Новое государственное управление: Подходы к организации государственных услуг

Введение

Подход к организации предоставления государственных услуг

Новый общественный менеджмент (NPM) – это подход к управлению организациями, предоставляющими государственные услуги, который применяется в государственных и общественных учреждениях и ведомствах на региональном и национальном уровнях. Термин был впервые предложен учеными в Великобритании и Австралии для описания подходов, разработанных в 1980-х годах в рамках усилий по повышению "бизнес-ориентированности" и эффективности государственной службы за счет использования моделей управления, применяемых в частном секторе. Подобно частному сектору, ориентированному на обслуживание клиентов, реформы NPM часто были сосредоточены на "приоритете граждан как получателей услуг или клиентов государственного сектора". Реформаторы NPM экспериментировали с децентрализованными моделями предоставления услуг, чтобы предоставить местным ведомствам больше свободы в реализации программ и оказании услуг. В некоторых случаях реформы NPM, использующие электронное правительство, централизовали программы или услуги для снижения затрат. Некоторые правительства пытались внедрить квазирыночные структуры, чтобы государственный сектор конкурировал с частным (в частности, в Великобритании в сфере здравоохранения). "Руководители государственного сектора в рамках реформ NPM могут предлагать широкий выбор услуг, из которых клиенты могут выбирать, включая право полностью отказаться от системы предоставления услуг".

Эволюция

Первые практики Нового государственного управления возникли в Соединенном Королевстве под руководством премьер-министра Маргарет Тэтчер. Тэтчер выполняла функциональную роль «политического предпринимателя» и официальную роль премьер-министра. Тэтчер инициировала изменения в политике государственного управления в таких областях, как организационные методы, государственная служба, трудовые отношения, планирование расходов, финансовое управление, аудит, оценка и государственные закупки. Преемник Тэтчер, Джон Мейджор, сохранил политику государственного управления в повестке дня консервативного правительства, что привело к реализации инициативы «Следующие шаги». Мейджор также запустил программы инициативы «Гражданский устав», «Конкуренция за качество», «Учет ресурсов и бюджетирование» и инициативу частного финансирования. В конце 1980-х годов был введен термин для обозначения нового (или обновленного) внимания к важности менеджмента и «производственной инженерии» в предоставлении государственных услуг, что часто связывалось с доктринами экономического рационализма (Hood 1989, Pollitt 1993). В этот период государственное управление стало активной областью разработки политики во многих других странах, в частности, в Новой Зеландии, Австралии и Швеции. Одновременно Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) учредила Комитет и Секретариат по государственному управлению (PUMA), предоставив государственному управлению статус, обычно присущий более традиционным сферам политики. В 1990-х годах государственное управление было одним из ключевых вопросов в повестке дня президента Клинтона. Первые политические шаги администрации Клинтона включали запуск Национального партнерства и принятие закона об эффективности деятельности правительства и достижении результатов. В настоящее время нет явных признаков того, что вопросы государственного управления исчезнут из повестки дня правительств. Недавнее исследование показало, что в Италии руководители муниципалитетов осознают, что государственное управление ориентируется на принципы Нового государственного управления, где их оценивают по достигнутым результатам. Термин «Новое государственное управление» (НГУ) выражает идею о том, что совокупность принятых за последние двадцать лет политических решений привела к существенному сдвигу в управлении и функционировании «государственного сектора» в Соединенном Королевстве, Новой Зеландии, Австралии, Скандинавии, Северной Америке и Латинской Америке. Например, в соответствии с принципами НГУ были созданы региональные инновационные агентства для поддержки инновационного процесса. Эти реформы, вызванные различными факторами и приведшие к разработке различных моделей, способствовали формированию глобальной тенденции НГУ. Несмотря на глобальный характер движения, концепции и модели реформ были разнообразными и развивались в соответствии со специфическим контекстом каждой страны и в ответ на стоящие перед ней уникальные задачи. Таким образом, несмотря на общие черты реформ, их движущие силы, цели, масштабы и приоритетные направления различались в разных странах. Факторы, определяющие реформы, значительно различались как между регионами, так и между странами в пределах одного региона. Для развивающихся стран и бывших коммунистических стран мотивацией для реформ было получение выгод от участия в глобальной экономике и выполнение требований международных доноров. Реформы в каждой стране были сосредоточены на определенных областях. Например, в Африке реформы были частью «пакетов экономической либерализации и структурной перестройки» в 1990-х годах. Идея использования этого подхода для реформирования правительства заключалась в том, что, руководствуясь принципами частного сектора, а не жесткой иерархической бюрократией, правительство могло бы работать более эффективно. НГУ способствует переходу от бюрократического администрирования к профессиональному управлению, ориентированному на бизнес. НГУ рассматривалось как решение управленческих проблем в различных организационных контекстах и при разработке политики в области образования и здравоохранения. Основные принципы НГУ лучше всего раскрываются через семь различных аспектов, разработанных Кристофером Худом в 1991 году. Худ также является автором самого термина НГУ. Они следующие:

