Политика в сфере продовольствия: вызовы и перспективы.

Введение

Политическая сфера

Политика в области продовольствия – это термин, охватывающий не только продовольственную политику и законодательство, но и все аспекты производства, контроля, регулирования, инспекции, распределения и потребления коммерчески выращенных, и даже иногда собственноручно выращенных, продуктов питания. Коммерческие аспекты производства продуктов питания подвержены влиянию этических, культурных и медицинских соображений, а также экологических проблем, связанных с сельским хозяйством, сельскохозяйственной практикой и методами розничной торговли. Этот термин также включает в себя биотопливо, генетически модифицированные культуры и использование пестицидов, международный рынок продовольствия, продовольственную помощь, продовольственную безопасность и продовольственный суверенитет, ожирение, трудовые практики и труд мигрантов, вопросы водопользования, жестокое обращение с животными и изменение климата.

Политика

Государственная политика в отношении производства, распределения и потребления продуктов питания оказывает влияние на стоимость, доступность и безопасность продовольствия как внутри страны, так и на международном уровне. На национальном уровне работа в области продовольственной политики затрагивает фермеров, переработчиков продуктов питания, оптовиков, розничных продавцов и потребителей. Основу сельскохозяйственной политики чаще всего составляют товарные культуры, такие как кукуруза, рис, пшеница и соя. Хотя большая часть продовольственной политики разрабатывается внутри страны, она имеет и международные последствия. На глобальном уровне на продовольственную политику оказывают влияние протекционистские торговые меры, международные торговые соглашения, голод, политическая нестабильность и помощь в целях развития. Все большее внимание тех, кто обеспокоен обеспечением достаточного мирового продовольственного снабжения, привлекают вопросы, связанные с изменением климата, и прогнозы относительно него.

Политика в области питания в США

В Соединенных Штатах обострился ряд современных вопросов, касающихся продовольственной политики, в связи с изменениями в производстве продуктов питания и обеспокоенностью по поводу пищевой ценности продуктов, приготовленных в коммерческих целях.

Технология

Как и во многих отраслях, пищевая промышленность демонстрирует рост производственных мощностей благодаря внедрению усовершенствованных технологий. В развитых странах наблюдается несколько важных тенденций. Урожайность, то есть количество продовольствия, собираемого с акра пахотных земель, увеличивается менее чем на один процент в год, начиная как минимум с 1960-х годов, а площадь земель, используемых для выращивания сельскохозяйственных культур, сокращается из-за давления со стороны жилищного строительства и других экономических факторов. Только в США ежедневно теряется около 3000 акров продуктивных сельскохозяйственных земель. Это повышает ценность качественного урожая с имеющихся сельскохозяйственных угодий. Кроме того, мировой спрос на мясную продукцию, который, по прогнозам, удвоится к 2020 году, ускорил тенденцию к увеличению поголовья скота на меньшей площади земли.

Животноводство

Более интенсивные формы животноводства в значительной степени вытеснили традиционные методы разведения свиней, крупного рогатого скота, птицы и рыбы для потребления человеком в США. Распространение концентрированных животноводческих комплексов (КЖК) связано с повышенным риском пищевых отравлений, вызванных кишечной палочкой, деградацией окружающей среды и увеличением выбросов аммиака, углекислого газа и метана в атмосферу. Помимо вопросов безопасности пищевых продуктов и охраны окружающей среды, такие организации, как People for the Ethical Treatment of Animals и Humane Society of the United States (HSUS), обращают внимание на ряд практик, позволяющих более эффективно выращивать животных для получения мяса, однако эти практики создают стресс для животных, негативно влияют на земли, где они содержатся, и на объемы производства продуктов питания для человека. В недавнем отчете о промышленном животноводстве HSUS призвала жителей западных стран переходить на растительную диету, поскольку половина мирового урожая зерна используется для кормления животных, предназначенных на мясо, яйца и молоко. Рыбоводство также подвергается критике из-за высокой плотности рыб в пространствах, значительно меньших, чем в естественной среде обитания. В отношении как наземных, так и водных животных вызывает опасения профилактическое использование антибиотиков для стимуляции роста и предотвращения распространения инфекций, поскольку эта практика может способствовать развитию устойчивых к антибиотикам бактерий.

