Аукцион радиочастотного спектра: принципы и применение

Введение

Государственный аукцион радиочастотного спектра

Аукцион спектра – это процесс, посредством которого правительство использует аукционную систему для продажи прав на передачу сигналов в определенных диапазонах электромагнитного спектра и распределения дефицитных спектральных ресурсов. В зависимости от конкретного формата аукциона, он может длиться от одного дня до нескольких месяцев – от момента открытия торгов до получения окончательного выигрышного предложения. При грамотно спроектированном аукционе ресурсы эффективно распределяются между теми, кто ценит их больше всего, а правительство при этом получает доход. Аукционы спектра – это шаг к рыночному управлению спектром и приватизации общественных радиочастот, а также способ для правительств распределять ограниченные ресурсы. Альтернативами аукционам являются административное лицензирование, такое как сравнительные слушания, проводившиеся исторически (иногда называемые "конкурсами"), или лотереи.

Инновации

За последнее десятилетие телекоммуникации превратились в высококонкурентную отрасль, где компании соревнуются за приобретение ценного спектра. Эта конкуренция была обусловлена технологическим прогрессом, приватизацией и либерализацией. В частности, мобильная связь с 2000 года претерпела множество изменений, технология мобильной связи эволюционировала от второго поколения (2G) к третьему поколению (3G), затем к четвертому поколению (4G) и сейчас переходит к технологии пятого поколения (5G). С увеличением числа операторов на рынке мобильной связи конкуренция на аукционах по спектру возросла из-за растущего спроса со стороны потребителей. Когда в июне 2009 года в США произошел переход от аналогового к цифровому телевизионному вещанию, стал доступен ценный спектр 700 МГц, поскольку он больше не использовался для аналогового телевидения. В 2007 году поисковой гигант Google объявил о выходе на рынок мобильных устройств со своей популярной операционной системой Android и планами по созданию системы мобильной широкополосной связи. Google заявил о намерении участвовать в торгах за блок "C" спектра, который включает каналы 54, 55 и 59 нижнего спектра 700 МГц и каналы 60, 61, 65 и 66 верхнего спектра 700 МГц, обычно используемые для создания общенациональных сетей широкополосного доступа. Примерно в то же время AT&T и Verizon также объявили о планах участвовать в аукционе спектра для приобретения спектра блока "C". Хорошо спланированный аукцион – наиболее эффективный способ распределения ресурсов тем, кто может использовать их с наибольшей выгодой. Вместо того, чтобы полагаться на правительство в оценке достоинств бизнес-планов конкурирующих компаний, аукцион заставляет компании подтверждать свои намерения реальными деньгами при подаче заявок. Аукцион более прозрачен и вызывает меньше политических споров по сравнению с другими механизмами распределения, поскольку в оценке соответствия проекта критериям распределения нет места субъективности (в отличие от конкурса красоты или прямого распределения лицензии). Аукционы обычно приносят значительные средства, при условии конкуренции между многочисленными участниками. Поэтому аукционы часто структурируются таким образом, чтобы поддерживать небольших операторов связи, например, путем резервирования определенных частот, на которые "большая тройка" – Bell, Rogers и TELUS – не имеют права делать ставки, или резервирования определенных ценных частот (например, тех, которые лучше проникают в лифты или туннели) для небольших компаний. Канада провела свой первый аукцион спектра в 1999 году для широкополосного беспроводного доступа (BWA) в диапазонах 24 ГГц и 38 ГГц. В мае 2008 года ISED начал аукцион на 105 МГц спектра, из которых 40 МГц было зарезервировано для новых участников. Аукцион завершился 23 июля 2008 года после 331 раунда и принес 4,25 миллиарда долларов. В августе 2011 года Канада перешла от аналогового к цифровому телевидению, освободив спектр в диапазоне 700 МГц для других целей. В феврале 2014 года страна провела аукцион дополнительного спектра в диапазонах 700 МГц и 2500 МГц для четырех основных операторов связи в стране, собрав более 5,3 миллиарда долларов. Тогдашний министр промышленности Кристиан Паради выразил надежду, что аукцион этих двух диапазонов (иногда называемых "лучшими местами") поможет стимулировать конкуренцию в секторе телекоммуникаций, особенно в беспроводном сегменте, где Канада только начинает ощущать влияние конкуренции со стороны новых беспроводных компаний, появившихся в результате аукциона 2008 года. Для обеспечения максимальной совместимости и предотвращения взаимных помех FCC в Соединенных Штатах (регулятор вещания Америки) и ISED договорились 14 августа 2015 года координировать свои частоты в приграничной зоне.

