Региональная инициатива по торговле выбросами углерода в США (RGGI)

Инициатива RGGI – первая в США программа торговли выбросами углерода. Сокращение CO2 на электростанциях в 11 штатах. Подробности и текущий статус.

14 мин чтения

100%

Источник: Regional Greenhouse Gas Initiative — Wikipedia

Сравнивайте с английским: нажмите на абзац — оригинал откроется в окне. Кнопка EN под абзацем показывает его прямо в тексте.

Содержание

Введение

Американская программа торговли выбросами углерода

Региональная инициатива по выбросам парниковых газов (RGGI, произносится "Реджи") – первая обязательная рыночная программа в Соединенных Штатах, направленная на сокращение выбросов парниковых газов. RGGI представляет собой совместные усилия штатов Коннектикут, Делавэр, Мэн, Мэриленд, Массачусетс, Нью-Гэмпшир, Нью-Джерси, Нью-Йорк, Род-Айленд, Вермонт и Вирджиния по установлению лимитов и сокращению выбросов углекислого газа (CO2) от энергетического сектора. Обязательства по соблюдению требований RGGI распространяются на электростанции, работающие на ископаемом топливе, мощностью 25 мегаватт (МВт) и более в пределах региона, объединяющего 11 штатов. Участие Пенсильвании в сотрудничестве RGGI было признано неконституционным 1 ноября 2023 года, однако это решение было обжаловано. Вступление Северной Каролины в RGGI было заблокировано принятием бюджета штата на 2023–2025 финансовый год. RGGI устанавливает региональный лимит на объем выбросов CO2, которые могут производить электростанции, путем выпуска ограниченного количества квот на выбросы CO2, подлежащих торговле. Каждая квота дает право регулируемой электростанции на выброс одной короткой тонны CO2. Индивидуальные программы торговли квотами на выбросы CO2 в каждом штате RGGI в совокупности формируют региональный рынок квот CO2. Штаты RGGI распределяют более 90 процентов квот посредством ежеквартальных аукционов. Доходы от этих аукционов штаты-участники могут инвестировать в стратегические программы в области энергетики и получения выгод для потребителей. Программы, финансируемые за счет RGGI, включают энергоэффективность, чистую и возобновляемую энергию, сокращение выбросов парниковых газов и прямую помощь в оплате счетов. Первым важным этапом разработки программы стало подписание в 2005 году меморандума о взаимопонимании между семью штатами, объявившими о соглашении о реализации RGGI. Затем штаты RGGI разработали индивидуальные программы торговли бюджетами CO2 на основе модельного правила RGGI. Первый аукцион RGGI, проводившийся в рамках предварительного соблюдения требований, состоялся в сентябре 2008 года, а программа вступила в силу 1 января 2009 года. В настоящее время программа RGGI находится в своем пятом трехлетнем периоде соблюдения требований, который начался 1 января 2021 года.

The Regional Greenhouse Gas Initiative (RGGI, pronounced "Reggie") is the first mandatory market based program to reduce greenhouse gas emissions by the United States. RGGI is a cooperative effort among the states of Connecticut, Delaware, Maine, Maryland, Massachusetts, New Hampshire, New Jersey, New York, Rhode Island, Vermont, and Virginia to cap and reduce carbon dioxide (CO2) emissions from the power sector. RGGI compliance obligations apply to fossil fueled power plants 25 megawatts (MW) and larger within the 11 state region. Pennsylvania's participation in the RGGI cooperative was ruled unconstitutional on November 1, 2023, although that decision has been appealed. North Carolina's entrance into RGGI has been blocked by the enactment of the state's fiscal year 2023–25 budget. RGGI establishes a regional cap on the amount of CO2 pollution that power plants can emit by issuing a limited number of tradable CO2 allowances. Each allowance represents an authorization for a regulated power plant to emit one short ton of CO2. Individual CO2 budget trading programs in each RGGI state together create a regional market for CO2 allowances. The RGGI states distribute over 90 percent of allowances through quarterly auctions. These allowance auctions generate proceeds, which participating states are able to invest in strategic energy and consumer benefit programs. Programs funded through RGGI have included energy efficiency, clean and renewable energy, greenhouse gas abatement, and direct bill assistance. An initial milestone program's development occurred in 2005, when seven states signed a memorandum of understanding announcing an agreement to implement RGGI. The RGGI states then established individual CO2 budget trading programs, based on the RGGI Model Rule. The first pre compliance RGGI auction took place in September 2008, and the program became effective on January 1, 2009. The RGGI program is currently in its fifth three year compliance period, which began January 1, 2021.

