Федерализм в Австралии: Исторический обзор и современное состояние.

Введение

Обзор федерализма в Австралии

Федерализм был принят в качестве конституционного принципа в Австралии 1 января 1901 года – в день, когда шесть самоуправляющихся австралийских колоний: Новый Южный Уэльс, Квинсленд, Южная Австралия, Тасмания, Виктория и Западная Австралия – объединились в федерацию, формально образовав Австралийское Содружество. Австралия и сегодня остается федерацией этих шести первоначальных штатов, функционирующей в соответствии с Конституцией Австралии. Австралия – шестая по старшинству сохранившаяся федерация в мире после Соединенных Штатов (1789), Мексики (1824), Швейцарии (1848), Канады (1867) и Бразилии (1891). С момента образования Австралийской федерации в формальную (письменную) конституцию было внесено немного изменений, однако на практике функционирование федеральной системы претерпело значительные изменения. Наиболее существенное изменение заключается в усилении доминирующей роли правительства Содружества.

Федерация

Подстегнутые Тентерфилдской речью Генри Паркса от 24 октября 1889 года, австралийские колонии провели серию конституционных конвенций в 1890-е годы. Они завершились разработкой проекта Конституции, который был вынесен на всенародное голосование в каждой колонии и в конечном итоге одобрен избирателями после того, как финальный раунд поправок достиг более высокого уровня поддержки, необходимого в Новом Южном Уэльсе. Затем он был принят в виде закона Имперским парламентом Великобритании как Закон о Конституции Австралийского Содружества 1900 года, завершив процесс образования Федерации Австралии. Несколько неторопливый ход федерации отражал отсутствие острой необходимости. Колонии видели определенные преимущества в устранении тарифных барьеров для межколониальной торговли и коммерции, усилении стратегического положения и получении доступа к инвестиционному капиталу на более выгодных условиях; однако, ни один из этих факторов по отдельности не был определяющим. Но в сочетании с формированием впервые отчетливого чувства австралийской национальной идентичности, они в совокупности оказались достаточными. Эта нехватка срочности также проявилась в стремлении колоний создать минимально централизованное объединение.

Федеральные особенности в австралийской Конституции

Федеральная система Австралии в своей основе была тесно смоделирована по образцу американской федеральной системы. Это включало в себя: перечисление полномочий парламента (ст. 51), а не штатов, при этом штатам была предоставлена широкая "остаточная" власть (ст. 108); положение о "превосходстве" федерального закона (ст. 109); развитый двухпалатный парламент, с Сенатом, в котором штаты представлены в равной степени, несмотря на значительные различия в численности населения (ст. 7); разделение сенаторов на различные группы с чередованием избирательных циклов (ст. 13); учреждение верховного суда, наделенного полномочиями признавать действия любого уровня власти неконституционными, – Высокого суда Австралии (ст. 71); и сложная двухэтапная процедура внесения поправок (ст. 128).

Развитие австралийского федерализма

После образования федерации баланс сил между уровнями власти существенно сместился по сравнению с изначальным видением отцов-основателей. Этот сдвиг привел к передаче власти от правительств штатов правительству Содружества. Хотя избиратели в целом отвергали предложения об усилении полномочий Содружества посредством конституционных поправок, Высокий суд поддержал расширение влияния центра, давая широкую интерпретацию перечисленных полномочий Содружества. Важным фактором стало монополизирование правительством Содружества доступа к основным источникам доходов. В течение первых двух десятилетий австралийский федерализм в значительной степени соответствовал концепции "координации", задуманной его создателями. В рамках координационного федерализма Содружество и штаты были финансово и политически независимы в пределах своих сфер ответственности. Это подкреплялось решениями Высокого суда, который в ряде случаев в первые годы существования федерации отклонял попытки правительства Содружества расширить свою юрисдикцию на области, относящиеся к компетенции штатов. Участие Австралии в Первой мировой войне также способствовало расширению полномочий Содружества. Однако настоящим переломным моментом стало решение Высокого суда по делу 1920 года "Инженеры" (Amalgamated Society of Engineers v Adelaide Steamship Co Ltd), которое отвергло прежние доктрины, защищавшие модель координации и положение штатов в федерации. В 1920-х и 1930-х годах в ответ на внутренние и внешние вызовы начала формироваться система кооперативного федерализма. Элементы кооперативного федерализма включали: создание Австралийского совета по займам в ответ на конкуренцию между правительствами на рынке кредитов; координацию экономической политики и бюджетной политики во время Великой депрессии; и создание совместных консультативных органов, как правило, в форме советов министров. Вторым поворотным моментом стала угроза Австралии в начале Второй мировой войны и мобилизация правительством Содружества финансовых ресурсов. Конституционная основа налогообложения позволяла как Содружеству, так и штатам взимать налоги. Однако в 1942 году Содружество приняло закон, предоставивший ему монополию на подоходный налог, предоставляя штатам финансовые субсидии (используя полномочия по статье 96) при условии, что они откажутся от сбора собственных подоходных налогов. Действительность этой схемы дважды была подтверждена Высоким судом. "Единое" подоходное налогообложение, взимаемое Содружеством, стало основным инструментом финансового доминирования Содружества и вертикального дисбаланса в австралийской федеральной системе (вертикальный фискальный дисбаланс). Эта система позволила Содружеству вмешиваться в традиционные сферы ответственности штатов посредством целевых грантов или займов для таких целей, как образование, здравоохранение и транспорт. Активное использование этих "целевых грантов" правительством Лейбористов в 1972–1975 годах стало своего рода обходным путем для преодоления давней фрустрации Австралийской лейбористской партии, связанной с препятствиями федерализма, и способствовало снижению ее неприятия федеральной системы в Австралии. Несмотря на централизацию законодательной и финансовой власти, существуют области, в которых федеральный парламент не обладает полномочиями для всестороннего регулирования, даже если такое регулирование может быть признано отвечающим национальным интересам. Это привело к сотрудничеству между правительствами штатов и федеральным правительством в создании регуляторных механизмов в таких областях, как маркетинг сельскохозяйственной продукции и конкурентная политика. С течением времени Австралия разработала все более комплексную систему горизонтального фискального выравнивания (ГФВ), направленную на обеспечение равной финансовой обеспеченности всех территорий с учетом их потребностей. С 1933 года уставное агентство правительства Содружества, Комиссия по распределению грантов Содружества, отвечает за определение порядка распределения трансфертов между штатами и территориями для достижения этой цели. С 2000 года чистые доходы от НДС, национального налога на добавленную стоимость, распределяются в виде общих платежей в соответствии со строгой формулой выравнивания, определяемой Комиссией по распределению грантов. Недовольство этой системой привело к проведению пересмотра в 2012 году.