The first practices of New Public Management emerged in the United Kingdom under the leadership of Prime Minister Margaret Thatcher. Thatcher played the functional role of “policy entrepreneur" and the official role of prime minister. Thatcher drove changes in public management policy in such areas as organizational methods, civil service, labor relations, expenditure planning, financial management, audit, evaluation, and procurement. Thatcher's successor, John Major, kept public management policy on the agenda of the Conservative government, leading to the implementation of the Next Steps Initiative. Major also launched the programs of the Citizens Charter Initiative, Competing for Quality, Resource Accounting and Budgeting, and the Private Finance Initiative. A term was coined in the late 1980s to denote a new (or renewed) focus on the importance of management and 'production engineering' in public service delivery, which often linked to doctrines of economic rationalism (Hood 1989, Pollitt 1993). During this timeframe public management became an active area of policy making in numerous other countries, notably in New Zealand, Australia, and Sweden. At the same time, Organisation for Economic Co operation and Development (OECD) established its Public Management Committee and Secretariat (PUMA), conferring to public management the status normally accorded more conventional domains of policy. In the 1990s, public management was a major item on President Clinton's agenda. Early policy actions of the Clinton administration included launching the National Partnership and signing into law the Government Performance and Results Act. Currently there are few indications that public management issues will vanish from governmental policy agendas. A recent study showed that in Italy, municipal directors are aware of a public administration now being oriented toward new public management where they are assessed according to the results they produce. The term New Public Management (NPM) expresses the idea that the cumulative flow of policy decisions over the past twenty years has amounted to a substantial shift in the governance and management of the “state sector” in the United Kingdom, New Zealand, Australia, Scandinavia, North America, and Latin America. For instance, regional innovation agencies were created under NPM principles to support the innovation process. These reforms, which were triggered and motivated by a variety of factors and resulted in the development of various models, led to the emergence of a global NPM trend. Despite the global nature of the movement, the concepts and models of the reform were diverse and developed in accordance with each country's specific and unique context and in response to the distinct challenge that it was facing. Therefore, in spite of the common features of the reforms, their driving factors, objectives, extent, and areas of focus varied across countries. the driving factors of the reforms varied significantly across regions as well as across countries of the same region. For developing nations and former communist countries, the motivation for reforms was benefiting from participation in a globalized economy and fulfilling the requirements of international donors. each country's reforms were focused on certain specific areas. In Africa, for example, the reforms were part of the “economic liberalization packages of structural adjustment.” in the 1990s. The idea for using this method for government reform was that if the government guided private sector principles were used rather than rigid hierarchical bureaucracy, it would work more efficiently. NPM promotes a shift from bureaucratic administration to business like professional management. NPM was cited as the solution for management ills in various organizational context and policy making in education and health care reform. The basic principles of NPM can best be described when split into seven different aspects elaborated by Christopher Hood in 1991. Hood also invented the term NPM itself. They are the following:

Управление

В связи с убеждением в важности и эффективности приватизации государственных активов, крайне важно уделять особое внимание управлению, применяя практические методы. Эта концепция предоставляет руководителям свободу действий и расширяет их полномочия.

Стандарты производительности

Крайне важно сохранять четкие показатели эффективности и способы их достижения в коллективе. Применение этой стратегии способствует прояснению целей, задач и ориентиров для прогресса.

Контроль вывода

Третий пункт отмечает "переход от использования входных контролей и бюрократических процедур к правилам, основанным на выходном контроле, измеряемом количественными показателями производительности". Этот аспект требует применения оценок, основанных на результатах, при рассмотрении возможности передачи работы на аутсорсинг частным компаниям или группам.

Децентрализация

Сторонники НПМ часто переходили от единой административной системы к децентрализованной системе, в которой руководители приобретают гибкость и не связаны организационными рамками.

Соревнование

Эта характеристика фокусируется на том, как Новая государственная администрация (NPM) может стимулировать конкуренцию в государственном секторе, что, в свою очередь, может снизить затраты, разрешить споры и, возможно, привести к более качественным результатам работы благодаря заключению срочных контрактов. Конкуренция также возникает, когда правительство предлагает контракты частным компаниям, и контракт присуждается исходя из способности эффективно предоставлять услуги, качества предлагаемых товаров. Это, в свою очередь, усиливает конкуренцию, поскольку другие частные компании, не получившие контракт, будут стремиться улучшить качество и свои возможности, тем самым стимулируя конкуренцию.

Управление частным сектором

Эта точка зрения сосредоточена на необходимости заключения краткосрочных трудовых договоров, разработки корпоративных или торговых планов, утверждения исполнения и формулирования миссии. Она также направлена на создание рабочей среды, в которой штатные сотрудники или временные работники понимают цели и задачи, которые стремятся достичь подразделения.

Сокращение затрат

Самый эффективный подход, обеспечивший его стремительный рост мировой популярности, заключается в поддержании низких издержек и высокой эффективности. Принцип "делать больше при меньших затратах" не только способствует снижению издержек, но и стимулирует эффективность, что отличает его от традиционных методов управления.

Критика

В новой системе государственного управления границы между разработкой политики и предоставлением услуг размыты. Возникают вопросы о возможной политизации государственной службы, особенно когда руководители нанимаются по контракту с оплатой за результаты. Также ставится под сомнение способность граждан эффективно выбирать необходимые им государственные услуги. "Само понятие выбора является ключевым для экономической концепции потребителя. Как правило, в государственном секторе выбор либо ограничен, либо отсутствует вовсе". Существуют опасения, что государственные управленцы отходят от приоритета удовлетворения потребностей граждан и снижается их подотчетность обществу. NPM ставит под вопрос принципы честности и соблюдения установленных норм при использовании системы стимулов для государственных управленцев, поскольку интересы потребителей и руководства не всегда совпадают.