Введение
Минимальное число членов совещательного органа, необходимое для правомочного ведения дел
Кворум – это минимальное число членов группы, необходимое для правомочности ее собрания. В совещательном органе (структуре, использующей парламентскую процедуру, например, законодательном собрании) кворум необходим для ведения дел этой структуры. Согласно "Новоизложенному регламенту Роберта", требование кворума обеспечивает защиту от принятия совершенно нерепрезентативных решений от имени органа чрезмерно малым числом лиц. В отличие от этого, пленум – это собрание всего (или редко почти всего) состава органа. Орган, его заседание или голосование считаются правомочными, если присутствует кворум (или подаются действительные голоса). Термин "кворум" происходит от среднеанглийского варианта формулировки, использовавшейся в комиссиях, выдаваемых мировым судьям, и восходит к латинскому слову quorum, "от кого", родительный падеж множественного числа от qui, "кто". Следовательно, форма quora как множественного числа от quorum не является корректным латинским образованием. В настоящее время кворум может быть определен как минимальное число избирателей, необходимое для проведения действительных выборов.
В Регламенте Роберта
По словам Роберта, каждое собрание определяет число членов, необходимое для кворума, в своих регламентирующих документах (например, в конституции, уставе, положении или регламенте). Кворум также может быть установлен законом. В "Новопересмотренных правилах порядка Роберта" указано, что кворум, установленный в уставе организации, "должен быть приближен к наибольшему числу членов, на присутствие которых можно разумно рассчитывать на любом собрании, за исключением очень плохой погоды или других крайне неблагоприятных обстоятельств". В комитете в составе всего собрания или его вариациях кворум совпадает с кворумом самого собрания, если иное не предусмотрено. В онлайн-группах кворум должен определяться иным способом, поскольку никто фактически не "присутствует" физически. Правила, регулирующие деятельность таких групп, должны устанавливать порядок его определения. Например, кворум в таких группах может считаться достигнутым, если достаточное количество членов подтверждают свое "присутствие" в назначенное время проведения собрания.
Определение кворума
Председатель группы несет ответственность за определение наличия кворума. Кроме того, любой член может заявить о нарушении процедуры в связи с явным отсутствием кворума. Поскольку сложно точно установить момент утраты кворума, заявления о нарушении процедуры, касающиеся отсутствия кворума, "как правило, не могут повлиять на ранее принятые решения; однако при наличии ясных и убедительных доказательств такое заявление может быть применено ретроспективно постановлением председательствующего, которое может быть обжаловано". Любые другие вопросы, рассмотренные без кворума, не имеют юридической силы, если не будут утверждены на последующем заседании, на котором кворум присутствует. Однако утверждение таких решений не является обязательным, и лица, ответственные за их принятие, могут быть привлечены к ответственности. Подобная процедура не существует в обычных организациях, поскольку добровольные объединения не обладают полномочиями принуждения.
Австралия
В то время как статья 22 и статья 39 Конституции Австралии устанавливают кворум для заседаний Палаты представителей и Сената соответственно в одну треть от общего числа депутатов и сенаторов, Парламенту разрешается изменять кворум для каждой Палаты посредством обычного законодательства. В Палате представителей кворум был уменьшен до одной пятой Законом о Палате представителей (Кворум) 1989 года, что означает, что кворум нынешней Палаты, состоящей из 151 депутата, составляет 31 депутата. В Сенате кворум был уменьшен до одной четверти Законом о Сенате (Кворум) 1991 года, таким образом, кворум составляет 19 сенаторов. Кворум включает в себя лицо, занимающее место председателя, и не уменьшается в случае смерти или отставки депутата или сенатора. Если к началу заседания кворум не набран, звонят в колокола в течение пяти минут, после чего производится перекличка; если кворум по-прежнему не набран, заседание откладывается до следующего дня. Во время заседания любой депутат или сенатор может обратить внимание на отсутствие кворума, после чего звонят в колокола в течение четырех минут, и если кворум по-прежнему не набран, заседание откладывается. Хотя случаи намеренного срыва кворума в Австралии практически не встречаются, известно, что партии намеренно используют перекличку для определения кворума в качестве деструктивной тактики, и были предложения о принятии правил, ограничивающих эту практику; однако это затруднительно из-за прямого упоминания кворума в конституции. Считается нарушением порядка привлекать внимание к кворуму, когда он присутствует, и депутаты или сенаторы, которые это делают, могут быть наказаны.