Since federation, the balance of power between levels of government has shifted substantially from the founders' vision. The shift has transferred power from State governments to the Commonwealth government. While voters have generally rejected proposals to enhance the Commonwealth's authority through constitutional amendment, the High Court has obliged, with generous interpretation of the Commonwealth's enumerated powers. A major factor has been the way the Commonwealth government has monopolised access to the main revenue sources. For the first two decades, Australian federalism stayed reasonably true to the "co ordinate" vision of the framers. In co ordinate federalism, the Commonwealth and the States were both financially and politically independent within their own spheres of responsibility. This was reinforced by the High Court, which in a number of decisions in those early years rejected Commonwealth government attempts to extend its authority into areas of State jurisdiction. A factor in the expansion of Commonwealth powers Australia's involvement in the First World War. The turning point really came, though, with the High Court's decision in the 1920 Engineers Case, Amalgamated Society of Engineers v Adelaide Steamship Co Ltd, repudiating its early doctrines that had protected the co ordinate model and the place of the States in the federation. A system of co operative federalism began to emerge in the 1920s and 1930s in response to both internal and external pressures. Elements of cooperative federalism included: the establishment of the Australian Loan Council in response to intergovernmental competition in the loan markets; the co ordination of economic management and budgetary policies during the Great Depression; and the establishment of joint consultative bodies, usually in the form of ministerial councils. A second turning point came with the threat to Australia at the beginning of the Second World War and the Commonwealth government's mobilisation of financial resources. The constitutional framework on tax allowed both the Commonwealth and States to levy taxes. However, in 1942 the Commonwealth introduced legislation to give it a monopoly on income taxes. It did this by providing financial grants to states (using the section 96 grants power), on the condition that they did not collect their own income taxes. The validity of this scheme was upheld twice in the High Court. "Uniform" income taxation levied by the Commonwealth became the principal instrument of Commonwealth financial domination and vertical imbalance in the Australian federal system (vertical fiscal imbalance). The system allowed the Commonwealth to intrude into traditional fields of State responsibility by means of specific purpose grants or loans to the States for purposes such as education, health and transport. Extensive use of these 'tied grants' by the Labor Government 1972–75 provided a "work around" solution for the Australian Labor Party's long standing frustration with the obstacles of federalism. It thus helped diminish Labor's antipathy to the federal system in Australia. Despite the centralisation of legislative and financial power, there are many areas where federal Parliament lacks the power to regulate comprehensively, even where such regulation might be seen to be in the national interest. This has led State and federal governments to co operate to create regulatory regimes in fields such as the marketing of agricultural products and competition policy. Over the years Australia has developed an increasingly comprehensive system of horizontal fiscal equalisation (HFE) aimed at ensuring that all jurisdictions have the same fiscal capacity in relation to their needs. Since 1933, a statutory agency of the Commonwealth government, the Commonwealth Grants Commission, has been responsible for determining the way transfers are distributed among the States and Territories to accomplish this goal. Since 2000, the net revenue of the GST, a national value added tax, has been distributed as general purpose payments according to a strict levelling formula determined by the Grants Commission. Discontent with this arrangement led to a review inquiry in 2012.