Достоверные данные и преимущества

Государства – участницы RGGI сократили выбросы углерода, одновременно демонстрируя экономический рост. Выбросы углерода в энергетическом секторе штатов, входящих в RGGI, снизились более чем на 50% с момента начала программы. В средствах массовой информации сообщалось об успехе RGGI как о примере национального масштаба, демонстрирующем возможность сочетания экономического роста и сокращения загрязнения. В отчете о RGGI исследовательская служба Конгресса также отметила, что "опыт, полученный в рамках RGGI, может быть полезен для разработчиков национальной программы". Хотя на динамику выбросов влияет множество факторов, в рецензируемом исследовании 2015 года было установлено, что RGGI внесла значительный вклад в снижение выбросов в регионе, объединяющем девять штатов. В ходе исследования также рассматривались такие альтернативные факторы, как государственные программы по стандарту возобновляемых источников энергии (RPS), экономические тенденции и цены на природный газ. Другие независимые отчеты анализировали экономическое воздействие RGGI. Например, два отчета, подготовленные Аналитической группой, были посвящены первому и второму трехлетним периодам соблюдения требований RGGI. В них было установлено, что первые три года действия RGGI принесли 1,6 миллиарда долларов чистой экономической выгоды и обеспечили 16 000 человеко-лет работы, а вторые три года – 1,3 миллиарда долларов чистой экономической выгоды и 14 700 человеко-лет работы. Эти цифры не включают сопутствующие выгоды, такие как улучшение здоровья населения или предотвращение последствий изменения климата. Исследование, проведенное целевой группой по чистому воздуху (CATF), изучало положительное влияние на здоровье населения, связанное с переходом штатов RGGI к более экологически чистой генерации энергии. Исследование показало, что переход к более чистой энергии позволяет спасти сотни жизней, предотвратить тысячи приступов астмы и сократить медицинские расходы на миллиарды долларов.

Обзор программы

Государства-участники RGGI обязались проводить всесторонние периодические обзоры программ для оценки успехов, воздействия и элементов проектирования. Ожидается, что обзор 2021 года будет завершен в начале 2023 года. Обзоры программы RGGI, проведенные в 2012 и 2016 годах и завершенные в 2013 и 2017 годах, привели к нескольким обновлениям программы. CCR и сниженный предел вступили в силу в 2014 году. Обзор 2016 года установил ECR и дополнительное снижение предельного уровня RGGI на 30% в период с 2020 по 2030 год. Этот обзор также включал изменения в CCR, категории компенсаций и минимальную цену резерва. Меморандум о взаимопонимании (MOU) заложил первоначальную основу для RGGI. В следующем году, в 2006 году, те же семь штатов внесли поправки в MOU и опубликовали первый проект Типового регламента для руководства разработкой нормативных актов на уровне отдельных штатов. Такие организации, как Acadia Center, сообщали о потерях доходов в связи с выходом Нью-Джерси и выступали за возобновление его участия. После избрания губернатора Фила Мерфи в 2017 году Нью-Джерси начал предпринимать предварительные шаги для повторного присоединения к RGGI. Нью-Джерси вновь присоединился к RGGI на основании исполнительного указа от 29 января 2018 года. Обновленные Типовые регламенты были опубликованы в 2013 и 2017 годах. Однако этот шаг был заблокирован в 2019 году, когда законодательное собрание штата, контролируемое республиканцами, включило в бюджетный законопроект положение, запрещающее штату вступать в RGGI. Вопрос о присоединении к RGGI был вновь вынесен на рассмотрение в рамках Генеральной Ассамблеи 2020 года. Благодаря демократическому большинству в Палате делегатов и Генеральной Ассамблее, мера была принята и подписана в закон. Вирджиния фактически присоединилась к RGGI 1 января 2021 года.