Австрия
В Национальном совете Австрии должно присутствовать не менее одной трети депутатов для принятия решения по обычному закону (кворум участия – 33,3%). Для принятия конституционного закона необходимо участие не менее половины членов парламента (кворум участия – 50% от общего числа членов). Помимо этого, для принятия конституционного закона требуется согласие не менее двух третей присутствующих депутатов (кворум согласия – 66,6% от числа присутствующих и голосующих).
Канада
В Канаде Конституционный акт 1867 года устанавливает кворум для заседаний Палаты общин Канады в 20 депутатов. Если депутат требует проверки кворума, и при первом подсчете оказывается, что присутствует менее 20 депутатов, подаются сигналы звонками, чтобы созвать членов Палаты; если по истечении 15 минут присутствует все еще менее 20 депутатов, заседание откладывается до следующего дня; присутствующие депутаты подписывают подписку на столе Палаты, и этот список включается в Журнал заседаний Палаты. Кворум не требуется, когда присутствие Палаты общин запрашивается в Сенате Канады, например, при получении королевского одобрения законопроектам. Кворум Сената составляет 15 человек.
Германия
В немецком Бундестаге для правомочности принимать решения необходимо присутствие более половины его членов (в настоящее время 369 из 736). Однако обычно присутствует меньше депутатов, поскольку эффективные решения могут приниматься до тех пор, пока ни одна парламентская фракция или 5% депутатов Бундестага не заявят об отсутствии кворума. Оппозиционные партии в редких случаях используют эту возможность для срыва голосования.
Гонконг
Статья 75 Основного закона Гонконга устанавливает, что кворум, необходимый для заседаний Законодательного совета Гонконга (LegCo), должен составлять "не менее половины его членов". В период с 1997 по 2012 год кворум составлял 30, а с 2012 года – 35. До передачи суверенитета над Гонконгом в 1997 году кворум был установлен в 20. Тем не менее, кворум для рабочих групп, комитетов и подкомитетов составляет одну треть или три члена, в зависимости от того, какое число больше, согласно Правилам процедуры. Три постоянных комитета, а именно Финансовый комитет, Комитет по государственным счетам и Комитет по интересам членов, являются исключением: кворумы для них составляют 9, 3 и 3 соответственно. Нарушение кворума использовалось как минимум дважды после 1997 года. В 2005 году, когда некоторые сторонники демократии в совете почтили память покойного лидера Китайской Народной Республики Чжао Цзыяна, нарушив Правила процедуры, председатель совета приостановил заседание. Когда заседание было возобновлено, сторонники Пекина отказались вернуться в зал, что вынудило отложить заседание. 27 января 2010 года, когда пять сторонников демократии намеревались выступить с заявлениями об отставке, сторонники Пекина покинули зал в знак протеста. Один из сторонников Пекина, однако, остался в зале, чтобы потребовать подсчета кворума, фактически вынудив отложить заседание. Отставка задумывалась как де-факто референдум по всем пяти географическим избирательным округам территории, с участием всего электората, который в любом случае не был бы официально признан. Большинство других фракций, хотя и выступали против этого шага пяти депутатов, остались в зале. 2 мая 2012 года, когда LegCo обсуждал изменение закона, запрещающее отставке депутатов участвовать в дополнительных выборах в течение 6 месяцев, тем самым препятствуя любым дальнейшим "де-факто" референдумам, некоторые из пяти сторонников демократии, подавших в отставку, постоянно требовали подсчета кворума, особенно во время произнесения заявлений об отставке, которые они планировали сделать за два года до этого. В ходе девятичасового заседания было сделано 23 запроса на подсчет кворума, что заняло до 3 часов. Когда LegCo возобновил работу 3 мая, он был отложен из-за отсутствия кворума на фоне бойкота со стороны пандемократов. Члены, поддерживающие правительство, разработали график, чтобы обеспечить кворум, но им не удалось предотвратить повторное отсутствие кворума. 18 июня 2015 года, когда LegCo должен был проголосовать за резолюцию о внесении изменений в положения о выборах главы исполнительной власти территории, сторонники Пекина покинули зал, чтобы добиться проведения подсчета кворума и убедиться, что заболевший член сможет вернуться в зал. Однако некоторые члены остались, ссылаясь на недопонимание, и голосование состоялось при наличии двух членов сверх необходимого кворума в 35 человек. Хотя изначально прогнозировалось, что резолюция будет незначительно отклонена из-за невозможности получить поддержку квалифицированного большинства, она потерпела сокрушительное поражение. Нарушение кворума и попытки его предотвратить также являются обычной практикой во время ежегодных дебатов о предложении, касающемся резни на площади Тяньаньмэнь в 1989 году, внесенного сторонниками демократии. Пандемократы время от времени требуют подсчета кворума, чтобы заставить лагерь сторонников Пекина оставить некоторых членов в зале.