Генетически модифицированные продукты

Использование семян генетически модифицированных организмов для выращивания товарных и других культур в США вызвало критику со стороны таких организаций, как Greenpeace, The Non GMO Project и Organic Consumers Association, среди прочих. Обеспокоенность связана как с безопасностью пищевых продуктов, так и с эрозией сельскохозяйственного биоразнообразия. В то время как Европейский Союз регулирует генетически модифицированные продукты так же, как и любой другой новый продукт, требуя обширных испытаний для подтверждения их безопасности для потребления человеком, США этого не делает. Управление по санитарному надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов США (FDA) обычно считает продукты питания, полученные из генетически модифицированных организмов (ГМО), столь же безопасными, как и их традиционные аналоги. В США политические дебаты в основном сосредоточены на вопросе о необходимости маркировки продуктов с ГМО-источником, чтобы лучше информировать общественность о составе приобретаемых ими продуктов питания. В 2012 году был отклонен вопрос, вынесенный на всенародное голосование в штате Калифорния, который бы обязал маркировать продукты, содержащие ГМО. Эта мера, известная как Предложение 37, лидировала с большим отрывом в предварительных опросах, но потерпела поражение после масштабной рекламной кампании, финансируемой компанией Monsanto – крупнейшим поставщиком генетически модифицированных семян, а также компаниями Kraft Foods, Coca-Cola, PepsiCo и другими крупными представителями пищевой промышленности. Результаты голосования внимательно отслеживались по всей стране, поскольку сторонники этой меры надеялись на её принятие, что могло бы побудить федеральное правительство ввести обязательную маркировку продуктов, содержащих ГМО. После поражения предложения о маркировке была создана организация под названием «Марш против Монсанто», чтобы продолжать поддерживать общественную дискуссию о маркировке продуктов питания, содержащих ГМО. В 2013 году избиратели штата Вашингтон отклонили инициативу, которая требовала бы маркировки продуктов, содержащих ГМО, после кампании против этой инициативы, возглавленной крупными продовольственными компаниями.

Большая еда

Производство и переработка пищевых продуктов – это высококонцентрированная отрасль. Десять крупнейших продовольственных компаний в Соединенных Штатах контролируют более половины всех продовольственных продаж внутри страны и растущую долю упакованных продуктов питания и напитков на полках магазинов по всему миру. По объему продаж продуктов питания, крупнейшим производителем продуктов питания в США является PepsiCo, Inc., за ней следуют Tyson Foods, Nestlé, JBS USA и Anheuser Busch, согласно списку за 2013 год, опубликованному журналом Food Processing. Влияние крупных продовольственных компаний очевидно в Вашингтоне, где компании ежегодно тратят миллионы на лоббирование, многие из которых являются членами Форума потребительских товаров. Лоббирование приносит пользу крупным корпорациям, чьи значительные финансовые ресурсы и связи обеспечивают им особый доступ к законодателям, регуляторам и другим влиятельным должностным лицам. Согласно данным Бюро переписи населения США за 2007 год, к наиболее высококонцентрированным пищевым отраслям в стране относились рафинирование тростникового сахара, производство завтракных хлопьев, бутилированная вода и производство печенья и крекеров, измеренное с помощью коэффициента концентрации четырех фирм. Консолидация этой отрасли произошла в 1970-х и 1980-х годах в результате серии слияний и поглощений. В отчете Global Health Advocacy Incubator документируются стратегии пищевой промышленности по противодействию введению предупреждающих маркировок на продукты ультрапереработанного питания (UPP). Генеральный директор Всемирной организации здравоохранения в своей речи на 8-й Глобальной конференции по укреплению здоровья в Хельсинки, Финляндия, в июне 2013 года отметил, что усилия общественной медицины по борьбе с хроническими заболеваниями, такими как диабет, гипертония и сердечно-сосудистые заболевания, сталкиваются с экономическими интересами могущественной пищевой промышленности. Маркетинговые и другие стратегии пищевой промышленности сравнимы с теми, которые использовала табачная промышленность в период расцвета своего влияния на потребительском рынке. В ответ пищевая промышленность предприняла некоторые добровольные усилия по улучшению пищевой ценности своей продукции. В 2005 году General Mills объявила о плане обеспечить содержание не менее восьми граммов цельного зерна в каждой порции своих завтракных хлопьев. В 2006 году Campbell Soup Company объявила об инициативе по сокращению содержания натрия в своей продукции как минимум на 25 процентов. Однако из-за снижения продаж, Campbell's признала, что в 2011 году добавила больше натрия в некоторые из своих супов. В 2022 году Всемирная организация здравоохранения опубликовала отчет, в котором подчеркивается, что маркетинг продуктов питания особенно распространен там, где находятся дети и что они смотрят по телевизору, преимущественно продвигая ультрапереработанные продукты питания, включая напитки с добавленным сахаром, шоколад и кондитерские изделия. Отчет подтверждает, что маркетинг продуктов питания является повсеместным, убедительным и вредным для здоровья.