Отзыв

15 января 2022 года, после победы на губернаторских выборах в Вирджинии в 2021 году, в первый день своего пребывания в должности губернатор Гленн Янгкин подписал исполнительный приказ № 9, предписывающий пересмотреть членство Вирджинии в RGGI. Отмечается, что поскольку Вирджиния присоединилась к инициативе посредством законодательных действий, у Янгкина может не быть юридических оснований для выхода из инициативы без одобрения законодательного собрания. 7 декабря 2022 года Совет по контролю за загрязнением воздуха Вирджинии (APCB) проголосовал 4 голосами «за» при одном «против» и двух воздержавшихся за инициирование отмены государственных нормативных актов, регулирующих участие Вирджинии в RGGI. Вскоре после этого, 20 декабря 2022 года, Совместная комиссия по административным правилам, осуществляющая законодательный надзор, проголосовала 5 голосами «против» 4, выразив возражение против действий APCB по инициированию выхода из RGGI. APCB предпринял окончательный шаг 7 июня 2023 года, проголосовав 4 голосами «за» и 3 «против» за принятие регламента и направив его в офис губернатора для публикации в Регистре Вирджинии.

Судебные разбирательства

21 августа 2023 года Южный экологический юридический центр от имени Ассоциации профессионалов энергосбережения, Virginia Interfaith Power and Light, Appalachian Voices и Faith Alliance for Climate Solutions подал иск в окружной суд Фэрфакса, оспаривая полномочия APCB вывести штат из RGGI. Администрация губернатора Янгкина утверждает, что его офис имеет право исключить Вирджинию из RGGI, и что региональная программа рынка углерода является "регрессивным налогом", обременяющим жителей. В иске утверждается, что Конституция Содружества была нарушена APCB, которая "приостановила и проигнорировала исполнение закона и посягнула на законодательную власть Генеральной Ассамблеи". В иске также утверждается, что с момента присоединения к RGGI выбросы углекислого газа от электростанций Вирджинии снизились почти на 17%, с примерно 32,8 миллиона коротких тонн в 2020 году до примерно 27,3 миллиона коротких тонн в 2022 году. Средства, выплачиваемые электростанциями Вирджинии за избыточные выбросы, тем временем, позволили выделить более 328 миллионов долларов на помощь жителям Вирджинии с низким и средним уровнем дохода в целях сокращения энергопотребления и более 295 миллионов долларов на борьбу с наводнениями, что является серьезной проблемой для низменных прибрежных районов и сообществ в бассейне Чесапикского залива. Губернатор Вольф наложил вето на законопроект, поскольку считал, что неминуемые последствия изменения климата перевешивают другие вопросы. На решение Вольфа также сильно повлияли экономические и экологические выгоды, наблюдаемые в других штатах, участвующих в RGGI. 13 июля 2021 года Совет по качеству окружающей среды (EQB) Пенсильвании проголосовал (15–4) за принятие нормативного акта под названием "Программа торговли квотами на выбросы CO2", также известная как RGGI. Управления генерального советника и генерального прокурора одобрили нормативный акт с точки зрения формы и законности 26 июля 2021 года и 24 ноября 2021 года соответственно. Кроме того, Независимая комиссия по регуляторному анализу (IRRC), которая оценивает соответствие предлагаемых правил общественным интересам, одобрила нормативный акт 1 сентября 2021 года. Пенсильвания официально присоединилась к RGGI в апреле 2022 года, однако штат по-прежнему не может участвовать в аукционах углеродных кредитов из-за двух "раздельных, но взаимосвязанных" судебных исков, касающихся конституционности участия Пенсильвании в RGGI. По оценкам защитников окружающей среды, Пенсильвания упустила кумулятивный доход в размере 1,5 миллиарда долларов. 1 ноября 2023 года суд Содружества постановил, что участие Пенсильвании в объединении RGGI является неконституционным. 21 ноября 2023 года губернатор Пенсильвании Джош Шапиро объявил, что его офис подаст апелляцию на решение суда Содружества.

