Карманное вето: бездействие как законодательная процедура

Введение

Вето, вступающее в силу без прямого действия.

Карманное вето — это законодательный прием, позволяющий президенту или другому должностному лицу, наделенному правом вето, реализовать это право в отношении законопроекта, не предпринимая никаких действий (фактически "оставляя его в кармане"), тем самым эффективно отклоняя законопроект без формального наложения вето. Это зависит от законодательства каждой страны; в качестве распространенной альтернативы, если президент не предпринимает никаких действий, законопроект автоматически становится законом.

Барбадос

Как и в Индии, статья 58 Конституции Барбадоса, измененная Законом о внесении поправок в Конституцию 2021 года (который преобразовал страну из королевства Содружества в парламентскую республику со своим главой государства), предусматривает, что Президент должен выразить свое согласие с законопроектом, принятым парламентом, или отклонить его. Однако, подобно Индии, Конституция Барбадоса не устанавливает конкретных сроков для действий Президента по законопроекту, представленному парламентом. Таким образом, путем бесконечного откладывания принятия решения по законопроекту и ненаправления его обратно в парламент, Президент может фактически наложить на него вето.

Финляндия

Президент Финляндии имеет право отклонять законопроекты, принятые парламентом, не подписывая их (т.н. "карманное вето"); однако, такое отклонение имеет временный эффект.

Индия

Статья 111 Конституции Индии гласит, что Президент должен выразить свое согласие с законопроектом, принятым обеими палатами Парламента, или отклонить его, при условии, что он может вернуть законопроект в Парламент для повторного рассмотрения. Если Президент возвращает законопроект, и Парламент принимает его вновь, с поправками или без них, Президент не имеет права отклонить его. Однако Конституция Индии не устанавливает конкретных сроков для действий Президента по законопроекту, направленному Парламентом. Таким образом, бесконечно откладывая принятие решения по законопроекту и не направляя его обратно в Парламент, Президент фактически накладывает на него вето. Зайл Сингх, Президент Индии с 1982 по 1987 год, использовал "карманное вето", чтобы не допустить принятия законопроекта о внесении изменений в Закон о почтовой службе.

Соединенные Штаты

Обычно, если президент не подписывает законопроект, он становится законом через десять дней, как если бы он его подписал. Карманное вето возникает, когда законопроект не становится законом, поскольку президент не подписывает его в течение десятидневного срока и не может вернуть законопроект в Конгресс, так как Конгресс больше не находится на сессии. В статье 1, разделе 7 Конституции США говорится: «Если какой-либо законопроект не будет возвращен президентом в течение десяти дней (исключая воскресенья) после его представления, он становится законом, как если бы он был подписан, если только Конгресс своим прекращением работы не помешает его возврату, в таком случае он законом не становится». Конституция ограничивает срок принятия президентом решения о подписании или отклонении законодательства десятью днями (не считая воскресений), пока Конгресс Соединенных Штатов находится на сессии. Обычное вето происходит, когда президент отправляет законопроект вместе со своими возражениями в палату Конгресса, из которой он поступил. Конгресс может преодолеть вето двумя третями голосов обеих палат, после чего законопроект становится законом. Если Конгресс, прекратив свою работу в течение десятидневного срока, препятствует возврату законопроекта, а президент его не подписывает, происходит «карманное вето», и законопроект не становится законом. Конгресс может приостановить свою работу и назначить представителя для получения уведомлений о вето и других сообщений, чтобы предотвратить карманное вето – практику, которую Конгрессы регулярно применяют на протяжении десятилетий. Если законопроект подвергается карманному вето, пока Конгресс не находится на сессии, единственный способ для Конгресса обойти вето – повторно представить законодательство в качестве нового законопроекта, принять его обеими палатами и снова представить президенту для подписания. Джеймс Мэдисон стал первым президентом, применившим карманное вето в 1812 году. Среди всех президентов в истории Соединенных Штатов Франклин Д. Рузвельт использовал карманное вето рекордное количество раз – больше, чем кто-либо до или после него. В период своего президентства с 1933 по 1945 год Рузвельт наложил вето на 635 законопроектов, 263 из которых были карманными вето. Все президенты после него до Джорджа Буша использовали карманное вето во время своего пребывания в должности; после Рузвельта наибольшее количество карманных вето было у Дуайта Д. Эйзенхауэра – 108. Джордж Буш, Барак Обама, Дональд Трамп и Джо Байден – единственные современные президенты, которые не прибегали к карманному вето. Десять президентов, начиная с момента основания государства и до 1886 года, не использовали эту тактику.