In the past decade, telecommunications has turned into a highly competitive industry where companies are competing to buy valuable spectrum. This competition has been triggered by technological advancements, privatization, and liberalization. Mobile communication in particular has made many transitions since 2000, mobile technology has moved from second generation (2G) to third generation (3G) to fourth generation (4G) and is now in transition to fifth generation (5G) technology. With more providers in the mobile industry, the competition during spectrum auctions has increased due to more demand from consumers. When the United States made the transition in June 2009 from analog to digital broadcast television signals, the valuable 700 MHz spectrum became available because it was no longer being used by analog TV signals. In 2007, search giant Google announced that they would be entering the mobile business with their highly popular Android operating system and plans for a mobile broadband system. Google said that they planned to bid for the "C" block of the spectrum auction which correspond to channels 54, 55, and 59 of the lower 700 MHz spectrum and channels 60, 61, 65, and 66 of the upper spectrum 700 MHz which are normally used to construct nationwide broadband services. Around the time of Google's announcement, AT&T and Verizon also announced plans to enter the spectrum auction in order to purchase "C" block spectrum. A well designed auction is the method most likely to allocate resources to those who can use them most valuably. Rather than rely on government to assess the merits of competing firms' business plans, an auction forces businesses to put their "money where their mouths are" when they make their bids. An auction is more transparent, and gives rise to less political controversy when compared to other allocation mechanisms, since there is no room for subjectivity in assessing whether an undertaking accomplishes criteria for allocation (unlike a beauty contest or the direct allocation of a license). Auctions usually raise important sums of money provided there is competition among many bidders. As such, auctions are generally set up to favour smaller telecom providers, such as setting aside certain wavelengths that the "Big Three" firms—Bell, Rogers and TELUS—are precluded from bidding on, or reserving certain valuable wavelengths (e. g. those that can more easily penetrate elevators or tunnels) for small firms. Canada held its first spectrum auction in 1999, for Broadband Wireless Access (BWA) spectrum in the 24 GHz and 38 GHz bands. In May 2008, ISED commenced an auction for 105 MHz of spectrum with 40 MHz reserved for new entrants. The auction concluded on July 23, 2008, after 331 rounds and raised $4.25 billion. In August 2011, Canada made the switch from analog to digital television, freeing up spectrum in the 700 MHz band for other uses. In February 2014, the country auctioned additional spectrum in the 700 MHz and 2500 MHz bands to the four major telecommunications players in the country and raised over $5.3 billion. Christian Paradis, Minister of Industry at the time, was quoted as hoping that the auctioning of these two bands (sometimes referred to as "prime location") would help foster more competition in the telecom sector, particularly the wireless sector, where Canada is just beginning to feel the effects of competition from new wireless companies from the 2008 auction. In order to maximize compatibility and prevent cross border interference, the FCC in the United States (America's broadcast regulator) and ISED agreed on August 14, 2015, to coordinate their frequencies in their border zone.

Индия

Индия была одной из первых стран, начавших проводить аукционы спектра, впервые организовав их в 1991 году. Несмотря на ранний старт, развертывание услуг шло медленно из-за непредвиденных проблем с проектированием и правилами аукционов. Потенциальные поставщики услуг были обязаны искать иностранных партнеров, поскольку Департамент телекоммуникаций (DoT) полагал, что ни одна индийская компания не располагает достаточными финансовыми возможностями для выхода на рынок. Для участия в торгах за все лицензии требовалась двухступенчатая процедура отбора. После прихода к власти нового правительства процесс аукционов был упрощен. Правительство стремится к эффективному распределению частот для реализации таких программ, как «Цифровая Индия», «Умный город» и других. В ходе аукционов в марте 2015 года правительство получило доход в размере 82 000 крор рупий (11 миллиардов долларов) от выделения спектра.