On August 21, 2023, the Southern Environmental Law Center on behalf of the Association of Energy Conservation Professionals, Virginia Interfaith Power and Light, Appalachian Voices, and Faith Alliance for Climate Solutions filed a lawsuit in the Fairfax Circuit Court challenging the APCB's authority to withdraw the state from RGGI. Governor Youngkin's administration maintains that his office does have the power to remove Virginia from RGGI, and that the regional carbon market program is a "regressive tax" that burdens residents. The lawsuit alleges the Commonwealth's constitution was violated by the APCB who "suspended and ignored the execution of law and invaded the General Assembly's legislative power." The lawsuit also claims that since joining RGGI carbon dioxide emissions from Virginia power plants in Virginia have decreased by nearly 17%, from about 32.8 million short tons in 2020 to about 27.3 million short tons in 2022. Funds paid by Virginia power plants for their excess emissions, meanwhile, have paid for more than $328 million to help low and moderate income Virginians with ways to cut energy use and more than $295 million for flood control, a major issue in low lying coastal and Chesapeake Bay communities. Wolf vetoed the bill because he believed that the imminent effects of climate change outweighs other issues. Wolf's decision was also heavily influenced by the economic and environmental benefits seen in other RGGI states. On July 13, 2021, Pennsylvania's Environmental Quality Board (EQB) voted (15–4) to adopt the rulemaking entitled "CO2 Budget Trading Program", otherwise known as RGGI. The Offices of General Counsel and of the Attorney General approved the rulemaking as to form and legality on July 26, 2021, and November 24, 2021, respectively. Further, the Independent Regulatory Review Commission (IRRC), which evaluates whether proposed rules align with public interest, had approved the rulemaking on September 1, 2021. Pennsylvania formally joined RGGI in April 2022, however, Pennsylvania remains unable to participate in the carbon credit auction due to two "separate but related" lawsuits, regarding the constitutionality of Pennsylvania's involvement in RGGI. Environmental advocates have calculated that Pennsylvania has missed out on a cumulative $1.5 billion in missed revenue. On November 1, 2023, the Commonwealth Court ruled that Pennsylvania's participation in the RGGI cooperative was unconstitutional. On November 21, 2023, Pennsylvania Governor Josh Shapiro announced his office would appeal the Commonwealth Court's decision.

Законодательство, противопоставляющее RGGI

В начале законодательной сессии Пенсильвании 2021–2022 годов был внесен ряд законопроектов, выступающих против RGGI. В частности, Х. Б. 637 и его аналог в Сенате (S. B. 119) пытались запретить DEP предпринимать действия, касающиеся программ ценообразования на выбросы углерода, включая RGGI, без законодательного одобрения. Оба законопроекта не смогли получить достаточной поддержки и истекли в конце законодательной сессии. После одобрения IRRC 1 сентября 2021 года, в соответствии с законодательством Пенсильвании, постоянный комитет Палаты представителей или Сената Пенсильвании имеет право в течение 14 дней представить на полное рассмотрение Палаты представителей или Сената совместное резолюцию, выражающую несогласие с принятым нормативным актом. В данном случае Комитет Сената по экологическим ресурсам и энергетике представил Сенатскую совместную резолюцию по регуляторному обзору № 1 (SCRRR1), выражающую несогласие с принятием правил, 14 сентября 2021 года. После представления отчета Палата представителей и Сенат располагают 10 законодательными днями или 30 календарными днями, в зависимости от того, какой срок больше, для принятия SCRRR1. Однако Палата представителей приняла SCRRR1 только 15 декабря 2021 года. Губернатор Вольф наложил вето на резолюцию 10 января 2022 года. В ответ 4 апреля 2022 года Сенат попытался преодолеть вето губернатора, но не смог этого сделать (32–7), не набрав необходимого конституционного большинства в две трети всего одного голоса.

Законодательство, поддерживающее RGGI

В ответ на и параллельно с противодействующим законодательством, в течение законодательной сессии 2021–2022 годов были представлены два сопутствующих законопроекта, в которых подробно описывалось распределение доходов от аукционов RGGI в нуждающиеся регионы. Сенатский законопроект 15 и H. B. 1565 были предложены и пользовались поддержкой губернатора Вольфа, но не получили достаточной поддержки и истекли по окончании сессии. В течение законодательной сессии 2023–2024 годов подобных законопроектов пока не вносилось.

