Фондовые трасты NHS: полуавтономные организации здравоохранения Англии

Введение

Полуавтономное организационное подразделение в Национальной службе здравоохранения Англии.

Траст NHS Foundation Trust – это полуавтономное организационное подразделение в Национальной службе здравоохранения Англии. Он обладает определенной степенью независимости от Министерства здравоохранения и социального обеспечения (и, до упразднения SHAs в 2013 году, от местного стратегического органа здравоохранения). По состоянию на март 2019 года насчитывалось 151 траст NHS Foundation Trust.

Вдохновение

Считается, что поездка Алана Милберна в 2001 году в больницу Universitario Fundación Alcorcón в Испании оказала влияние на разработку концепции статуса фонда. Эта больница была построена Испанской национальной системой здравоохранения, но ее оперативное управление передано на аутсорсинг частной компании и освобождена от многих правил, обычно применяемых к государственным больницам, в частности, ей было разрешено самостоятельно вести переговоры по контрактам с работниками. Управление этой больницей осуществляется с участием местных органов власти, профсоюзов, медицинских работников и общественных организаций.

История

Фонды были объявлены министром здравоохранения Аланом Милберном в 2002 году, и законодательной основой стал Закон о здравоохранении и социальной помощи (Общественное здравоохранение и стандарты) 2003 года. Первые десять больниц NHS, получивших статус фондов, были объявлены в 2004 году. Гордон Браун предотвратил планы Алана Милберна по обеспечению их финансовой автономии в 2002 году. К 2012 году на сайте Monitor было указано 145 фондов. Последовательные правительства устанавливали целевые сроки, к которым все трасты NHS должны были получить статус фонда. Например, в 2009 году Министерство здравоохранения продвигало концепцию "Нового типа больницы NHS". В 2011 году 116 трастов, находившихся на стадии подготовки заявок, были обязаны подписать официальное соглашение с указанием срока подачи. Члены советов директоров ряда трастов, не уложившихся в срок, были уволены. Эндрю Лэнсли признал, что некоторые трасты никогда не смогут получить статус фонда, и новая организация – NHS Trust Development Authority – была создана Законом о здравоохранении и социальной помощи 2012 года для надзора за трастами, не достигшими этого статуса. В апреле 2013 года их было 99, из которых 47, как ожидалось, никогда не получат статус фонда. Законопроект о здравоохранении и социальной помощи 2011 года, под контролем Лэнсли, предусматривал, что все трасты NHS должны стать фондами или частью существующего фонда к апрелю 2014 года. Первые фонды в целом были финансово устойчивыми, но в 2013 и 2014 годах все большее число столкнулось с финансовыми трудностями. Был создан финансовый механизм для фондов, управляемый консультативным комитетом при Министерстве здравоохранения, для рассмотрения заявок на кредиты для капитального строительства, но в течение 2014 года заявки поступали от трастов, испытывавших проблемы с оплатой коммунальных услуг или заменой медицинского оборудования. В руководстве, опубликованном при Джереми Ханте в октябре 2014 года, указывалось, что могут быть установлены условия, включающие в себя: сокращение использования временного персонала, "использование совместных процедур закупок" или "внедрение решения общих сервисных служб". К концу 2013–2014 финансового года фонды в совокупности накопили денежные резервы в размере 4,3 миллиарда фунтов стерлингов, и в пятилетнем плане развития NHS было предложено, чтобы правительство "поддерживало" фонды в расходовании этих средств "для содействия трансформации местных служб". В ответ главный исполнительный директор Foundation Trust Network Крис Хопсон заявил: "Ответственность за эти излишки лежит на самих фондах; любые попытки со стороны регулирующих органов изъять эти средства встретят ожесточенное сопротивление". К 2016 году различие между фондами и другими трастами NHS стало широко признанным как размытое, и в том же году два регулятора были объединены в новый орган – NHS Improvement. От идеи о том, что каждый траст должен стать фондом, отказались, а широко распространенный финансовый кризис подорвал предполагаемую автономию, поскольку почти всем пришлось полагаться на заемные средства из Министерства здравоохранения, которые сопровождались определенными условиями.