Новая Зеландия

Закон Новой Зеландии о радиосвязи 1989 года уполномочил Управление радиочастотным спектром (RSM) создавать частные права собственности на спектр и использовать рыночные механизмы распределения для выдачи этих новых лицензий. Первоначально лицензии на спектр продавались посредством тендерной системы, но первый аукцион спектра в Новой Зеландии был проведен в 1996 году, «что сделало Новую Зеландию первой страной, продавшей права на использование спектра таким образом». Для второго аукциона, состоявшегося в 1998 году, была разработана компьютерная система на базе интернета.

Словакия

В 2013 году Регулятивный орган по телекоммуникациям Словацкой Республики провел электронный аукцион CCA на лицензии на использование спектра в полосах частот 800 МГц, 1800 МГц и 2600 МГц. Эти частоты зарезервированы для работы сетей 4G (особенно технологии LTE). Аукцион сопровождался строгим информационным эмбарго. Ни публика, ни участники аукциона не знали, кто является участником, и сколько участников задействовано в аукционе. В ходе первичных раундов аукциона участники знали только об ограниченном совокупном спросе в конце торгового дня. Перед аукционом Словацкая Республика осуществила процесс высвобождения полосы частот 790–862 МГц (например, переход на цифровое телевидение), определенной как цифровой дивиденд для широкополосных сетей, предоставляющих услуги электронных телекоммуникаций. В результате процесса высвобождения образовался свободный диапазон 2 x 30 МГц, который после разделения на 6 блоков (каждый размером 2 x 5 МГц) стал предметом аукциона. Максимальный объем частотного спектра, который мог быть выделен одной компании в полосе 800 МГц, составлял 2 x 10 МГц. Резервная цена для каждого блока была установлена в размере 19 миллионов евро. Большая часть частот в полосе 1800 МГц уже использовалась для предоставления услуг общедоступной электронной связи в Словацкой Республике. До аукциона три существующих национальных оператора мобильной связи арендовали по 2 x 15,2 МГц каждый. Оставшиеся фрагменты частот общей величиной 2 x 20,4 МГц стали предметом аукциона. Эти фрагменты варьировались от 2 x 0,4 МГц до 2 x 10,6 МГц. Орган создал в общей сложности 8 блоков в 7 категориях, при этом самые крупные блоки составляли 2 x 5 МГц. Резервная цена варьировалась от 200 000 до 2 200 000 евро за блок. Максимальный объем частотного спектра, который мог быть выделен одной компании в полосе 1800 МГц, составлял 2 x 20 МГц, поэтому существующие операторы мобильной связи могли получить только по 2 x 4,8 МГц каждый. В соответствии с решением ECC полоса 2600 МГц была разделена на две категории: FDD с 14 блоками по 2 x 5 МГц и TDD с 10 блоками по 1 x 5 МГц. Резервная цена была установлена в размере 1,1 миллиона евро за блок FDD и 400 000 евро за блок TDD. В диапазоне частот 2600 МГц до аукциона ни один оператор не арендовал спектр. Максимальный объем частотного спектра, который мог быть выделен одной компании в полосе 2600 МГц, не был ограничен. Большая часть частот была продана трем существующим национальным провайдерам (Orange, Slovak Telekom, Telefónica Slovakia). На аукционе появился новый оператор мобильной связи, компания Swan. Общий доход от аукциона составил 163,9 миллиона евро, что на 15% превышает сумму резервных цен. Все выставленные на аукцион блоки были проданы. Проданные лицензии действительны до 2028 года. Успешные участники аукциона взяли на себя обязательство заключить договор с любыми сторонами, заинтересованными в национальном роуминге или оптовых предложениях.