Зиадех против Пенсильванского бюро законодательной справки

3 февраля 2022 года Патрик Дж. Макдоннелл, секретарь Департамента охраны окружающей среды и председатель Совета по качеству окружающей среды, подал иск в суд Содружества против Пенсильванского бюро законодательных справок (LRB), его директора и директора Пенсильванского кодекса и бюллетеня. Секретарь Макдоннелл утверждал, что 29 ноября 2021 года DEP, действуя от имени EQB, представил в LRB для окончательной публикации в Пенсильванском бюллетене “Положение о программе торговли квотами на выбросы CO2”. Директор Пенсильванского кодекса и бюллетеня подтвердил получение представленного нормативного акта, но отказался его опубликовать, поскольку срок, в течение которого Палата представителей и Сенат должны были выразить несогласие с нормативным актом, еще не истек. 10 декабря 2021 года секретарь Макдоннелл повторно представил нормативный акт для публикации, однако Сенат и Палата представителей в это время одобрили резолюцию (SCRRR1), выражающую несогласие с нормативным актом. Секретарь Макдоннелл заявил, что SCRRR1 был процедурно некорректен, поскольку интерпретация LRB 10 законодательных дней или 30 календарных дней (в зависимости от того, что больше), в течение которых Палата представителей и Сенат должны действовать, чтобы выразить несогласие с нормативным актом, является неверной. Макдоннелл утверждал, что сроки для обеих палат для принятия резолюции о несогласии отсчитываются одновременно, а не последовательно. Иными словами, и Палата представителей, и Сенат должны принять решение в течение 10 законодательных дней или 30 календарных дней (в зависимости от того, что больше), а не так, как интерпретирует LRB, когда каждая палата имеет 10 законодательных дней или 30 календарных дней для принятия решения. Например, Сенат мог проголосовать за одобрение резолюции на 25-й календарный день и передать ее в Палату представителей, которая затем получит еще 10 законодательных дней или 30 календарных дней (то есть отсчет времени начнется заново). Согласно интерпретации секретаря Макдоннелла, в таком сценарии у Палаты представителей останется всего 5 дней для принятия решения (сроки для обеих палат совпадают).

On February 3, 2022, Patrick J. McDonnell, Secretary of the Department of Environmental Protection and Chairperson of the Environmental Quality Board, filed a lawsuit in the Commonwealth Court against the Pennsylvania Legislative Reference Bureau (LRB), its Director, and the Director of the Pennsylvania Code and Bulletin. Secretary McDonnell alleged that on November 29, 2021, DEP, acting on behalf of the EQB, submitted to the LRB for final publication in the Pennsylvania Bulletin the "CO2 Budget Trading Program Regulation". The Director of the Pennsylvania Code and Bulletin acknowledged the submission of the rulemaking but refused to publish it because the period during which the House of Representatives and Senate had to disapprove the rulemaking had not yet expired. On December 10, 2021, Secretary McDonnell again submitted the rulemaking for publication, however, the Senate and House of Representatives in the intervening time had approved a resolution (SCRRR1) disapproving the rulemaking. Secretary McDonnell claimed that SCRRR1 was procedurally deficient because LRB's interpretation of the 10 legislative days or 30 calendar days (whichever is longer) in which the House of Representatives and Senate must act to disapprove a regulation is incorrect. McDonnell claimed the timeframe for both chambers to act on a disapproval resolution runs concurrently rather than consecutively. In other words, both the House of Representatives and Senate must act within the 10 legislative days or 30 calendar days (whichever is longer), as opposed to LRB's interpretation that each chamber has 10 legislative days or 30 calendar days to act. For example, the Senate could vote to approve the resolution on the 25th calendar day and transmit the resolution to the House of Representatives which would then have another 10 legislative days or 30 calendar days (i. e., the clock starts over). Under Secretary McDonnell's interpretation in such a scenario, the House of Representatives would only have 5 days to act on the resolution (the timeframe is concurrent for both chambers).