Реформа Федерации

Зависимость штатов от финансовых трансфертов из Содружества, высокая степень "пересечения и дублирования", и вытекающий из этого политический конфликт и путаница между уровнями власти регулярно вызывают критику и призывы к "реформе федерации". Правительство Радда начало серию реформ в 2009 году, призванных снизить излишнее регулирование целевых платежей. Недавно правительство коалиции Абботта из Либеральной и Национальной партий заказало разработку Белой книги о "Реформе федерации".

Территории

Помимо штатов, в Австралии есть ряд территорий. Две из них обладают самоуправлением: Австралийская столичная территория (ACT) и Северная территория (NT). Остальные находятся в управлении правительства Австралии. Все они конституционно подчинены парламенту Содружества. Право "издавать законы для управления" территориями, предоставленное парламенту Содружества статьей 122 Конституции, не содержит каких-либо ограничений. Обычно считается, что это исчерпывающие полномочия, эквивалентные полномочиям штатов по поддержанию "мира, порядка и благого управления", закрепленным в их собственных конституционных актах. Однако Конституция почти не содержит положений о роли территорий в федерации. Например, Сенат должен был состоять из равного числа сенаторов от каждого штата. Особенно сложным вопросом было то, исключены ли территории из участия в Сенате. Северной территории и Австралийской столичной территории было выделено по два места, в то время как каждому штату – по двенадцать. Хотя Территория Джервис-Бэй официально является отдельной внутренней территорией, она учитывается как часть избирательного округа Феннера для целей представительства в Палате представителей и Австралийской столичной территории – для целей представительства в Сенате. Две из трех населенных внешних территорий, а именно остров Рождества и острова Кокос (Килинга), представлены сенаторами и депутатами от Северной территории. С 2019 года остров Норфолк представлен сенаторами от Австралийской столичной территории и членом Палаты представителей от округа Бин (с 2019 года) или Канберры (2016–2019 годы). Ранее он не имел представительства из-за более высокого уровня автономии, которым он обладал в период самоуправления до 2015 года. На референдуме 1998 года в Северной территории предложение о преобразовании Северной территории в штат было отклонено незначительным большинством голосов. Принятие территории в качестве нового штата поднимает сложные вопросы о том, какое представительство в парламенте будет предоставлено юрисдикции с таким небольшим населением.

In addition to the States, Australia has a number of Territories. Two of those are self governing: the Australian Capital Territory (ACT) and the Northern Territory (NT). The rest are administered by the Government of Australia. All are constitutionally under the authority of the Commonwealth parliament. The power to "make laws for the government" of the Territories, assigned to the Commonwealth Parliament by s 122 of the Constitution, is not confined by any words of limitation. It is generally assumed to be a plenary power, equivalent to the "peace, order and good government" powers of self government assigned to the States by their own Constitution Acts. However, the Constitution makes almost no provisions as to the role of the territories within the federation. For example, the Senate was to be composed of equal numbers of Senators from each state. A particularly troublesome matter was whether this excluded territories from participation in the Senate. Two seats each have been allocated to the Northern Territory and the Australian Capital Territory, while each of the states has twelve. Although officially a separate internal territory, Jervis Bay Territory is counted as part of the Division of Fenner for the purposes of representation in the House of Representatives and the Australian Capital Territory for the purpose of representation in the Senate. Two of the three inhabited external territories, namely Christmas Island and the Cocos (Keeling) Islands, are represented by the senators and representatives of the Northern Territory. Since 2019, Norfolk Island has been represented by the Senators for the Australian Capital Territory and by the House of Representatives member for Bean (since 2019) or Canberra (2016 19). It previously had no representation due to the higher degree of autonomy it possessed under self government until 2015. The Northern Territory referendum of 1998 narrowly rejected a statehood proposal for the Northern Territory. Admission of the Territory as a new State raises difficult questions about how much representation in parliament would be accorded a jurisdiction with such a small population.

Межправительственные отношения и федерализм исполнительной власти

В ответ на растущее взаимопересечение полномочий двух уровней власти, австралийский федерализм развил широкую практику межправительственных отношений. Вершиной этих отношений являются официальные встречи между премьер-министром, премьер-министрами штатов, главными министрами двух самоуправляющихся территорий и президентом Австралийской ассоциации органов местного самоуправления. В начале 1990-х годов эти встречи были оформлены в Совет австралийских правительств (COAG). С началом пандемии COVID-19 формальные процедуры COAG были приостановлены в пользу более частых, оперативных и коллегиальных встреч глав правительств, получивших название "Национальный кабинет". В 2005 году правительства штатов и территорий учредили собственный координационный орган – Совет Австралийской Федерации (CAF), по образцу Совета Федерации в Канаде. Однако деятельность CAF продолжалась лишь несколько лет, после чего он вышел из употребления.