Введение
Налог на выбросы углерода
Углеродный налог – это налог, взимаемый с выбросов углерода, образующихся при производстве товаров и услуг. Углеродные налоги призваны сделать видимыми скрытые социальные издержки, связанные с выбросами углерода. Они разработаны для сокращения выбросов парниковых газов путем, по сути, повышения цены на ископаемое топливо. Это снижает спрос на товары и услуги, производящие высокие выбросы, и стимулирует снижение их углеродоемкости. При сжигании ископаемого топлива, такого как уголь, нефть или природный газ, большая часть или весь его углерод преобразуется в выбросы парниковых газов, вызывающие изменение климата. Этот негативный внешний эффект можно уменьшить, облагая налогом содержание углерода на любом этапе жизненного цикла продукта. В своей простейшей форме углеродный налог охватывает только выбросы углерода. Он также может охватывать другие парниковые газы, такие как метан или оксид азота, путем налогообложения этих выбросов на основе их эквивалентного потенциала глобального потепления. Углеродные налоги являются разновидностью налога Пигу. Исследования показывают, что углеродные налоги действительно сокращают выбросы. По состоянию на 2019 год 77 стран и более 100 городов взяли на себя обязательство достичь нулевого уровня выбросов к 2050 году. В 25 странах углеродные налоги либо уже введены, либо запланированы к введению. 46 стран установили какую-либо форму ценообразования на углерод, либо посредством углеродных налогов, либо посредством схем торговли выбросами. Углеродные налоги могут негативно сказаться на благосостоянии людей, особенно наименее обеспеченных, увеличивая стоимость их потребления. Например, могут вырасти цены на бензин и электроэнергию. В этом случае такая политическая инициатива превращается в углеродный сбор с последующей выплатой дивидендов, а не в обычный налог. Углеродный налог и торговля выбросами углерода используются в рамках концепции цены на углерод. Двумя распространенными экономическими альтернативами углеродным налогам являются торгуемые разрешения с углеродными кредитами и субсидии.
Цель
Углекислый газ является одним из нескольких парниковых газов, удерживающих тепло (другие включают метан и водяной пар), образующихся в результате деятельности человека. Научный консенсус заключается в том, что выбросы парниковых газов, вызванные деятельностью человека, являются основной причиной изменения климата, и что углекислый газ является наиболее важным из антропогенных парниковых газов. Во всем мире ежегодно человеческая деятельность производит 27 миллиардов тонн углекислого газа. Различные парниковые газы обладают различными физическими свойствами: потенциал глобального потепления – это международно признанная шкала эквивалентности для других парниковых газов, выраженная в тоннах эквивалента углекислого газа. Углеродные налоги предназначены для сокращения выбросов парниковых газов путем повышения цен на ископаемое топливо, которое выделяет их при сжигании. Это снижает спрос на товары и услуги, производящие высокие выбросы, и стимулирует снижение их углеродоемкости. Дэвид Гордон Уилсон впервые предложил этот тип налога в 1973 году. В отличие от классических методов регулирования, которые явно ограничивают или запрещают выбросы каждого отдельного загрязнителя, углеродный налог призван позволить рыночным силам определить наиболее эффективный способ сокращения загрязнения. Углеродный налог – это косвенный налог, то есть налог на сделку, в отличие от прямого налога, который облагает доход. Углеродные налоги являются инструментами ценообразования, поскольку они устанавливают цену, а не лимит на выбросы. Помимо создания стимулов для энергосбережения, углеродный налог повышает конкурентоспособность возобновляемых источников энергии, таких как ветер, солнечная и геотермальная энергия. В экономической теории загрязнение рассматривается как негативный внешний эффект, негативное воздействие на третью сторону, не участвующую непосредственно в сделке, и является видом рыночного провала. Для решения этой проблемы экономист Артур Пигу предложил облагать налогом товары (в данном случае углеводородное топливо), являющиеся источником этого внешнего эффекта, чтобы более точно отражать стоимость товаров для общества и тем самым интернализировать производственные затраты. Налог на негативный внешний эффект называется налогом Пигу, который должен соответствовать размеру этого эффекта. В рамках концепции Пигу изменения считаются незначительными, а размер внешнего эффекта предполагается достаточно малым, чтобы не искажать экономику. Однако считается, что изменение климата приводит к катастрофическим (не незначительным) изменениям. "Не незначительное" означает, что воздействие может существенно снизить темпы роста доходов и благосостояния. Объем ресурсов, которые следует направлять на смягчение последствий изменения климата, является предметом споров.