Normally if a president does not sign a bill, it becomes law after ten days as if he had signed it. A pocket veto occurs when a bill fails to become law because the president does not sign it within the ten day period and cannot return the bill to Congress because Congress is no longer in session. Article 1, Section 7 of the U. S. Constitution states:

If any Bill shall not be returned by the President within ten days (Sundays excepted) after it shall have been presented to him, the same shall be a Law, in like manner as if he had signed it, unless the Congress by their Adjournment prevent its return, in which case it shall not be a Law. The Constitution limits the president's period for decision on whether to sign or return any legislation to ten days (not including Sundays) while the United States Congress is in session. A return veto happens when the president sends a bill, along with their objections, back to the house of Congress from which it originated. Congress can override the veto by a two thirds vote of both chambers, whereupon the bill becomes law. If Congress prevents the bill's return by adjourning during the 10 day period, and the president does not sign the bill, a "pocket veto" occurs and the bill does not become law. Congress can adjourn and designate an agent to receive veto messages and other communications so that a pocket veto cannot happen, an action Congresses have routinely taken for decades. If a bill is pocket vetoed while Congress is out of session, the only way for Congress to circumvent the pocket veto is to reintroduce the legislation as a new bill, pass it through both chambers, and present it to the President again for signature. James Madison became the first president to use the pocket veto in 1812. Of presidents throughout United States history, Franklin D. Roosevelt had an outstanding number of pocket vetoes, more than anyone before or after him. During his presidency from 1933 to 1945 Roosevelt had vetoed 635 bills, 263 of which were pocket vetoes. All presidents after him until George W. Bush had pocket vetoes while they were in office; the most after Roosevelt was Dwight D. Eisenhower who had 108. George W. Bush, Barack Obama, Donald Trump, and Joe Biden are the only modern presidents to not use pocket vetoes. Ten presidents from founding to 1886 did not use this tactic.

Правовой статус

Суды так и не дали четкого разъяснения, когда отсрочка Конгресса "препятствует" президенту вернуть законопроект с наложенным вето. Некоторые президенты интерпретировали Конституцию таким образом, чтобы ограничить применение карманного вето отсрочкой sine die Конгресса в конце второй сессии двухлетнего срока полномочий Конгресса, в то время как другие допускали возможность использования карманного вето между сессиями и внутри сессии. В 1929 году Верховный суд США в деле о карманном вето постановил, что законопроект должен быть возвращен в палату, когда она находится в сессии и способна к работе. Подтверждая право президента Калвина Кулиджа на карманное вето, суд отметил, что "определяющим вопросом является не то, является ли это окончательной отсрочкой Конгресса или временной, а то, препятствует ли она президенту вернуть законопроект". В 1938 году Верховный суд частично отменил свое предыдущее решение в деле Райт против Соединенных Штатов, постановив, что Конгресс может уполномочивать представителей для получения уведомлений о вето, когда он не находится в сессии, и заявив, что Конституция "не определяет, что представляет собой возврат законопроекта, и не запрещает использование соответствующих средств для его осуществления". Трехдневный перерыв в работе Сената был признан достаточно коротким сроком, чтобы Сенат мог оперативно рассмотреть вето. Однако пятимесячная отсрочка была признана достаточным сроком для применения карманного вето. В рамках этих ограничений сохраняется некоторая неопределенность. Президенты воздерживались от обращения в Верховный суд по спорным вопросам о карманном вето, опасаясь неблагоприятного решения, которое могло бы создать прецедент для будущих дел.

