Политический патронаж и распределение должностей

Введение

Избранная партия, предоставляющая рабочие места сторонникам

В политике и государственном управлении система «добычи» (также известная как система патронажа) – это практика, при которой политическая партия, после победы на выборах, предоставляет государственные должности своим сторонникам, друзьям (кумовство) и родственникам (непотизм) в качестве вознаграждения за вклад в победу и стимула для дальнейшей работы на партию – в отличие от системы, основанной на заслугах, где должности присваиваются или продвигаются на основе определенных достижений, независимо от политической активности. Этот термин особенно часто использовался в политике Соединенных Штатов, где федеральное правительство функционировало по принципу «добычи» до принятия Закона Пендлтона в 1883 году в результате движения за реформу государственной службы. Впоследствии система «добычи» на федеральном уровне в США была в значительной степени заменена неполитизированной системой, основанной на заслугах. Термин происходит от фразы «победителю достается добыча», впервые использованной сенатором от штата Нью-Йорк Уильямом Л. Марси в связи с победой Эндрю Джексона на выборах 1828 года, где под «добычей» понимались блага или преимущества, полученные от проигравшего в соревновании, на выборах или в результате военной победы. Аналогичные системы «добычи» распространены в других странах, традиционно основанных на племенной организации, родственных связях и локализме в целом.

Происхождение

Хотя обычно считается, что систему «добычи» (spoils system) ввел президент Эндрю Джексон, исторические свидетельства не подтверждают эту точку зрения. Патронаж зародился в Соединенных Штатах еще в колониальный период, тогда как в современной форме система «добычи» была внедрена в политику США во время администрации Джорджа Вашингтона, чьи взгляды в целом благоприятствовали членам Федералистской партии. Иногда Вашингтона обвиняют в том, что он сам инициировал эту систему. Кроме того, Джона Адамса и Томаса Джефферсона также в определенной степени обвиняли во внедрении системы «добычи» в политику США. В 1828 году ожидалось, что передача политической власти от одного президента США к другому пройдет в умеренном ключе. Это было связано не столько с этикой политиков, сколько с тем, что президентство не переходило от одной партии к другой с выборов 1800 года, которые исторически известны чрезвычайными мерами, предпринятыми уходящей Федералистской партией, чтобы попытаться сохранить как можно больше влияния, используя свой контроль над федеральными назначениями до последних часов своего пребывания у власти (см.: Marbury v. Madison и Закон о полуночных судьях). К 1816 году федералисты утратили жизнеспособность на национальном уровне, и США фактически стали однопартийной системой под руководством Демократическо-республиканской партии. Джексоновский раскол после выборов 1824 года восстановил двухпартийную систему. Первая инаугурация Джексона, 4 марта 1829 года, ознаменовала первый случай с 1801 года, когда одна партия уступила президентство другой. На мероприятии присутствовала группа соискателей должностей, объяснявших это демократическим энтузиазмом. Сторонникам Джексона были обещаны высокие посты в обмен на политическую поддержку. Эти обещания были выполнены посредством многочисленных отстранений после прихода Джексона к власти. В начале администрации Джексона было уволено 919 чиновников с государственных должностей, что составляло почти 10 процентов от общего числа государственных постов. Администрация Джексона стремилась создать более эффективную систему, в которой цепочка подчинения государственных служащих подчинялась высшим органам власти. Наиболее изменившейся организацией в федеральном правительстве оказалось почтовое ведомство. Почтовое ведомство было крупнейшим департаментом в федеральном правительстве и имело даже больше персонала, чем военное ведомство. За один год 423 почтмейстеров были лишены своих должностей, причем большинство из них имели безупречную службу. Умеренность системы «добычи» на федеральном уровне была достигнута с принятием Закона Пендлтона в 1883 году, который создал двухпартийную комиссию по гражданской службе для оценки кандидатов на работу на основе незаинтересованных профессиональных качеств. Хотя изначально закон охватывал небольшое количество рабочих мест, он позволил президенту перевести рабочие места и их нынешних обладателей в систему, тем самым предоставив им постоянную работу. Сфера действия Закона Пендлтона была расширена, поскольку две основные политические партии поочередно контролировали Белый дом на каждых выборах в период с 1884 по 1896 год. После каждых выборов уходящий президент применял Закон Пендлтона к некоторым должностям, на которые он назначал своих политических сторонников. К 1900 году большинство федеральных рабочих мест занимались через гражданскую службу, и система «добычи» была ограничена все меньшим и меньшим числом должностей. Хотя государственные системы патронажа и многочисленные федеральные должности не были затронуты законом, Карабелл утверждает, что Закон Пендлтона сыграл важную роль в создании профессиональной гражданской службы и возникновении современного бюрократического государства. Закон также вызвал серьезные изменения в финансировании избирательных кампаний, поскольку партии были вынуждены искать новые источники финансирования, такие как состоятельные доноры. Разделение между политической деятельностью и гражданской службой было укреплено Законом Хэтча 1939 года, который запрещал федеральным служащим заниматься многими видами политической деятельности. Система «добычи» просуществовала гораздо дольше во многих штатах, округах и муниципалитетах, таких как машина Таммани-Холл, которая просуществовала до 1950-х годов, когда Нью-Йорк реформировал свою собственную гражданскую службу. Иллинойс модернизировал свою бюрократию в 1917 году при Фрэнке Лоудене, но Чикаго сохранил патронаж в городском правительстве до тех пор, пока город не согласился прекратить эту практику в соответствии с постановлениями Шакмана 1972 и 1983 годов.

