Рамочная конвенция ООН об изменении климата: история и современность

Введение

1994 международный договор об окружающей среде

Рамочная конвенция Организации Объединенных Наций об изменении климата (РКИК ООН) – это процесс ООН для согласования соглашения об ограничении опасных изменений климата. Это международный договор между странами для борьбы с «опасным антропогенным воздействием на климатическую систему». Основной способ достижения этой цели – ограничение увеличения концентрации парниковых газов в атмосфере. Договор был подписан в 1992 году 154 государствами на Конференции Организации Объединенных Наций по окружающей среде и развитию (ЮНСЕД), неофициально известной как Саммит Земли, проходившей в Рио-де-Жанейро. Договор вступил в силу 21 марта 1994 года. «РКИК ООН» также является названием секретариата, отвечающего за поддержку функционирования конвенции, с офисами в кампусе ООН в Бонне (Германия). Основная цель конвенции изложена в статье 2: «стабилизация концентрации парниковых газов в атмосфере на уровне, который предотвратит опасное антропогенное [то есть, вызванное деятельностью человека] вмешательство в климатическую систему». В настоящее время работа РКИК ООН сосредоточена на реализации Парижского соглашения. Это соглашение вступило в силу в 2016 году и направлено на ограничение повышения глобальной температуры значительно ниже 2 °C (3,6 °F) по сравнению с доиндустриальным уровнем, стремясь удержать его в пределах 1,5 °C (2,7 °F). Парижское соглашение заменило Киотский протокол к РКИК ООН, подписанный в 1997 году и действовавший с 2005 по 2020 год. К 2022 году в РКИК ООН участвовало 198 сторон. Высшим органом принятия решений конвенции является Конференция Сторон (COP), которая собирается ежегодно. В течение года проводятся и другие встречи на региональном и техническом уровнях. Парижское соглашение предусматривает проведение оценки или «глобального учета» прогресса в достижении целей каждые пять лет. Первая такая оценка состоялась на COP28 в Объединенных Арабских Эмиратах (ОАЭ) в 2023 году. Договор определяет обязанности для трех категорий государств: развитые страны, развитые страны со специальными финансовыми обязательствами и развивающиеся страны. Стороны конвенции не пришли к соглашению о процедуре принятия решений большинством голосов; все решения принимаются консенсусом, предоставляя отдельным сторонам или странам право вето. Эффективность Парижского соглашения в достижении его климатических целей также является предметом дискуссий, особенно в отношении его более амбициозной цели – удержать повышение глобальной температуры ниже 1,5 °C.

The United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) is the UN process for negotiating an agreement to limit dangerous climate change. It is an international treaty among countries to combat "dangerous human interference with the climate system". The main way to do this is limiting the increase in greenhouse gases in the atmosphere. It was signed in 1992 by 154 states at the United Nations Conference on Environment and Development (UNCED), informally known as the Earth Summit, held in Rio de Janeiro. The treaty entered into force on 21 March 1994. "UNFCCC" is also the name of the Secretariat charged with supporting the operation of the convention, with offices on the UN Campus in Bonn, Germany. The convention's main objective is explained in Article 2. It is the "stabilization of greenhouse gas concentrations in the atmosphere at a level that would prevent dangerous anthropogenic [i. e., human caused] interference with the climate system". The UNFCCC's work currently focuses on implementing the Paris Agreement. This agreement entered into force in 2016. It aims to limit the rise in global temperature to well below 2 °C (3.6 °F) above levels before the Industrial Revolution, and even aiming to hold it at 1.5 °C (2.7 °F). The Paris Agreement superseded the UNFCCC's Kyoto Protocol which had been signed in 1997 and ran from 2005 to 2020. By 2022, the UNFCCC had 198 parties. Its supreme decision making body, the Conference of the Parties (COP), meets every year. Other meetings at the regional and technical level take place throughout the year. The Paris Agreement mandates a review or "global stocktake" of progress towards meetings its goals every five years. The first of these took place at COP28 in the United Arab Emirates (UAE) in 2023. The treaty sets out responsibilities for three categories of states. These are developed countries, developed countries with special financial responsibilities, and developing countries. Parties to the convention have not agreed on a process allowing for majority voting. All decisions are taken by consensus, giving individual parties or countries a veto. The effectiveness of the Paris Agreement to reach its climate goals is also under debate, especially with regards to its more ambitious goal of keeping the global temperature rise to under 1.5 °C.