Foundation trusts were announced by Health Secretary Alan Milburn in 2002, and the legislative basis was the Health and Social Care (Community Health and Standards) Act 2003. The first ten NHS hospitals to become foundation trusts were announced in 2004. Gordon Brown prevented plans by Alan Milburn that they should be financially autonomous in 2002. By 2012, the Monitor website listed 145 foundation trusts. Successive governments set target dates by which all NHS trusts were supposed to have reached foundation status. For example, by 2009 the Department of Health was promoting "A new type of NHS hospital". In 2011, the 116 trusts then in the pipeline to make applications were required to sign a formal agreement, with a deadline for the application to be made. Board members at a number of trusts which missed the deadline were sacked. It was accepted by Andrew Lansley that a number of trusts would never reach foundation trust status, and a new organisation – the NHS Trust Development Authority – was established by the Health and Social Care Act 2012 to supervise trusts which have not reached foundation status, of which there were 99 in April 2013, 47 of which were never expected to reach foundation status. The Health and Social Care Bill 2011, overseen by Lansley, proposed that all NHS trusts become foundation trusts or part of an existing foundation trust by April 2014. The early foundation trusts were generally financially buoyant, but during 2013 and 2014 more faced financial difficulties. A foundation trust finance facility, managed by an advisory committee to the Department of Health, was established to process loans for capital developments, but during 2014 applications were made by trusts which had trouble paying utility bills or replacing medical equipment. Guidance issued under the tenure of Jeremy Hunt in October 2014 said that conditions could be set which could include: reductions in the use of temporary staff, "use of collaborative procurement routes" or "the adoption of a shared services solution". By the end of 2013–14, foundation trusts collectively had built up cash reserves of £4.3 billion and it was suggested in the NHS Five Year Forward View that the government would "support" foundation trusts to spend this money "to help local service transformation". In response, the chief executive of the Foundation Trust Network, Chris Hopson, said: "The responsibility for these surpluses lies with the FTs; any attempt by the statutory bodies to make a grab for them will be furiously resisted". By 2016, the distinction between foundation trusts and other NHS trusts was widely regarded as eroded, and in that year the two regulators were combined into a new body, NHS Improvement. The notion that every trust should become a foundation trust was abandoned, and the widespread financial crisis undermined the supposed autonomy when almost all had to rely on money borrowed from the Department of Health, to which strings were attached.

Функция

Фонд трастов обладает большей управленческой и финансовой самостоятельностью по сравнению с трастами NHS. Введение фонда трастов стало важным изменением в истории Национальной службы здравоохранения и в способах управления и предоставления больничных услуг. При создании их описывали как "нечто среднее между государственным и частным секторами". Эта форма траста NHS является важной частью программы правительства Великобритании по созданию NHS, ориентированной на пациента, с развитием внутреннего рынка. Заявленная цель – передать принятие решений от централизованной NHS местным сообществам, чтобы лучше учитывать их потребности и пожелания. Однако, после того как Гордон Браун заблокировал планы Алана Милберна по обеспечению их финансовой автономии, к марту 2019 года количество фондов трастов незначительно увеличилось до 151.

Управление

Основная структура управления и форма трастов фонда описаны в Приложении 7 к Закону о национальной службе здравоохранения 2006 года, а их формальная корпоративная форма называется "корпорацией общественной пользы". Каждый траст фонда имеет совет управляющих, состоящий из избранных и назначенных управляющих. Избранные управляющие избираются тайным почтовым голосованием членов, доступным для широкой общественности. Размер совета управляющих и его точный состав определяются уставом конкретного траста. Каждый траст принимает собственный устав с учетом определенных ограничений, установленных законодательством. Первоначально трасты фонда были уполномочены и регулировались организацией Monitor, неисполнительным органом при Министерстве здравоохранения. В 2016 году Monitor был объединен с NHS Improvement. Отраслевой организацией для трастов фонда является NHS Providers, ранее известная как Foundation Trust Network, в которую входит 95% всех трастов фонда, оказывающих острые, скорую, общественные и психиатрические услуги. В отчете Социалистической ассоциации здравоохранения за 2014 год отмечалось, что в целом, по прошествии 10 лет, "трасты фонда не стали более демократичными в плане практики и участия". Независимость управляющих трастов фонда была поставлена под сомнение в 2021 году, когда управляющие больницы королевы Виктории, небольшого специализированного траста, призвали приостановить планы по слиянию с Университетскими больницами NHS Foundation Trust Суссекса. По сообщениям, NHS Improvement фактически потребовал от совета управляющих работать над слиянием.

