Закон Пендлтона о гражданской службе 1883 года

Введение

1883 Федеральный закон США

Закон о реформе государственной службы Пендлтона — федеральный закон США, принятый 47-м Конгрессом США и подписанный президентом Честером А. Артуром 16 января 1883 года. Закон устанавливает, что большинство должностей в федеральном правительстве должны назначаться на основе заслуг, а не политического покровительства. К концу 1820-х годов американская политика функционировала по принципу системы «добычи» (spoils system), политической практике патронажа, при которой чиновники награждали своих сторонников государственными должностями в обмен на финансовую и политическую поддержку. Сторонники этой системы успешно блокировали значимую реформу государственной службы до убийства президента Джеймса А. Гарфилда в 1881 году. 47-й Конгресс принял Закон о реформе государственной службы Пендлтона на завершающей сессии и президент Честер А. Артур, сам ранее придерживавшийся принципов «добычи», подписал законопроект. Закон о государственной службе Пендлтона предусматривал отбор некоторых государственных служащих посредством конкурсных экзаменов, а не по связям с политиками или политической принадлежности. Он также сделал незаконным увольнение или понижение в должности этих чиновников по политическим мотивам и учредил Комиссию по гражданской службе Соединенных Штатов для обеспечения соблюдения принципа заслуг. Закон первоначально распространялся лишь примерно на десять процентов федеральных служащих, но в настоящее время охватывает большинство из них. В результате судебного дела «Луэвано против Кэмпбелла» большинство федеральных государственных служащих больше не принимаются на работу по результатам конкурсных экзаменов. Закон назван в честь Джорджа Х. Пендлтона, сенатора от штата Огайо, который защищал рабство в 1850-х годах и возглавлял антивоенное движение «Медные головы» (Copperheads) во время Гражданской войны в США, выступавшее против президента Авраама Линкольна. Принятие Закона о реформе государственной службы Пендлтона при поддержке республиканцев «полукровок» способствовало достижению целей демократов-сторонников превосходства белой расы по ограничению патронажа, который использовался республиканцами «сталеварами» (Stalwarts) для социальной и экономической поддержки афроамериканцев.

Предыстория

С президентства Эндрю Джексона президенты все чаще стали назначать на политические должности людей, исходя из их политической поддержки, а не из личных заслуг, что получило название системы «добычи» (или «спонсорства»). В обмен на назначение эти чиновники должны были собирать средства для избирательных кампаний и укреплять популярность президента и партии в своих регионах. Успех этой системы способствовал доминированию Демократической партии в период, предшествовавший Гражданской войне в США, и Республиканской партии – после нее. Покровительство стало ключевым вопросом на выборах, поскольку многие сторонники обеих основных партий больше заботились о контроле над политическими назначениями, чем о политических вопросах. Во время Гражданской войны сенатор Чарльз Самнер представил первый значительный законопроект о реформе государственной службы, предлагавший использовать конкурсные экзамены для определения кандидатов на политические должности. Законопроект Самнера не был принят Конгрессом, и в последующие годы несколько других законопроектов о реформе государственной службы были отклонены, несмотря на растущую обеспокоенность общественности коррупцией. После вступления в должность в 1877 году президент Рутерфорд Б. Хейс создал специальную комиссию при кабинете министров для разработки новых правил назначения на федеральные должности. Стремление Хейса к реформам привело к конфликту с группировкой «непоколебимых» (сторонников системы «добычи») в Республиканской партии, возглавляемой сенатором Роско Конклингом из Нью-Йорка. Поскольку Конгресс не желал предпринимать шаги по реформе государственной службы, Хейс издал исполнительный указ, запрещающий федеральным чиновникам делать взносы на избирательные кампании или иным образом участвовать в партийной политике. По мнению историка Эрика Фонэра, сторонники реформы государственной службы были восприняты афроамериканцами как сила, которая ограничит их экономическую мобильность и помешает «всему цветному населению» занимать государственные должности. Честер Артур, управляющий портом Нью-Йорка, и его сторонники Алонзо Б. Корнелл и Джордж Х. Шарп, все являвшиеся сторонниками Конклинга, упорно отказывались выполнять президентский указ. В сентябре 1877 года Хейс потребовал от этих троих подать в отставку, но они отказались. Хейсу пришлось ждать до июля 1878 года, когда, во время перерыва в работе Конгресса, он уволил Артура и Корнелла и назначил на их места исполняющих обязанности. Несмотря на сопротивление Конклинга, оба кандидата Хейса были утверждены Сенатом, что стало для Хейса наиболее значительной победой в области реформы государственной службы. В течение оставшегося срока своего президентства Хейс настаивал на принятии Конгрессом постоянного законодательства о реформе и восстановлении бездействующей Комиссии по гражданской службе Соединенных Штатов, даже использовав свое последнее ежегодное послание Конгрессу в 1880 году, чтобы призвать к реформам.