Дизайн
Разработка налога на выбросы углерода включает два основных фактора: размер налога и использование полученных средств. Первый фактор основывается на социальной стоимости углерода (SCC), которая представляет собой попытку количественно оценить издержки, связанные с внешними эффектами углеродного загрязнения. Конкретное значение этой величины является предметом дискуссий в экологических и политических кругах. Более высокая SCC соответствует более высокой оценке ущерба, наносимого углеродным загрязнением обществу. Ученые Стэнфордского университета оценили социальную стоимость углерода более чем в 200 долларов за тонну. Более консервативные оценки называют цифру около 50 долларов. Использование полученных средств – еще один предмет обсуждения в предложениях по введению углеродного налога. Чтобы избежать критики и повысить популярность углеродного налога, правительство может сделать его бюджетно-нейтральным. Этого можно достичь путем пропорционального снижения подоходного налога в зависимости от размера углеродного налога или путем возврата доходов от углеродного налога гражданам в виде дивидендов.
Углеродная утечка
Утечка выбросов происходит, когда регулирование выбросов в одной стране или секторе приводит к перемещению этих выбросов в другие регионы с менее строгим регулированием. Эффекты утечки могут быть как отрицательными (то есть, повышающими эффективность общего сокращения выбросов), так и положительными (снижающими эффективность общего сокращения выбросов). Желательные отрицательные эффекты утечки можно назвать "переносом". Согласно одному исследованию, краткосрочные эффекты утечки необходимо оценивать в сравнении с долгосрочными. Политика, например, устанавливающая углеродные налоги только в развитых странах, может привести к утечке выбросов в развивающиеся страны. Однако желательный отрицательный перенос может произойти из-за снижения спроса на уголь, нефть и газ в развитых странах, что приведет к снижению цен. Это может позволить развивающимся странам заменить уголь нефтью или газом, тем самым сократив выбросы. Однако в долгосрочной перспективе, если внедрение менее загрязняющих технологий будет отложено, эта замена может не дать долгосрочных преимуществ. Утечка выбросов имеет ключевое значение для климатической политики, учитывая Рамочную программу в области энергетики и климата на период до 2030 года и пересмотр третьего списка утечки выбросов Европейского Союза.
Приграничные корректировки, тарифы и запреты
Были предложены меры для решения проблем, связанных с конкурентными потерями стран, вводящих налог на выбросы углерода, по сравнению со странами, которые этого не делают. Для стимулирования стран к введению углеродных налогов предлагаются пограничные налоговые корректировки, тарифы и торговые запреты. Пограничные налоговые корректировки компенсируют выбросы, связанные с импортом из стран, не имеющих цены на углерод. Альтернативой могут быть торговые запреты или тарифы, применяемые к таким странам. Подобные подходы могут быть признаны недопустимыми во Всемирной торговой организации. Судебная практика в этой организации пока не содержит конкретных решений по вопросам налогообложения, связанного с изменением климата. Административные аспекты пограничных налоговых корректировок были предметом обсуждения.
Поддержка и противодействие
С тех пор как впервые было предложено ввести налог на выбросы углерода, многочисленные экономисты описывали его преимущества как средства сокращения загрязнения CO2. Этот налог был высоко оценен как "гораздо более эффективный способ контроля загрязнения, чем существующий метод конкретного регулирования". Его также хвалили за простоту, основанную на рыночных механизмах, описывая как "наиболее эффективный способ направлять решения производителей и потребителей", поскольку "выбросы углерода имеют неоцененную общественную стоимость с точки зрения их негативного воздействия на климат Земли".
Однако значительная часть населения выступает против углеродных налогов. Они также были отклонены на нескольких выборах и в некоторых случаях отменены по мере роста оппозиции. В качестве ответа было предложено направлять доходы от углеродного налога непосредственно населению для завоевания поддержки. Citizens' Climate Lobby – международная организация, насчитывающая более 500 отделений, выступающая за принятие законодательства об углеродном налоге в форме прогрессивной системы сборов и дивидендов. Климатолог NASA Джеймс Э. Хансен также высказался в поддержку углеродного сбора, не влияющего на общий доход бюджета. С 2019 года более 3500 экономистов США подписали Заявление экономистов об углеродных дивидендах, в котором описываются преимущества углеродного налога в США и предлагаются пути его разработки. Одной из рекомендаций является возврат доходов, полученных от налога, населению. Заявление первоначально подписали 45 лауреатов Нобелевской премии по экономике, бывшие председатели Федеральной резервной системы, бывшие председатели Совета экономических консультантов при президенте и бывшие секретари Министерства финансов. Оно признано историческим примером консенсуса среди экономистов.