Разработка

Первый оценочный доклад МГЭИК был опубликован в 1990 году. Доклад представлял собой широкий обзор науки об изменении климата и достигнутого к тому времени научного консенсуса. В нем обсуждались неопределенности и были представлены доказательства потепления. Авторы выразили уверенность в том, что концентрация парниковых газов в атмосфере растет вследствие деятельности человека, что приводит к дальнейшему потеплению поверхности Земли. Этот доклад стал основой для разработки Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата (РКИК ООН).

Соглашение о Конвенции в 1992 году

Текст Конвенции был подготовлен в ходе заседания Межправительственного переговорного комитета в Нью-Йорке с 30 апреля по 9 мая 1992 года. Конвенция была принята 9 мая 1992 года и открыта для подписания 4 июня 1992 года на Конференции Организации Объединенных Наций по окружающей среде и развитию (ЮНСЕД) в Рио-де-Жанейро (известной под своим популярным названием "Саммит Земли"). 12 июня 1992 года 154 государства подписали РКИК ООН, которая после ратификации обязывала правительства государств-участников сократить атмосферные концентрации парниковых газов с целью "предотвращения опасного антропогенного воздействия на климатическую систему Земли". Для выполнения этого обязательства потребуется существенное сокращение выбросов парниковых газов (см. раздел "Стабилизация концентрации парниковых газов"). Конвенция устанавливает, что Стороны должны действовать для защиты климатической системы на основе "общих, но дифференцированных обязанностей и соответствующих возможностей", и что развитые страны-Стороны должны "брать на себя ведущую роль" в решении проблемы изменения климата. В соответствии со статьей 4 все Стороны принимают общие обязательства по борьбе с изменением климата, в том числе посредством смягчения последствий изменения климата и адаптации к его возможным последствиям. В статье 4(7) Конвенции говорится:

Степень эффективной реализации Сторонами, являющимися развивающимися странами, своих обязательств по Конвенции будет зависеть от эффективной реализации Сторонами, являющимися развитыми странами, своих обязательств по Конвенции в отношении финансовых ресурсов и передачи технологий и будет в полной мере учитывать, что экономическое и социальное развитие и искоренение бедности являются первоочередными и главными приоритетами Сторон, являющихся развивающимися странами. Конвенция определяет целью Сторон, включенных в Приложение I, стабилизировать свои выбросы парниковых газов (диоксида углерода и других антропогенных парниковых газов, не регулируемых Монреальским протоколом) на уровне 1990 года к 2000 году.

Общая цель

Конечная цель Рамочной конвенции указана в статье 2: "стабилизация концентрации парниковых газов в атмосфере на уровне, который предотвратит опасное антропогенное [то есть, вызванное деятельностью человека] вмешательство в климатическую систему".

Конференции Сторон (КП)

Конференции Организации Объединенных Наций по изменению климата – это ежегодные конференции, проводимые в рамках РКИК ООН. Они являются официальными совещаниями Сторон РКИК ООН (Конференций Сторон) (COP) для оценки прогресса в решении проблемы изменения климата и, начиная с середины 1990-х годов, для переговоров по Киотскому протоколу с целью установления юридически обязывающих обязательств для развитых стран по сокращению выбросов парниковых газов. Азербайджан примет COP29 в 2024 году.