During the year 2013 Telecommunications Regulatory Authority of the Slovak Republic concluded a CCA electronic auction for spectrum licences from the 800 MHz, 1800 MHz and 2600 MHz frequency bands. These frequencies are reserved for operation of 4G networks (especially LTE technology). The auction was accompanied by strict information embargo. Neither the public nor the auctioneers did not know who are the auctioneers nor how many auctioneers participates in the auction. During the primary clock rounds the auctioneers knew only a limited aggregate demand at the end of auction day. Before the auction the Slovak Republic executed the process of releasing the 790–862 MHz frequency band (e. g. digital television transition), defined as a digital dividend for broadband networks to provide electronic telecommunication services. The process of releasing formed a free range of 2 x 30 MHz, which after splitting into 6 blocks (each of size 2 x 5 MHz) was the subject of the auction. The maximum frequency spectrum that could be assigned to one company on the 800 MHz band was 2 x 10 MHz. Reserve price for each block was set at EUR 19 million. Most frequencies from the 1800 MHz band had been already used to provide public electronic communication services in the Slovak republic. Before the auction three existing national mobile operators had leased 2 x 15.2 MHz each. Remaining fragments of frequencies with a total size of 2 x 20.4 MHz became the subject of the auction. These fragments ranged from 2 x 0.4 MHz to 2 x 10.6 MHz. The Authority created a total of 8 blocks in 7 categories with the largest blocks of 2 x 5 MHz. The reserve price ranged from EUR 200,000 to EUR 2,200,000 per block. The maximum frequency spectrum that could be assigned to one company on the 1800 MHz band was 2 x 20 MHz, thus existing mobile operators could gain only 2 x 4.8 MHz each. According to ECC decision 2600 MHz band was split into two categories: FDD with 14 blocks of 2 x 5 MHz and TDD with 10 blocks of 1 x 5 MHz each. Reserve price was set at EUR 1.1 million per FDD block and EUR 400,000 per TDD block. In 2600 MHz frequency range no operator had leased the spectrum before the auction. The maximum frequency spectrum that could be assigned to one company on the 2600 MHz band was not limited. Most of the frequencies were sold to the three existing national providers (Orange, Slovak Telekom, Telefónica Slovakia). The auction brought also a new mobile operator, company called Swan. Total revenue of auction has been EUR 163.9 million that is 15% above the sum of reserve prices. All of the auctioned blocks were sold. The sold licences are valid till 2028. Successful auctioneers undertook the obligation to enter into a contract with any parties interested in national roaming or wholesale offer.

Швеция

8 мая 2008 года Шведское почтовое и телекоммуникационное ведомство (PTS) завершило 16-дневный электронный многоэтапный аукцион с восходящей ценой для девяти 15-летних лицензий 4G, обеспечивающих общую полосу пропускания 190 МГц в диапазоне 2,6 ГГц. Общая сумма минимальных ставок составляла 50 миллионов шведских крон, однако общая сумма выигранных ставок составила 2 099 450 000 шведских крон (приблизительно 38,60 долларов США на одного жителя).

Соединенные Штаты

В Соединенных Штатах Федеральная комиссия по связи (FCC) проводит аукционы лицензий на электромагнитный спектр. С 1994 года FCC проводит конкурсные аукционы, а не распределяет спектры путем сравнительных слушаний, в рамках которых оцениваются достоинства каждого заявителя, или посредством лотерей. С июля 1994 года FCC провела 87 аукционов спектра, собравших более 60 миллиардов долларов для Казначейства США (не все из которых поступили). При первоначальном планировании и разработке аукциона спектра крупные телефонные компании и федеральное правительство опирались на мнение различных теоретиков, включая Пола Милгрома, Чарльза Плотта, Барри Нелебаффа, Престона МакАфи и Джона Макмиллана. На аукционах были распределены тысячи лицензий сотням лицензиатов. Этот подход к аукционам широко используется во всем мире. Чтобы быть признанными квалифицированными [участниками торгов] комиссией, компании или частные лица должны подать заявку и внести предварительный взнос. Аукционы FCC проводятся в электронном виде и доступны в Интернете. Участники торгов могут следить за ходом аукциона и просматривать результаты каждого раунда. Существует несколько способов завершения аукциона. МакАфи предложил завершать аукционы после заранее определенного количества раундов, в течение которых лицензия не получает новых заявок.

Недостатки

Несмотря на очевидный успех аукционов по радиочастотному спектру, важными недостатками, ограничивающими эффективность и доходы, являются снижение спроса и сговор при торгах. Информация и гибкость, присутствующие в процессе аукциона, могут быть использованы для снижения аукционных цен посредством негласного сговора. Когда конкуренция между участниками торгов слаба и один участник имеет явное преимущество в выигрыше аукциона за определенные лицензии, другие участники часто воздерживаются от повышения ставок, тем самым снижая итоговую выручку от аукциона. В этом случае аукцион целесообразнее рассматривать как переговоры между участниками, которые договариваются о том, кто должен выиграть аукцион за каждый конкретный участок спектра. Несмотря на вышесказанное, из-за сложной структуры аукционов по спектру, сложно отличить сговор от конкурентных торгов, хотя простой анализ поведения участников может послужить важной основой для предлагаемых изменений в правилах и структуре аукционов.