Индия
Статья 100 Конституции Индии устанавливает, что для правомочности проведения заседания любой из палат Парламента необходимо присутствие не менее 10% от общего числа членов соответствующей палаты. Например, если в палате всего 250 членов, для продолжения работы необходимо присутствие не менее 25 членов. Если в ходе заседания палаты кворум отсутствует, Председательствующий обязан либо прервать заседание, либо приостановить его до достижения кворума. Некоторые процедуры требуют минимального числа участников: предложение о приостановке действующих регламентов без предварительного уведомления может быть внесено только при присутствии не менее 60 членов, а для проведения поименного голосования требуется участие не менее 20 членов.
Пакистан
Статья 55 конституции Пакистана гласит, что если в ходе заседания Национального собрания председательствующему будет сообщено о том, что присутствует менее одной четверти от общего числа членов Ассамблеи, он должен либо прервать заседание, либо приостановить его до тех пор, пока не будет присутствовать как минимум одна четверть членов, что составляет 87 из общего числа 342.
Филиппины
В Конгрессе Филиппин для установления кворума требуется присутствие половины состава (13 сенаторов и 159 членов Палаты представителей). Если кто-либо ставит под сомнение наличие кворума, проводится перекличка, и если действительно присутствует менее половины членов, заседание откладывается. И большинство, и меньшинство в Конгрессе использовали отсутствие кворума для блокирования законопроектов, которые они не хотят выносить на голосование. После выборов в период "утиной хромоты" собрать кворум особенно сложно, особенно в Палате представителей, поскольку вновь избранные депутаты могут предпочесть уйти в отпуск, а проигравшие – не приходить на заседания.
Великобритания
В парламенте Соединенного Королевства кворум Палаты общин составляет 40 депутатов, включая спикера, из 650 членов Палаты. Не обязательно, чтобы кворум присутствовал постоянно: дебаты в Палате общин теоретически могут продолжаться, даже если присутствуют только один депутат и спикер. Однако, если объявляется голосование и присутствует менее 40 депутатов, то решение по рассматриваемому вопросу откладывается, и Палата переходит к рассмотрению следующего вопроса повестки дня. Кворум для голосования по законодательству в Палате лордов составляет 30, но для проведения дебатов достаточно присутствия всего трех из 753 пэров, включая лорда-спикера. Исторически кворум представлял собой специально отобранную группу мировых судей в каждом графстве в ранней Новой Британии. Теоретически это были люди с опытом в юриспруденции, но многих в кворум назначали из-за их социального статуса. Некоторые законы требовали участия члена кворума (например, для выдачи лицензии на отлов барсуков). На практике они все чаще оказывались некомпетентными, поскольку доля членов кворума росла быстрее, чем доля тех, кто был призван к адвокатской деятельности или являлся практикующим юристом. К 1532 году в среднем 45% мировых судей по стране входили в кворум. В Сомерсете эта доля возросла с 52% в 1562 году до 93% в 1636 году. К тому времени большинство тех, кто не входил в кворум, были новичками в судебной системе. Иногда мировых судей исключали из кворума в качестве дисциплинарной меры, менее строгой, чем отстранение от должности.
Организация Объединенных Наций
Большие совещательные органы Организации Объединенных Наций (Генеральная Ассамблея и Экономический и Социальный Совет, а также их вспомогательные органы) обычно требуют присутствия одной трети членов (в настоящее время 65 государств в Генеральной Ассамблее и 18 в ЭКОСОС) для ведения основной части работы, но для принятия каких-либо содержательных решений необходимо большинство членов (в настоящее время 97 государств в Генеральной Ассамблее и 28 государств в ЭКОСОС). Правила Совета Безопасности Организации Объединенных Наций не устанавливают требований к кворуму, но для принятия любого содержательного решения во всех случаях требуется девять голосов, что фактически делает бессмысленным проведение заседания с участием менее девяти членов.