Восприятие общественностью
В некоторых случаях знание о том, как используются доходы от углеродного налога, может повлиять на общественную поддержку. Выделение средств на климатические проекты и компенсацию расходов на жилье для людей с низкими доходами признано популярным способом использования этих средств. Однако предоставление информации о конкретных направлениях использования доходов в странах, где введен углеродный налог, показало ограниченную эффективность в повышении общественной поддержки.
Альтернативы
В 2015 году на развивающиеся страны приходилось 63% выбросов углерода. Различные препятствия мешают развивающимся странам внедрять планы по замедлению выбросов углерода, включая углеродный налог. Развивающиеся страны часто отдают приоритет экономическому росту, а не снижению выбросов. Атомная энергетика развивается во многих странах как источник энергии, не производящий выбросов. Энергия ветра и солнечная энергия – другие альтернативы ископаемому топливу. Ветряные турбины являются устойчивым и возобновляемым источником энергии. Бен Хо, профессор экономики колледжа Вассар, утверждает, что "хотя углеродные налоги входят в оптимальный набор мер по борьбе с изменением климата, они не являются наиболее важной его частью".
Торговля выбросами углерода
Кап и торговля – это другой подход. Уровни выбросов ограничены, а разрешения на выбросы торгуются между субъектами, осуществляющими выбросы. Разрешения могут выдаваться посредством государственных аукционов или предоставляться бесплатно на основе существующих объемов выбросов (принцип исторического права). Доходы от аукционов могут использоваться для снижения других налогов или финансирования государственных программ. Вариации включают установление минимальной и/или максимальной цены для разрешений. В отсутствие неопределенности обе системы приведут к эффективному рыночному количеству и цене. Системы разрешений регулируют общий объем выбросов. На практике лимит часто устанавливается настолько высоким, что цены на разрешения оказываются незначительными. Разграничение между углеродными налогами и системами разрешений может стираться при использовании гибридных систем. Гибридная система устанавливает ограничения на изменение цены, потенциально снижая верхний предел. Когда цена становится слишком высокой, уполномоченный орган выпускает дополнительные разрешения по этой цене. Минимальная цена может быть нарушена, если выбросы настолько низки, что никому не требуется покупать разрешения. Экономист Гилберт Меткалф предложил такую систему – Механизм обеспечения выбросов, и эта идея в принципе была принята Климатическим советом. Джеймс Хансен в книге «Штормы моих внуков» и в открытом письме тогдашнему президенту Бараку Обаме утверждал, что торговля выбросами принесет прибыль только банкам и хедж-фондам и позволит основным отраслям, являющимся основными источниками выбросов углерода, продолжать работать в обычном режиме.
Другие виды налогов
Два взаимосвязанных налога – это налог на выбросы и налог на энергию. Налог на выбросы парниковых газов обязывает каждого эмитента платить сбор, плату или налог за каждую тонну выброшенных парниковых газов. Например, углеродный налог стимулирует снижение потребления топлива, но не стимулирует сокращение выбросов посредством таких методов, как улавливание и хранение углерода. Энергетические налоги повышают цену на энергию независимо от уровня выбросов. Существует вероятность задержек на десять лет и более, связанных с заменой неэффективных транспортных средств на новые модели и постепенным выводом старых моделей из эксплуатации. Политическое давление, сдерживающее политиков от повышения налогов. Слабая взаимосвязь между решениями потребителей, касающимися экономичности топлива, и ценами на топливо. Другие меры, такие как стандарты топливной эффективности или изменение правил налогообложения налогооблагаемых льгот, могут оказаться более эффективными. Исторически налоги на топливо использовались как источник общих доходов, что объясняется низкой ценовой эластичностью топлива, позволяющей устанавливать более высокие ставки без снижения объемов продаж. В таких условиях логика данной политики может быть неясной. Налоги на топливо могут уменьшить "эффект отдачи", возникающий при повышении эффективности транспортных средств. Потребители могут совершать больше поездок или приобретать более тяжелые и мощные автомобили, нивелируя тем самым выигрыш от повышения эффективности.
Сравнение альтернатив
Опрос 2018 года среди ведущих экономистов показал, что 58% опрошенных экономистов согласились с утверждением: "Углеродные налоги – более эффективный способ реализации климатической политики, чем система квотирования выбросов и торговли". 31% заявили, что у них нет мнения или оно неопределенно, однако ни один из респондентов не выразил несогласия.