Since the presidency of Andrew Jackson, presidents had increasingly made political appointments on the basis of political support rather than on the basis of merit, in a practice known as the spoils system. In return for appointments, these appointees were charged with raising campaign funds and bolstering the popularity of the president and the party in their communities. The success of the spoils system helped ensure the dominance of both the Democratic Party in the period before the American Civil War and the Republican Party in the period after the Civil War. Patronage became a key issue in elections, as many partisans in both major parties were more concerned about control over political appointments than they were about policy issues. During the Civil War, Senator Charles Sumner introduced the first major civil service reform bill, calling for the use of competitive exams to determine political appointments. Sumner's bill failed to pass Congress, and in subsequent years several other civil service reform bills were defeated even as the public became increasingly concerned about public corruption. After taking office in 1877, President Rutherford B. Hayes established a special cabinet committee charged with drawing up new rules for federal appointments. Hayes's efforts for reform brought him into conflict with the Stalwart, or pro spoils, branch of the Republican party, led by Senator Roscoe Conkling of New York. With Congress unwilling to take action on civil service reform, Hayes issued an executive order that forbade federal office holders from being required to make campaign contributions or otherwise taking part in party politics. According to historian Eric Foner, the advocacy of civil service reform was recognized by blacks as an effort that would stifle their economic mobility and prevent "the whole colored population" from holding public office. Chester Arthur, Collector of the Port of New York, and his partisan subordinates Alonzo B. Cornell and George H. Sharpe, all Conkling supporters, obstinately refused to obey the president's order. In September 1877, Hayes demanded the three men's resignations, which they refused to give. Hayes was obliged to wait until July 1878 when, during a Congressional recess, he sacked Arthur and Cornell and replaced them with recess appointments. Despite opposition from Conkling, both of Hayes's nominees were confirmed by the Senate, giving Hayes his most significant civil service reform victory. For the remainder of his term, Hayes pressed Congress to enact permanent reform legislation and restore the dormant United States Civil Service Commission, even using his last annual message to Congress in 1880 to appeal for reform.

Положения

Закон о реформе государственной службы Пендлтона предусматривал отбор некоторых государственных служащих посредством конкурсных экзаменов, а не по политическим связям, и устанавливал незаконность увольнения или понижения в должности определенных государственных должностных лиц по политическим мотивам. Закон изначально распространялся лишь на десять процентов федеральных должностей, однако он предоставлял президенту право расширить число федеральных служащих, на которых распространяется его действие. Кроме того, закон учредил Комиссию по гражданской службе США для надзора за проведением государственных экзаменов и запретил практику взимания "взносов" – платы, которую от политических назначенцев ожидали в качестве цены за назначение в соответствующие политические партии. Эти взносы составляли основную часть политических пожертвований в период после Реконструкции.