Техас (2003, 2021)
Конституция Техаса требует 2/3 большинства в каждой палате Законодательного собрания Техаса для наличия кворума (в отличие от Конгресса Соединенных Штатов, который требует только простого большинства). В связи с этим, в нескольких случаях партия меньшинства прибегала к уходу, чтобы не допустить формирования кворума. Во время перераспределения избирательных округов в Техасе в 2003 году большинство республиканцев в Палате представителей Техаса стремилось принять спорный законопроект о перераспределении округов в середине десятилетия, который должен был принести пользу республиканцам, лишив мест пятерых представителей от Демократической партии США из Техаса, получивших прозвище "Техасская пятерка". Демократы Палаты представителей, уверенные в поражении при наличии кворума, вылетели на самолете в соседний штат Оклахома, чтобы предотвратить его формирование (и, следовательно, принятие законопроекта). Группа получила прозвище "Убийцы Д". Подобным образом, демократы, составлявшие меньшинство в верхней палате Законодательного собрания Техаса – Сенате Техаса, – бежали в Нью-Мексико, чтобы не допустить кворума в Сенате и предотвратить рассмотрение законопроекта о перераспределении округов на специальной сессии. Группа, получившая прозвище "Техасские одиннадцать", оставалась в Нью-Мексико в течение 46 дней, пока Джон Уитмайер не вернулся в Техас, обеспечив кворум. Поскольку дальнейшее пребывание в Нью-Мексико потеряло смысл, оставшиеся десять членов "Техасской одиннадцатки" вернулись в Техас, чтобы проголосовать против законопроекта. Демократические представители Палаты представителей Техаса покинули штат 12 июля 2021 года, чтобы заблокировать принятие законопроекта об изменении правил голосования. По крайней мере 51 демократ – необходимое для срыва кворума число – вылетели из штата в Вашингтон. 10 августа 2021 года Палата санкционировала выдачу ордеров на арест законодателей, нарушивших кворум. Кворум был восстановлен через 38 дней, когда вернулись три демократа – Гарнет Коулман, Армандо Уолл и Ана Эрнандес, хотя Коулман обеспечивал кворум из дома из-за серьезной болезни, а республиканец Стив Эллисон изолировался в отдельной комнате из-за заражения COVID-19.
Висконсин (2011)
Во время протестов в Висконсине в 2011 году четырнадцать демократических сенаторов штата Висконсин уехали в Иллинойс, чтобы сорвать необходимый кворум в 20 человек. Демократы в Палате представителей штата Индиана поступили аналогичным образом, чтобы заблокировать другой законопроект, касающийся профсоюзов, что привело к истечению срока рассмотрения этого законопроекта. Отъезд из своих штатов выводил этих законодателей из-под юрисдикции государственной полиции, которая могла бы принудить их вернуться в зал заседаний.
Орегон (2001, 2019 г. по настоящее время)
В 2001 году демократы из Палаты представителей устроили пятидневный бойкот в знак протеста против перекройки избирательных округов. Тогдашний член Палаты представителей Марк Хасс участвовал в бойкоте и позже отметил, что, хотя эта тактика сработала, демократы "понесли довольно ощутимые потери". Начиная с мая 2019 года республиканские сенаторы штата Орегон провели серию бойкотов в знак протеста против законопроекта о торговле выбросами. 20 июня 2019 года губернатор Кейт Браун санкционировала использование полиции штата Орегон для возвращения сенаторов, покинувших здание Капитолия штата Орегон, чтобы восстановить необходимый кворум. Сенатор штата Брайан Боквист заявил, что сказал начальнику полиции штата: "Пришлите холостяков и пусть будут хорошо вооружены. Я не собираюсь быть политическим заключенным в штате Орегон. Всё просто".
Исчезающий кворум
Аналогичная тактика исчезновения кворума — отказ от голосования, несмотря на физическое присутствие в зале заседаний, или уход до начала голосования — использовалась меньшинством для блокирования голосований, подобно филибастеру, в Палате представителей США с 1842 года (когда было введено ограничение времени на выступления) до 1890 года, когда спикер Томас Брэкет Рид постановил считать присутствующих членов при подсчете кворума, даже если они не отвечали на перекличку.