Джордж Буш

В декабре 2007 года президент Джордж Буш заявил, что применил право карманного вето к закону о национальной обороне на 2008 финансовый год, несмотря на то, что Палата представителей назначила уполномоченных для получения президентских сообщений до завершения сессии. Законопроект ранее был принят обеими палатами Конгресса большинством голосов, достаточным для преодоления вето. Если бы президент решил наложить обычное вето на законопроект, он был бы обязан вернуть его в палату, в которой он был инициирован, в данном случае – в Палату представителей. Тогда Палата могла бы проголосовать за преодоление вето, и Сенат мог бы поступить аналогичным образом. Если бы обе палаты преодолели вето, законопроект вступил бы в силу. Спикер Палаты представителей Нэнси Пелоси заявила: «Конгресс категорически отвергает любые утверждения о том, что президент имеет право применить карманное вето к этому законодательству, и будет рассматривать любой законопроект, возвращенный в Конгресс, как подлежащий голосованию по преодолению вето». 1 января 2008 года заместитель помощника президента и заместитель пресс-секретаря Белого дома Скотт Стенцель заявил: «Карманное вето, как вы знаете, по сути, означает положить законопроект в карман и не предпринимать никаких действий. И когда Конгресс – а Палата в данный момент не заседает – мы считаем, что законопроект не станет законом». Под «абсолютным вето» Фишер подразумевал тот факт, что вето, примененное посредством карманного вето, не может быть преодолено. Вместо этого законопроект должен быть повторно внесен в обе палаты Конгресса и вновь принят обеими палатами, что может оказаться очень сложной задачей. В итоге Палата представителей не предприняла попыток преодолеть вето. Вместо этого в январе 2008 года Палата фактически отклонила законопроект H.R. 1585, направив сообщение о карманном вето в Комитет по вооруженным силам и приняв законопроект, почти идентичный H.R. 1585, но незначительно измененный с учетом возражений президента, который впоследствии был принят в качестве закона. Это был не первый случай, когда президент пытался применить карманное вето к законопроекту, несмотря на наличие уполномоченных для получения сообщения о вето. Подобные попытки предпринимали и Джордж Буш-старший, и Билл Клинтон, а Авраам Линкольн использовал эту процедуру против закона Уэйда–Дэвиса в 1864 году.

In December 2007, President George W. Bush claimed that he had pocket vetoed , the National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2008, even though the House of Representatives had designated agents to receive presidential messages before adjourning. The bill had been previously passed by veto proof majorities in both the House and the Senate. If the president had chosen to veto the bill, he would have been required to return it to the chamber in which it originated, in this case the House of Representatives. The House then could have voted to override the veto, and the Senate could have done likewise. If each house had voted to override the veto, then the bill would have become law. Then House Speaker Nancy Pelosi stated: "Congress vigorously rejects any claim that the president has the authority to pocket veto this legislation and will treat any bill returned to the Congress as open to an override vote." On January 1, 2008, Deputy Assistant to the President and White House Deputy Press Secretary Scott Stanzel stated: "A pocket veto, as you know, is essentially putting it in your pocket and not taking any action whatsoever. And when Congress – the House is out of session – in this case it's our view that bill then would not become law." By "absolute veto" Fisher was referring to the fact that a bill that has been pocket vetoed cannot have its veto overridden. Instead, the bill must be reintroduced into both houses of Congress, and again passed by both houses, an effort which can be very difficult to achieve. In the end, the House of Representatives did not attempt to override the veto. Instead, in January 2008, the House effectively killed H. R. 1585 by referring the pocket veto message to the Armed Services Committee and passing , a bill nearly identical to H. R. 1585 but slightly modified to meet the President's objection, which subsequently became law. This was not the first time that a president has attempted to pocket veto a bill despite the presence of agents to receive his veto message. Both George H. W. Bush and Bill Clinton made similar attempts, and Abraham Lincoln used it against the Wade–Davis Bill in 1864.

Законодательные органы штатов

По всей стране практика использования карманных прав вето в комитетах законодательных собраний штатов не является редкостью, позволяя комитету "заблокировать" законопроект, порой даже без проведения публичного голосования. В Колорадо эта возможность была отменена посредством конституционной поправки, принятой по инициативе граждан в 1988 году и поддержанной различными группами, выступающими за реформы. Если комитет отказывается выносить законопроект на голосование, то более широкое собрание депутатов может принять петицию о вынесении законопроекта из комитета. Детали процедуры различаются в зависимости от штата; например, в 2004 году в отчете было установлено, что штат Нью-Йорк устанавливает больше ограничений на предложения о вынесении законопроекта из комитета, чем любой другой законодательный орган штата, что впоследствии привело к реформам.

Индиана

После почти столетия использования карманного вето, Верховный суд штата Индиана признал карманное вето неконституционным в 1969 году. Губернатор Эдгар Уиткомб попросил Генеральную Ассамблею принять закон, отменяющий все законы, вступившие в силу вследствие решения Верховного суда, некоторые из которых были приняты почти столетие назад. Ассамблея удовлетворила просьбу и приняла закон об общей отмене этих законов.

Другие виды использования

Поскольку карманное вето не подлежит отмене, его иногда используют для описания ситуаций, когда один человек или небольшая группа могут проигнорировать волю гораздо более крупной группы, не неся за это ответственности. Например, когда Верховный суд Калифорнии рассматривал сертифицированный вопрос о процессуальном статусе intervenor в деле Перри против Брауна (известном как дело о Proposition 8), один из судей выразил опасение, что отказ в предоставлении права на апелляционное обжалование сторонникам инициативы означал бы, что губернатор и генеральный прокурор штата "фактически получат "карманное вето".