Реализация
Налоги на энергию и на углерод были введены в ответ на обязательства, взятые в рамках Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата. Современная политика ценообразования на выбросы углерода, включая углеродные налоги, все еще считается недостаточной для достижения тех изменений в объеме выбросов, которые соответствовали бы целям Парижского соглашения. Международный валютный фонд, ОЭСР и другие организации заявили, что текущие цены на ископаемое топливо, как правило, не учитывают воздействие на окружающую среду. В 1990-х годах на уровне ЕС был предложен налог на углерод/энергию, но он не был принят из-за лоббирования со стороны промышленности. В 2010 году Европейская комиссия рассматривала возможность введения общеевропейского минимального налога на разрешения на выбросы, приобретенные в рамках Европейской системы торговли выбросами парниковых газов (СЭД ЕС), при котором предлагаемый новый налог рассчитывался бы исходя из содержания углерода. Предлагаемый размер ставки составлял от 4 до 30 евро за тонну.
Коста-Рика
В 1997 году Коста-Рика ввела углеродный налог в размере 3,5% на углеводородное топливо. Часть средств, полученных от налога, направляется на программу "Оплата за экологические услуги" (PSA), которая предоставляет стимулы землевладельцам для реализации принципов устойчивого развития и сохранения лесов. Около 11% национальной территории Коста-Рики находится под защитой благодаря этой программе. В настоящее время программа ежегодно выплачивает примерно 15 миллионов долларов около 8000 землевладельцев.
Канада
На федеральных выборах в Канаде в 2008 году центральным вопросом стал углеродный налог, предложенный лидером Либеральной партии Стефаном Дионом, известный как "Зеленый сдвиг". Он предполагал нейтральность по отношению к доходам, то есть увеличение налогообложения на углерод компенсировалось бы возвратами средств. Однако он оказался непопулярным и способствовал поражению Либеральной партии, которая набрала наименьший процент голосов со времен Конфедерации. Консервативная партия выиграла выборы, пообещав "разработать и внедрить общеканадскую систему ограничения и торговли выбросами парниковых газов и загрязняющих веществ, с реализацией в период с 2012 по 2015 год". В 2018 году Канада ввела в действие углеродный сбор, нейтральный по отношению к доходам, начиная с 2019 года, выполнив предвыборное обещание премьер-министра Джастина Трюдо. В декабре 2020 года федеральное правительство опубликовало обновленный план с ежегодным увеличением цены на углерод на тонну, которая должна была достигнуть за тонну в 2025 году и за тонну в 2030 году. Квебек стал первой провинцией, введшей углеродный налог. Налог должен был взиматься с производителей энергии с 1 октября 2007 года, а полученные средства – направляться на программы повышения энергоэффективности. Ставка налога на бензин составляет 0,008 канадского доллара за литр, что эквивалентно примерно за тонну CO2-эквивалента.
Соединенные Штаты
Национальный налог на выбросы углерода в США неоднократно предлагался, но так и не был принят. Например, 23 июля 2018 года представитель Карлос Курбело (R-FL) представил законопроект H.R. 6463, получивший название "Закон о выборе рынка", – предложение о введении налога на углерод, доходы от которого планировалось направить на развитие американской инфраструктуры и экологических решений. Законопроект был внесен в Палату представителей, но не был принят. В настоящее время ряд организаций продвигают предложения о введении национального налога на выбросы углерода. Чтобы развеять опасения консерваторов, что налог на углерод приведет к расширению государственного аппарата и увеличению стоимости жизни, последние предложения сосредоточены на доходонейтральности. (ранее E&EI), Совет по климатическому лидерству (CLC) и Американцы за углеродные дивиденды (AFCD) поддерживают доходонейтральный налог на углерод с пограничной корректировкой. Последние две организации выступают за конкретную структуру, известную как План углеродных дивидендов Бейкера-Шульца, который с момента своего представления в 2017 году получил широкую двухпартийную поддержку на национальном уровне. Основной принцип плана – постепенное повышение налога на выбросы углерода, при котором все доходы возвращаются американскому народу в виде равных дивидендов. Авторами этого плана (и его название связано с их именами) являются влиятельные республиканцы Джеймс Бейкер и Джордж Шульц. План также поддерживается такими компаниями, как Microsoft, Pepsico, First Solar, Американская ассоциация ветроэнергетики, ExxonMobil, BP и General Motors.