Прием

Исследование, проведенное в 2005 году Королевским фондом в отношении Университетской больницы Хомертона NHS Foundation Trust, выявило разочарование и недовольство среди некоторых управляющих. Другой отчет за 2005 год, финансируемый Фондом Nuffield, показал, что было слишком легко приглашать членов в подкомитеты, где они быстро увязали в деталях оперативного планирования, в то время как ключевые решения принимались на заседаниях, о которых они узнавали лишь после их завершения. Скандал в Mid Staffordshire NHS Foundation Trust в конце 2000-х годов (скандал в Стаффордской больнице) и последовавшее за ним расследование Фрэнсиса, опубликованное в 2013 году, изменили общественное восприятие статуса фонда доверия, который подразумевал высокий уровень клинической помощи. Изначально некоторые критики утверждали, что фонды доверия противоречат духу принципов, сформулированных Анеурином Беваном, основателем NHS. Другие опасались, что это приведет к созданию системы с двумя уровнями. Некоторые сомневались в способности членов фонда доверия оказывать реальное влияние на управление больницей. В 2011 году в отчете, финансируемом Фондом Nuffield, утверждалось, что успех, связанный с фондами доверия, был обусловлен факторами, отличными от системы управления. В июне 2014 года Билл Мойес, бывший исполнительный председатель Monitor, призвал NHS пересмотреть, "целесообразна ли модель фондов доверия", заявив: "Если треть больничной системы постоянно не демонстрирует финансовую устойчивость и эффективное управление, не говорит ли это о том, как система должна функционировать на самом деле, а не так, как мы предполагали?". В январе 2022 года Саджид Джавид, в статье для The Times, заявил о планируемой "революции", которая предоставит "хорошо управляемым больницам больше свободы".

Сравнение с другими трастами NHS

У фондовых трастов существовало ограничение на долю их дохода, поступающего от лечения вне Национальной службы здравоохранения (NHS). Оно распространялось не только на доходы от отдельных пациентов, но и на доходы от всех источников, не связанных с NHS. Это могло включать совместные предприятия по разработке медицинских технологий, оплату консультационных услуг работодателями или доходы от лечения военнослужащих Великобритании за рубежом. Закон о здравоохранении и социальной помощи 2012 года отменил ограничение на доходы от частных пациентов, однако фондовые трасты должны выполнять основную часть своей работы для NHS. Это ограничение было сохранено, чтобы успокоить обеспокоенных тем, что фондовые трасты продолжат уделять первостепенное внимание работе в рамках NHS. Ранее каждый фондовый траст имел свой собственный лимит, установленный на уровне его частной деятельности при создании первых фондовых трастов в 2003/2004 годах. Примерно три четверти всех фондовых трастов имели лимит в 1,5% или меньше. До 2010 года трестам по психическому здоровью было полностью запрещено выполнять работу вне NHS, но после лоббирования со стороны сети Foundation Trust Network этот показатель был увеличен до 1,5%. Эти ограничения были отменены 1 октября 2012 года. Совокупный доход от частных пациентов увеличился на 14%, с 346,1 миллиона фунтов стерлингов в 2012–2013 годах до 395,9 миллиона фунтов стерлингов в 2014–2015 годах. Доходы от частной практики сосредоточены в специализированных больницах Лондона, которые обслуживают многих пациентов из других стран. Большинство трастов имеют незначительный доход от частной практики.

Достижение статуса фонда доверия

Чтобы получить статус фонда (foundation trust), трастам NHS необходимо пройти ряд испытаний, которые менялись с течением времени. В 2003 году правом на получение статуса фонда обладали только трасты, получившие три звезды от Комиссии по улучшению здравоохранения. В том году больницы Aintree, Essex Rivers Healthcare, Newcastle upon Tyne Hospitals и Walsall Hospitals были понижены в рейтинге до двух звезд и поэтому не вошли в первую волну трастов, получивших статус фонда.

Высокозащищенные психиатрические услуги (EFT)

Ранее именовавшиеся как эквивалентные фонду доверия (FTe) вместо эквивалентных фондов доверия, это обозначение применяется только к трастам, предоставляющим психиатрические услуги с высоким уровнем безопасности, в числе которых три: Nottinghamshire Healthcare NHS Trust, West London Mental Health NHS Trust и Mersey Care NHS Trust. Эти трасты соответствуют определению фонда доверия, установленному Министерством здравоохранения, однако Государственный секретарь здравоохранения поддерживает с ними прямую связь и осуществляет контроль, поскольку он или она несет ответственность за оказание медицинской помощи пациентам, задержанным в соответствии с Законом о психическом здоровье и признанным представляющими серьезную и непосредственную угрозу для общества. В отличие от полноценных фондов доверия, у управляющих нет установленной законом роли, а совет директоров не несет установленных законом обязательств перед управляющими. Управляющие не могут осуществлять контроль над деятельностью траста или назначать и отстранять аудиторов траста без разрешения совета директоров. Председатель и члены совета директоров не назначаются советом управляющих.