История законодательства

В 1880 году сенатор-демократ Джордж Пендлтон из Огайо представил законопроект, требующий отбора государственных служащих на основе заслуг, определяемых экзаменом, но законопроект не был принят. Законопроект Пендлтона был в значительной степени основан на реформах, предложенных Комиссией Джея, которой Хейс поручил расследовать деятельность порта Нью-Йорка. Он также расширил аналогичные реформы государственной службы, предпринятые президентом Франклином Пирсом 30 лет назад. Хейс не стал добиваться второго срока в качестве президента, и его сменил соратник-республиканец Джеймс А. Гарфилд, победивший на президентских выборах 1880 года в паре с бывшим начальником порта Честером А. Артуром. В 1881 году президент Гарфилд был убит Чарльзом Гито, который считал, что не получил назначения от Гарфилда из-за своей приверженности сторонникам жесткой линии (Сталвартам). Гарфилд скончался 19 сентября 1881 года, и его место занял вице-президент Артур. Многие опасались, как Артур будет действовать в качестве президента; газета «Нью-Йорк Таймс», которая ранее поддерживала Артура в начале его карьеры, написала: «Артур – последний человек, которого можно было бы считать подходящим на эту должность». Убийство Гарфилда обезумевшим соискателем должности усилило общественное требование реформ. Реформаторы государственной службы создали Национальную лигу реформ государственной службы и начали масштабную общественную кампанию за реформы, утверждая, что система «добычи» (spoils system) сыграла важную роль в убийстве Гарфилда. В своем первом ежегодном обращении к Конгрессу президент Артур попросил принять закон о реформе государственной службы, и Пендлтон вновь представил свой законопроект, который снова не был принят. Демократы, сделавшие реформу одним из главных пунктов своей предвыборной программы, получили контроль над Палатой представителей на выборах в Конгресс 1882 года. Провал партии на выборах 1882 года убедил многих республиканцев поддержать реформу государственной службы во время внеочередной сессии Конгресса 1882 года. Результаты выборов были восприняты как общественный мандат на реформу государственной службы, но многие республиканцы также хотели принять законопроект, чтобы успеть разработать законодательство до потери контроля над Конгрессом, что позволило бы партии взять на себя заслугу за его принятие и защитить республиканских чиновников от увольнения. Сенат одобрил законопроект Пендлтона 38 голосами против 5, а Палата представителей вскоре поддержала его 155 голосами против 47. Почти вся оппозиция в Конгрессе законопроекту Пендлтона исходила от демократов, хотя большинство демократов в обеих палатах Конгресса проголосовали за него. Всего семь представителей США составили республиканскую оппозицию закону Пендлтона: Джеймс С. Робинсон, Роберт Смоллс, Уильям Роберт Мур, Джон Р. Томас, Джордж У. Стил и Орландо Хаббс. Артур подписал закон о реформе государственной службы Пендлтона 16 января 1883 года.

In 1880, Democratic Senator George H. Pendleton of Ohio introduced legislation to require the selection of civil servants based on merit as determined by an examination, but the measure failed to pass. Pendleton's bill was largely based on reforms proposed by the Jay Commission, which Hayes had assigned to investigate the Port of New York. It also expanded similar civil service reforms attempted by President Franklin Pierce 30 years earlier. Hayes did not seek a second term as president, and was succeeded by fellow Republican James A. Garfield, who won the 1880 presidential election on a ticket with former Port Collector Chester A. Arthur. In 1881, President Garfield was assassinated by Charles Guiteau, who believed that he had not received an appointment by Garfield because of his own affiliation with the Stalwarts. Garfield died on September 19, 1881, and was succeeded by Vice President Arthur. Many worried about how Arthur would act as president; the New York Times, which had supported Arthur earlier in his career, wrote "Arthur is about the last man who would be considered eligible for the position." Garfield's assassination by a deranged office seeker amplified the public demand for reform. Civil service reformers established the National Civil Service Reform League and undertook a major public campaign for reform, arguing that the spoils system had played a major role in the assassination of Garfield. In President Arthur's first annual address to Congress, Arthur requested civil service reform legislation, and Pendleton again introduced his bill, which again did not pass. Democrats, campaigning on the reform issue, won control of the House of Representatives in the 1882 congressional elections. The party's disastrous performance in the 1882 elections helped convince many Republicans to support the civil service reform during the 1882 lame duck session of Congress. The election results were seen as a public mandate for civil service reform, but many Republicans also wanted to pass a bill so that they could craft the legislation before losing control of Congress, allowing the party to take credit for the bill and to protect Republican officeholders from dismissal. The Senate approved Pendleton's bill, 38–5, and the House soon concurred by a vote of 155–47. Nearly all congressional opposition to the Pendleton bill came from Democrats, though a majority of Democrats in each chamber of Congress voted for the bill. A mere seven U. S. representatives constituted the Republican opposition towards the Pendleton Act: James S. Robinson, Robert Smalls, William Robert Moore, John R. Thomas, George W. Steele, and Orlando Hubbs. Arthur signed the Pendleton Civil Service Reform Act into law on January 16, 1883.