Приговор выдан

5 апреля 2022 года суд Содружества издал постановление о временной блокировке публикации нормативного акта RGGI. Вскоре после этого законодатели штата – президент Сената Пенсильвании про-темпоре Джейк Корман, лидер большинства в Сенате Ким Уорд, председатель Комитета Сената по экологическим ресурсам и энергетике Джин Яу и председатель Комитета Сената по ассигнованиям Пэт Браун – вмешались в дело и запросили выдачу предварительного судебного запрета, препятствующего публикации. Действие приостановки было прекращено 11 апреля 2022 года, и нормативный акт RGGI был окончательно опубликован в «Pennsylvania Bulletin» 23 апреля 2022 года. 8 июля 2022 года суд Содружества удовлетворил просьбу сенаторов штата о выдаче предварительного судебного запрета, запрещающего DEP реализовывать, обеспечивать соблюдение, участвовать и администрировать программу RGGI. Суд установил, что сенаторы продемонстрировали непоправимый ущерб, подняв существенный правовой вопрос о том, являются ли данные правила налогом, требующим законодательного утверждения, а не регуляторным сбором. Суд также установил, что реализация и обеспечение соблюдения недействительных правил нанесут значительный ущерб, даже если реализация правил приведет к «немедленному сокращению» выбросов углекислого газа от охваченных источников. Кроме того, Суд установил, что предварительный судебный запрет восстановит статус-кво и что сенаторы продемонстрировали очевидное право на защиту, подняв существенные правовые вопросы о разделении властей, а также о том, является ли выручка от аукциона разрешений неконституционным налогом. Однако Суд установил, что сенаторы не подняли существенных правовых вопросов относительно того, превышают ли положения полномочия, предоставленные DEP и EQB для принятия данного нормативного акта, представляют ли положения собой межгосударственный договор или соглашение, нарушающее Конституцию Пенсильвании, или же административный процесс, посредством которого правила были приняты, был законным.

Апелляция в Верховный суд Пенсильвании

11 июля 2022 года исполняющий обязанности секретаря Рамез Зиаде (срок службы секретаря Макдоннелла в DEP истек 1 июля 2022 года, и исполняющий обязанности секретаря Зиаде был заменен в качестве истца) обжаловал предварительное судебное решение суда Содружества от 8 июля 2022 года в Верховном суде Пенсильвании. В ответ сенаторы незамедлительно ходатайствовали об отмене автоматической приостановки действия решения суда Содружества от 8 июля 2022 года, которая была активирована апелляцией DEP. Суд Содружества удовлетворил ходатайство об отмене автоматической приостановки, и предварительное судебное решение осталось в силе. 31 августа 2022 года Верховный суд Пенсильвании отклонил просьбу DEP о восстановлении приостановки действия судебного решения суда Содружества о реализации нормативных актов RGGI.

Дело отклонено как спорное

19 января 2023 года суд Содружества отклонил петицию DEP, направленную на принуждение LRB к публикации нормативного акта RGGI, как утратившую силу. Суд отметил, что не оспаривалось, что поднятый в петиции правовой вопрос утратил актуальность в связи с последующей публикацией нормативного акта 23 апреля 2022 года. Суд также установил, что к данному случаю не применяется исключение из правила об утрате актуальности. Суд заявил, что дело поднимает "примечательные" вопросы права, которые рассматриваются впервые, но любое решение будет носить рекомендательный характер и не повлечет никаких последствий. Суд отметил, что встречные иски сенаторов, вступивших в дело, "остаются действующими" (то есть первоначальный вопрос о параллельном или последовательном порядке рассмотрения остается неразрешенным).

Апелляция в Верховный суд Пенсильвании

21 ноября 2023 года офис губернатора Пенсильвании объявил о намерении администрации обжаловать решение суда Содружества. В заявлении говорится, что решение суда Содружества по RGGI «ограничивалось вопросами исполнительной власти, и наша администрация должна подать апелляцию, чтобы защитить эту важную прерогативу как для нынешней, так и для всех будущих губернаторов». В заявлении также призывается Генеральная Ассамблея Пенсильвании к действиям: «Если лидеры законодательной власти решат вступить в конструктивный диалог, губернатор уверен, что мы сможем договориться о более эффективной альтернативе RGGI». В заявлении далее отмечается: «Если они откажутся от диалога, они примут решение не поддерживать разумную энергетическую политику, которая защищает рабочие места, окружающую среду и потребителей Пенсильвании». В случае выигрыша апелляции администрацией губернатора Шапиро, останется ли Пенсильвания членом RGGI, пока неясно.