Одновременный подъемный многоразовый аукцион

В аукционе с одновременным восходящим многораундовым торгами (SMR) все лицензии доступны для подачи заявок одновременно на протяжении всего аукциона, что и отражено в термине "одновременный". В отличие от большинства аукционов, где торговля ведется непрерывно, аукционы SMR состоят из дискретных, последовательных раундов, продолжительность каждого из которых комиссия объявляет заранее. Участники могут подавать заявки на несколько лицензий одновременно. После закрытия каждого раунда результаты обрабатываются и публикуются. Только тогда участники узнают о заявках, поданных другими участниками. Это предоставляет информацию о ценности лицензий всем участникам и повышает вероятность того, что лицензии будут распределены между теми, кто оценивает их наиболее высоко. Период между раундами аукциона также позволяет участникам проанализировать и, возможно, скорректировать свои стратегии. В аукционе SMR не устанавливается фиксированное количество раундов. Все лицензии будут оставаться в продаже до тех пор, пока они не закончатся или пока не останется желающих их приобрести. Иными словами, торги продолжаются раунд за раундом, пока не наступит раунд, в котором активность участников полностью прекратится. Этот раунд становится завершающим раундом аукциона.

Анонимный тендер

Информация об анонимных торгах содержится в разделе "Процедуры информирования в ходе аукциона" в Официальном уведомлении FCC для каждого конкретного аукциона. Например, установленные процедуры аукциона FCC по спектру 5G 2018 года № 101 предусматривают, что информация, публикуемая после каждого раунда торгов, будет включать для каждой лицензии количество участников, подавших заявку на нее, сумму каждой заявки, факт отзыва заявки, минимальную приемлемую сумму заявки для следующего раунда и наличие предварительно выигравшей заявки. Объем информации об участниках аукциона ограничен до его официального завершения. Это означает, что сумма, предложенная (или отозванная) компанией за лицензию, не будет доступна общественности до закрытия аукциона. Также защищены имена участвующих компаний и лицензии, на которые они претендовали при подаче заявок. Данное правило также запрещает участникам торгов сотрудничать друг с другом, обмениваться стратегиями торгов или обсуждать заявки и дальнейшие действия с ними на рынке.

Раунды торгов

Для каждого аукциона первоначальный график раундов торгов обычно публикуется FCC в публичном уведомлении, содержащем список квалифицированных участников торгов, перед началом аукциона. Одновременный многораундовый аукцион предлагает все лицензии для участия в торгах одновременно и состоит из последовательных раундов, в которых квалифицированные участники могут делать ставки на отдельные лицензии. Если не будет объявлено иного, ставки будут приниматься по всем лицензиям в каждом раунде аукциона до тех пор, пока торги не прекратятся по каждой лицензии. За каждым раундом последовательных торгов следует публикация результатов этого раунда. В течение дня может проводиться несколько раундов торгов. В связи с растущим спросом на беспроводные услуги администрация Обамы одобрила план, известный как Национальный план широкополосного доступа, предусматривающий выделение 500 МГц спектра ниже 3 ГГц в течение следующих 10 лет. Большая часть спектра, изучаемого FCC и NTIA, находится в федеральной собственности или используется совместно с федеральными органами. Регулирующие органы и операторы связи также рассматривают возможность использования блоков спектра частот 300 МГц, которые обычно используются телевещателями. Если компания соглашается добровольно выделить свой спектр, FCC запросит 120 МГц. Кроме того, FCC рассматривает возможность совместного использования спектра, что позволит беспроводным интернет-провайдерам приобретать лицензии DTV. В январе 2011 года Clearwire согласилась продать свой неиспользуемый спектр, чтобы привлечь средства для приобретения спектра и, по всей видимости, предоставить другим компаниям возможность использовать неиспользуемые частоты.