Although it is commonly thought that the spoils system was introduced by President Andrew Jackson, historical evidence does not support this view. Patronage came to the United States during its Colonial history, whereas in its modern form, the spoils system got introduced into U. S. politics during the administration of George Washington, whose outlook generally favored members of the Federalist Party. Sometimes, Washington is accused of introducing the system himself. In addition, both John Adams and Thomas Jefferson have also been accused, to a degree, of introducing the spoils system to U. S. politics. In 1828, moderation was expected to prevail in the transfer of political power from one U. S. president to another. This had less to do with the ethics of politicians than it did with the fact the presidency had not transferred from one party to another since the election of 1800—known historically for the extraordinary steps the outgoing Federalist Party took to try and maintain as much influence as possible by exploiting their control over federal appointments up until their final hours in office (see: Marbury v. Madison and Midnight Judges Act). By 1816, the Federalists were no longer nationally viable, and the U. S. became effectively a one party polity under the Democratic Republican Party. The Jacksonian split after the 1824 election restored the two party system. Jackson's first inauguration, on March 4, 1829, marked the first time since 1801 where one party yielded the presidency to another. A group of office seekers attended the event, explaining it as democratic enthusiasm. Jackson supporters had been lavished with promises of positions in return for political support. These promises were honored by a large number of removals after Jackson assumed power. At the beginning of Jackson's administration, fully 919 officials were removed from government positions, amounting to nearly 10 percent of all government postings. The Jackson administration aimed at creating a more efficient system where the chain of command of public employees all obeyed the higher entities of government. The most changed organization within the federal government proved to be the Post Office. The Post Office was the largest department in the federal government, and had even more personnel than the War Department. In one year, 423 postmasters were deprived of their positions, most with extensive records of good service. Moderation of the spoils system at the federal level with the passage of the Pendleton Act in 1883, which created a bipartisan Civil Service Commission to evaluate job candidates on a nonpartisan merit basis. While few jobs were covered under the law initially, the law allowed the President to transfer jobs and their current holders into the system, thus giving the holder a permanent job. The Pendleton Act's reach was expanded as the two main political parties alternated control of the White House every election between 1884 and 1896. Following each election, the outgoing President applied the Pendleton Act to some of the positions for which he had appointed political supporters. By 1900, most federal jobs were handled through civil service, and the spoils system was limited to fewer and fewer positions. Although state patronage systems and numerous federal positions were unaffected by the law, Karabell argues that the Pendleton Act was instrumental in the creation of a professional civil service and the rise of the modern bureaucratic state. The law also caused major changes in campaign finance, as the parties were forced to look for new sources of campaign funds, such as wealthy donors. The separation between political activity and the civil service was made stronger with the Hatch Act of 1939 which prohibited federal employees from engaging in many political activities. The spoils system survived much longer in many states, counties and municipalities, such as the Tammany Hall machine, which survived until the 1950s when New York City reformed its own civil service. Illinois modernized its bureaucracy in 1917 under Frank Lowden, but Chicago held on to patronage in city government until the city agreed to end the practice in the Shakman Decrees of 1972 and 1983.

Общие и цитируемые ссылки

Гриффит, Эрнест С. Современное развитие города в Великобритании и Соединенных Штатах (1927)
Хугенбум, Ари Артур. Искоренение фаворитизма: история движения за реформу государственной службы, 1865–1883 (1961)

Острогорский, М. Демократия и партийная система в Соединенных Штатах (1910)
Рубио, Филипп Ф. (2001). История политики позитивной дискриминации, 1619–2000. Издательство Университета Миссисипи

Ван Рипер, Пол. История государственной службы США. Издательство Greenwood Press (1976; переиздание издания 1958 года)