to the security role of the League, his role could be assessed as negligible, especially for the second half of his tenureship, which was characterised by the systematic undermining competition of the great powers, notably Britain and France and the security structure impaired by 19th century imperialism of the League: its council. His pragmatic and co operative approach resulted in some successes in the early years of the League, but his role is considered inadequate when it was confronted with issues such as the Manchurian Crisis. His involvement in setting the organizational infrastructure in areas such as the dealing with refugees, the minority regime and the mandate system could be seen more positively since during his time, especially during the first half of the 1920s, had some successes in resolving and tackling issues, such as the 1925 Greek–Bulgarian Conflict in 1925 and the 1932 1933 Colombia–Peru War. However, it was the technical issues, such as humanitarian aid and the supervision of a series of "technical organizations and committees", in which he had the most enduring positive legacy. Drummond was part of an international technocratic elite of experts that favoured the initiation of international standards in health and labour issues, the gathering and the sharing of statistical information and a spirit of internationalism to deal with problems. After his post at the League, he was assigned to the post of ambassador to Fascist Italy. A combination of his own restricted ability to see the overall situation and Britain's strategy of appeasement of fascist regimes that he served could account as a failure and quite possibly the darkest period of his career. The non resolution of the Ethiopian Crisis had the effects of undermining League's security role and sending the wrong signals to both Mussolini and Hitler. Drummond, as the British ambassador to Italy, was one of the actors who failed to anticipate the negative results of the British appeasement policy. According to Gordon Craig and Felix Gilbert "His handling of the political tasks of the League [of Nations] has been criticized as over cautious, but he did not lack courage for decisive action when such action was necessary for the maintenance of the authority of the League. His slow somewhat hesitant approach was useful in avoiding disappointments and setbacks and contributed to the League’s steady gain in prestige."

Почести

За свою жизнь Драммонд получил множество наград за свои достижения. Король Георг V удостоил его следующих званий:
Компаньон ордена Бата (CB) 22 июня 1914 года. Кавалер-командор ордена Святого Михаила и Святого Георгия (KCMG) 21 декабря 1916 года. Большой крест ордена Святого Михаила и Святого Георгия (GCMG) 30 января 1934 года.