Food manufacturing and processing is a heavily concentrated industry. The 10 largest food companies in the United States control more than half of all food sales domestically and a growing percentage of packaged food and beverage products on store shelves worldwide. Ranked by food sales, PepsiCo, Inc. is the largest food manufacturer in the U. S., followed by Tyson Foods, Nestlé, JBS USA, and Anheuser Busch, according to a 2013 list published by Food Processing magazine. Big food influence is evident in Washington, D. C. where companies spend millions on lobbying each year, many of whom are members of the Consumer Goods Forum. Lobbying benefits large corporations whose deep pockets and connections get them special access to lawmakers, regulators and other influential officials. According to figures from the United States Census Bureau from 2007, the most highly concentrated food industries in the country included cane sugar refining, breakfast cereals, bottled water, and cookie/cracker manufacturing using the 4 firm concentration ratio. Consolidation of this industry took place in the 1970s and 1980s through a series of mergers and acquisitions. A report from Global Health Advocacy Incubator documents the food industry's strategies to defeat warning labels on ultra processed food products (UPP). The director general of the World Health Organization, in a speech given at the 8th Global Conference on Health Promotion in Helsinki, Finland in June 2013, noted that the public health community's efforts to combat chronic diseases such as diabetes, hypertension and cardiovascular disease are pitted against the economic interests of the powerful food industry. Marketing and other strategies of the food industry have been compared to those of the tobacco industry at the height of its influence in the consumer marketplace. In response, the food industry has engaged in some voluntary efforts to improve the nutritional content of their foods. In 2005, General Mills announced a plan to ensure that all of its breakfast cereals contained at least eight grams of whole grain per serving. In 2006, Campbell Soup Company announced an initiative to reduce sodium in its products by at least 25 percent. Due to slumping sales, Campbell's acknowledged that it was adding more sodium back into some of its soups in 2011. The World Health Organization published a report in 2022 which highlights food marketing is especially prevalent where children are and what they watch on TV. Predominantly promoting ultra processed food which includes sugar sweetened beverages, and chocolate and confectionery. It confirms food marketing is pervasive, persuasive and bad for health.