Последствия

К удивлению его критиков, Артур быстро приступил к назначению членов недавно созданной Комиссии по государственной службе, назначив комиссарами реформаторов Дормана Бриджмана Итона, Джона Милтона Грегори и Лероя Д. Томана. Комиссия опубликовала свои первые правила в мае 1883 года; к 1884 году половина всех должностей на почте и три четверти должностей таможенной службы должны были замещаться по принципу заслуг. В течение своего первого срока президент Гровер Кливленд увеличил число федеральных должностей, подпадающих под систему заслуг, с 16 000 до 27 000. Отчасти благодаря усилиям Кливленда, в период с 1885 по 1897 год процент федеральных служащих, защищенных Законом Пендлтона, вырос с двенадцати процентов до примерно сорока процентов. В настоящее время закон распространяется примерно на 90% федеральных служащих. Хотя системы патронажа на уровне штатов и многочисленные федеральные должности не были затронуты законом, Карабелл утверждает, что Закон Пендлтона сыграл решающую роль в создании профессиональной государственной службы и становлении современного бюрократического государства. Закон также повлек за собой значительные изменения в финансировании избирательных кампаний, поскольку партии были вынуждены искать новые источники средств, такие как состоятельные спонсоры. В январе 1981 года администрация Картера урегулировала судебное дело Luévano v. Campbell, в котором утверждалось, что экзамен по профессиональной и административной карьере (PACE) был расово дискриминационным из-за более низких средних баллов и показателей успешной сдачи, продемонстрированных афроамериканскими и латиноамериканскими кандидатами. В результате этого соглашения PACE, основной вступительный экзамен для кандидатов на должности в исполнительной власти федерального правительства, был отменен. Он не был заменен аналогичным общим экзаменом, хотя предпринимались попытки создать замену. Система, пришедшая на смену общему экзамену PACE, подверглась критике за установление системы расовых квот, хотя изменения в соглашении при администрации Рейгана устранили явные квоты, и эти изменения, по словам профессора Кэролин Бан, "вызвали серьезные вопросы о способности правительства привлекать квалифицированную рабочую силу, одновременно снижая негативное воздействие". В октябре 2020 года президент Дональд Трамп своим исполнительным указом 13957 создал классификацию Schedule F в рамках исключенной службы федеральной гражданской службы США для должностей, связанных с разработкой политики, что было подвергнуто критике профессором Дональдом Кеттлом как нарушение духа Закона Пендлтона. Вскоре после вступления в должность в январе 2021 года президент Джо Байден отменил исполнительный указ 13957.

To the surprise of his critics, Arthur acted quickly to appoint the members of the newly created Civil Service Commission, naming reformers Dorman Bridgman Eaton, John Milton Gregory, and Leroy D. Thoman as commissioners. The commission issued its first rules in May 1883; by 1884, half of all postal officials and three quarters of the Customs Service jobs were to be awarded by merit. During his first term, President Grover Cleveland expanded the number of federal positions subject to the merit system from 16,000 to 27,000. Partly due to Cleveland's efforts, between 1885 and 1897, the percentage of federal employees protected by the Pendleton Act would rise from twelve percent to approximately forty percent. The act now covers about 90% of federal employees. Although state patronage systems and numerous federal positions were unaffected by the law, Karabell argues that the Pendleton Act was instrumental in the creation of a professional civil service and the rise of the modern bureaucratic state. The law also caused major changes in campaign finance, as the parties were forced to look for new sources of campaign funds, such as wealthy donors. In January 1981, the Carter administration settled the court case Luévano v. Campbell, which alleged the Professional and Administrative Careers Examination (PACE) was racially discriminatory as a result of the lower average scores and pass rates achieved by Black and Hispanic test takers. As a result of this settlement agreement, PACE, the main entry level test for candidates seeking positions in the federal government’s executive branch, was scrapped. It has not been replaced by a similar general exam, although attempts at replacement exams have been made. The system which replaced the general PACE exam has been criticized as instituting a system of racial quotas, although changes to the settlement agreement under the Reagan administration removed explicit quotas, and these changes have "raised serious questions about the ability of the government to recruit a quality workforce while reducing adverse impact", according to Professor Carolyn Ban. In October 2020 President Donald Trump by Executive Order 13957 created a Schedule F classification in the excepted service of the United States federal civil service for policy making positions, which was criticized by Professor Donald Kettl as violating the spirit of the Pendleton Act. Shortly after taking office in January 2021, President Joe Biden rescinded Executive Order 13957.

Цитируемые работы

Харрисон, Бригид С. и др. Американская демократия сегодня. McGraw Hill Education, 2019. Уэлч, Ричард Э. мл. Президентство Гровера Кливленда (1988).