Перемещение продуктов питания

Культурная реакция на всё более механизированную пищевую промышленность приобрела множество различных форм. Местная еда – это движение, направленное на перенаправление расходов на продукты питания отдельными лицами, семьями, общественными организациями, школами, ресторанами и другими учреждениями с продуктов, производимых и доставляемых издалека крупными корпорациями, на региональных фермеров и других местных производителей. Местные продовольственные рынки характеризуются небольшими фермерскими хозяйствами, относительно разнообразной продукцией и короткими цепочками поставок, хотя единого мнения относительно того, какие расстояния считать «местными», нет. Сельскохозяйственные кооперативы, поддерживаемые местными сообществами, – это механизм, связывающий потребителей с местными фермерами. Инициативы «от фермы к столу» также являются частью движения за местную еду. «Безмясный понедельник» – это кампания по повышению осведомленности о здоровье, призывающая людей и семьи хотя бы раз в неделю придерживаться диеты без мяса. Запущенная в 2003 году Центром жизнеспособного будущего при Университете Джонса Хопкинса, она фокусируется на предотвратимых заболеваниях, связанных с чрезмерным потреблением мяса, но кампания также нашла поддержку у тех, кто обеспокоен устойчивым сельским хозяйством и окружающей средой. Slow Food – это международное движение, основанное в Италии в 1986 году, а Slow Food USA – в 2000 году. Организация выступает против «стандартизации вкуса и культуры, а также неограниченной власти транснациональных корпораций пищевой промышленности и промышленного сельского хозяйства». Среди влиятельных деятелей в движении за еду в Соединенных Штатах – писатели, такие как Майкл Поллан и Марион Нестл, а также известные шеф-повара, такие как Алиса Уотерс, Марио Батали и Джейми Оливер. Популярные книги и фильмы на современные темы в области питания включают «Нация фастфуда», «Дилемма всеядного» и документальный фильм «Food, Inc.». В 2011 году президент Американской федерации фермерских бюро назвал эту влиятельную группу «самопровозглашенными пищевыми элитами», а газета Washington Post опубликовала статью Эрика Шлоссера, автора «Нации фастфуда», в защиту работы, которую он и его коллеги проделали для улучшения продовольственной системы в Соединенных Штатах.

A cultural backlash against an increasingly mechanized food industry has taken a number of different forms. Local food is a movement to shift food expenditures by individuals, families, community organizations, schools, restaurants, and other institutions from foods produced and shipped long distances by larger corporate entities to regional farmers and other local producers of food. Small farming interests, relatively heterogeneous products and short supply chains characterize local food markets, though there is no agreed upon measure of the distances that constitute "local." Community supported agriculture is a mechanism for connecting consumers with local farmers. Farm to table efforts are also part of the local food movement. Meatless Monday is a public health awareness campaign encouraging individuals and families to eat a meat free diet at least once each week. Launched in 2003 through the Johns Hopkins Center for a Livable Future, its focus is on preventable diseases associated with excessive meat consumption but the campaign has also been incorporated by many concerned about sustainable agriculture and the environment. Slow Food is an international movement founded in Italy in 1986, with Slow Food USA established in 2000. The organization stands in opposition to "the standardization of taste and culture, and the unrestrained power of food industry multinationals and industrial agriculture." Among those influential in the food movement in the United States are writers, including Michael Pollan and Marion Nestle, and celebrity chefs such as Alice Waters, Mario Batali and Jamie Oliver. Popular books and movies on contemporary topics in food include Fast Food Nation, The Omnivore's Dilemma and the documentary Food, Inc. In 2011, the president of the American Farm Bureau Federation referred to this influential group as "self appointed food elitists" and the Washington Post published an op ed from Eric Schlosser, author of Fast Food Nation, defending the work he and colleagues have done to improve food systems in the United States.

Социальная справедливость

В то время как производство и распределение продуктов питания является преимущественно экономической деятельностью, сторонники различных направлений социальной справедливости все чаще осознают роль продовольственной политики в решении вопросов, наиболее важных для продвигаемых ими идей.

Внутренняя продовольственная помощь

Предложение правительственной продовольственной помощи американцам с наименьшим доходом восходит ко времени администрации президента Франклина Д. Рузвельта и продолжается в XXI веке. В 2011 финансовом году бюджет Службы продовольствия и питания Министерства сельского хозяйства США, ответственной за основные программы продовольственной помощи, составил 107 миллиардов долларов. Крупнейшей программой продовольственной помощи в стране является Программа дополнительного питания (SNAP), положения о которой содержатся в Законе о фермерских хозяйствах, пересматриваемом Конгрессом и подписываемым президентом каждые пять лет. Выплаты участникам программы SNAP в 2012 году составили приблизительно 75 миллиардов долларов. Программа SNAP, в течение большей части своей истории не вызывавшая серьезных разногласий, стала объектом значительного сокращения со стороны членов Палаты представителей при попытке пересмотра Закона о фермерских хозяйствах в 2012 году. Лидеры Палаты представителей также стремились отделить программу SNAP от Закона о фермерских хозяйствах, что привело к расколу давней коалиции городских и сельских законодателей, традиционно поддерживавших продление финансирования Закона о фермерских хозяйствах каждые пять лет. Рост числа получателей помощи SNAP в начале 2000-х годов был связан с увеличением уровня безработицы и рядом изменений в политике программы, внесенных во многих штатах. Серия из шести показателей для лучшего понимания тенденций в сфере занятости, разработанных Бюро статистики труда, три из которых представляют собой более консервативные оценки безработицы, а три – более широкие, все продемонстрировали корреляцию с участием в программе SNAP. В частности, было предположено, что длительная безработица приводит к наиболее интенсивному использованию пособий SNAP. Фактически, версия Палаты представителей первоначального Закона о продовольственных талонах 1964 года запрещала использование продовольственных талонов для покупки газированных напитков, однако это положение не было принято. Помимо лоббистской деятельности в Вашингтоне, округ Колумбия, в поддержку нуждающихся, были запущены информационные кампании, направленные на повышение осведомленности об ограничениях, с которыми сталкиваются семьи, получающие помощь SNAP. «Продовольственный вызов» или «SNAP-вызов» – один из инструментов, используемых защитниками интересов, таких как Feeding America. Участникам предлагается ограничить расходы на продукты питания в течение недели до уровня, типичного для семей, получающих пособия SNAP.

Offering government food assistance to the lowest income Americans dates back to the administration of President Franklin D. Roosevelt and has continued into the 21st century. In FY 2011, the budget for the USDA Food and Nutrition Service, which is responsible for the major feeding programs, was $107 billion. The largest single food assistance program in the country is the Supplemental Nutrition Assistance Program, the provisions for which are contained in a Farm Bill that is re authorized by Congress and signed by the president every five years. Benefits to SNAP recipients cost approximately $75 billion in 2012. Largely uncontroversial for most of its history, the SNAP program was targeted for major cuts by members of the House of Representatives in the 2012 Farm Bill re authorization attempt. House leaders also endeavored to separate the SNAP program from the Farm Bill, splitting the long standing coalition of urban and rural legislators who traditionally backed the renewals of funding for the Farm Bill every five years. Increases in the size of the SNAP caseload during the early 2000s were associated with increases in the unemployment rate and with a number of policy changes made to the program in many states. A series of six measures to better understand employment trends developed by the Bureau of Labor Statistics, three of which are more conservative estimates of unemployment and three of which define it more broadly, all showed correlations with SNAP participation. In particular, it was suggested that longer term unemployment results in the heaviest utilization of SNAP benefits. In fact, the House of Representatives’ version of the initial Food Stamp Act of 1964 prohibited using food stamps for the purchase of soft drinks, but the provision was not adopted. In addition to advocacy work in Washington, D. C., on behalf of those in poverty, public awareness campaigns around the constraints faced by families receiving SNAP were launched. The food stamp challenge or SNAP challenge is one mechanism used by advocates such as Feeding America. Individuals are challenged to restrict food spending for a week to levels typical for families receiving SNAP benefits.

Трудовые и иммиграционные вопросы

Наемные сельскохозяйственные рабочие входят в число наиболее экономически уязвимых групп в Соединенных Штатах. Статистика по сельскохозяйственным работам публикуется дважды в год Национальной службой сельскохозяйственной статистики, являющейся подразделением Министерства сельского хозяйства США, и сопоставляется с аналогичными данными за предыдущий год. В апреле 2013 года число работников, нанятых фермерскими хозяйствами, составило 732 000 человек. Полевые рабочие получали в среднем 10,92 доллара в час, а работники, занятые в животноводстве, – 11,46 доллара в час. Средняя почасовая оплата труда в полевых работах и животноводстве растет с 1990 года. Языковые барьеры, страх депортации, частые переезды и отсутствие избирательных прав затрудняют организацию сельскохозяйственных рабочих для защиты реформ в области заработной платы, социальных льгот и условий труда. Помимо сельскохозяйственных работ, работники общенациональной индустрии общественного питания привлекли внимание в 2012 и 2013 годах серией забастовок против предприятий быстрого питания, требуя повышения заработной платы, улучшения условий труда и права на создание профсоюзов. Исследование, проведенное Трудовым центром Калифорнийского университета в Беркли в октябре 2013 года, показало, что 52% семей работников предприятий быстрого питания получают государственную помощь, по сравнению с 25% рабочей силы в целом. Согласно исследованию, полной рабочей недели было недостаточно для компенсации низкой заработной платы.

В политике Ближнего Востока и Северной Африки

Три традиционных пути обеспечения продовольственной безопасности страны: 1) внутреннее производство, способствующее самообеспечению; 2) коммерческий импорт продовольствия; 3) международная продовольственная помощь. Поэтому необходимо четко разграничивать понятия "самообеспечение" и "продовольственная безопасность", поскольку первое является лишь одним из возможных путей достижения продовольственной безопасности на национальном уровне. Начиная с 2007/2008 года, правительства многих стран Ближнего Востока и Северной Африки (MENA) стали рассматривать увеличение внутреннего производства продовольствия как часть своих национальных законов об обеспечении продовольственной безопасности. Хотя с политической точки зрения такой подход может быть оправдан, поскольку он способствует стабилизации внутренних цен на продовольствие и снижает уязвимость к международным рынкам и зависимость от других стран, он сопряжен с огромными экономическими издержками. Это обусловлено тем, что ресурсная база большинства "стран MENA – дефицит воды и недостаток пахотных земель – неблагоприятна для производства продовольствия", в особенности зерновых культур, а "их сравнительные международные преимущества заключаются в других видах экономической деятельности". Многие "международные организации, работавшие с экономиками стран MENA в 1990-х и 2000-х годах, рекомендовали стратегию продовольственной безопасности для большинства стран", основанную на диверсификации экономики в сторону от сельского хозяйства и развитии других отраслей, "включая экспорт производства, а вырученная иностранная валюта – на закупку продовольственного импорта". "В рамках сельскохозяйственного сектора также уделяется внимание перенаправлению ресурсов на высокодоходные культуры, наиболее эффективно использующие воду, такие как фрукты, овощи и многолетние насаждения", ориентированные на экспортные рынки, в противовес производству зерновых для внутреннего потребления.

Голод

Недоедание и голод продолжают оставаться острой проблемой в некоторых регионах мира. Последствия низкой урожайности могут усугубляться внутренними конфликтами, как, например, в Сомали в 1990-х годах, когда сложились условия, приведшие к голоду. Однако даже в более стабильных условиях голод сохраняется в отдельных странах. Картины голода могут оказывать мощное воздействие, побуждая к благотворительной помощи и даже военному вмешательству.

Розничная торговля

В конце 1990-х – начале 2000-х годов развернулась активная дискуссия о роли супермаркетов в розничной торговле продуктами питания и их влиянии на поставки и производство этих продуктов. Благодаря своей огромной покупательной способности крупные сети супермаркетов предъявляют серьезные требования к производителям, зачастую искусственно занижая цены, при этом получая значительную прибыль от продажи этих же продуктов – некоторые товары реализуются с наценкой более 400%, в то время как фермеры зарабатывают всего 50 пенсов прибыли с каждого выращенного на внутреннем рынке животного. Эта покупательная способность также позволяет супермаркетам выходить за национальные границы при закупке продуктов. Например, в Великобритании, где рынок продуктов питания сильно контролируется супермаркетами, лишь 25% яблок, продаваемых в них, выращены внутри страны, а яблоки сорта Кокс, не доступные в сезон, доставляются из Новой Зеландии, преодолевая 14 000 миль, несмотря на то, что Великобритания является естественным производителем яблок. Более того, из-за общенационального масштаба логистических сетей супермаркетов, продукты питания, произведенные внутри страны, часто транспортируются по всей территории государства, прежде чем попасть в магазины, что оказывает существенное влияние на транспортную загруженность и уровень загрязнения окружающей среды.