Национальная коммуникация

"Национальное сообщение" – это тип доклада, представляемого странами, ратифицировавшими Рамочную конвенцию Организации Объединенных Наций об изменении климата (РКИК ООН). Развитые страны обязаны представлять национальные сообщения каждые четыре года, а развивающиеся страны – должны это делать. Некоторые наименее развитые страны не представляли национальные сообщения за последние 5–15 лет, главным образом из-за недостатка потенциала. Отчеты по национальным сообщениям часто состоят из нескольких сотен страниц и охватывают меры, принимаемые страной для смягчения выбросов парниковых газов, а также описание ее уязвимости и последствий изменения климата. Национальные сообщения готовятся в соответствии с руководящими принципами, согласованными Конференцией Сторон РКИК ООН. (Предварительные) национально определяемые вклады (НДВ), которые являются основой Парижского соглашения, короче и менее детализированы, но также следуют стандартизированной структуре и подвергаются технической экспертизе.

Национально определенные взносы

На 19-й сессии Конференции Сторон в Варшаве в 2013 году РКИК ООН создала механизм представления предполагаемых национально определенных вкладов (НДВ) в преддверии 21-й сессии Конференции Сторон в Париже (COP21) в 2015 году. Странам была предоставлена свобода и гибкость для обеспечения того, чтобы эти планы по смягчению последствий изменения климата и адаптации соответствовали их национальным условиям. Эта гибкость, особенно в отношении типов предпринимаемых действий, позволила развивающимся странам адаптировать свои планы к своим конкретным потребностям в адаптации и смягчении последствий, а также к другим приоритетам. После COP21 эти НДВ стали национально определенными вкладами (НДК) по мере ратификации Парижского соглашения каждой страной, если только одновременно с ратификацией в РКИК ООН не был представлен новый НДК. На 22-й сессии Конференции Сторон (COP22) в Марракеше основное внимание было уделено этим национально определенным вкладам и их реализации после вступления в силу Парижского соглашения 4 ноября 2016 года.

Членство и участие

По состоянию на 2022 год Рамочная конвенция ООН об изменении климата (РКИК ООН) насчитывает 198 участников, включая все государства-члены Организации Объединенных Наций, наблюдателей Генеральной Ассамблеи ООН – Государство Палестина и Святой Престол, государства, не являющиеся членами ООН, Ниуэ и Острова Кука, а также наднациональный союз Европейский Союз.

Страны, включенные в приложение I

Включая Европейский Союз, в приложение I входят 43 Стороны. На конференциях принимают участие тысячи наблюдателей от гражданского общества, бизнеса и научных кругов. Они организуют обширную программу мероприятий, включая официально координируемые «побочные мероприятия». Эти мероприятия дополняют и расширяют информацию об официальных переговорах. Наблюдатели гражданского общества в рамках РКИК ООН объединились в свободные группы, охватывающие около 90% всех допущенных организаций. Некоторые группы остаются вне этих широких объединений, такие как религиозные организации или национальные парламентарии. Секретариат РКИК ООН также признает следующие группы в качестве неформальных НПО (2016): религиозные организации, НПО, занимающиеся образованием, наращиванием потенциала и информационно-просветительской деятельностью, парламентарии. Обзор представлен в таблице ниже: более низкие уровни стабилизации потребуют достижения пика и последующего снижения выбросов раньше, чем при более высоких уровнях стабилизации. Научный анализ может предоставить информацию о рисках изменения климата, однако определение того, какие риски являются опасными, требует ценностных оценок. Уже произошедшее глобальное потепление представляет риск для некоторых человеческих и природных систем. Более высокие масштабы глобального потепления, как правило, увеличивают риск негативных последствий. Риски изменения климата считаются «значительными» при глобальном потеплении на 1–2 °C по сравнению с доиндустриальным уровнем. Потепление на 4 °C приведет к значительному увеличению рисков, с потенциальными последствиями, включая широкомасштабную потерю биоразнообразия и снижение глобальной и региональной продовольственной безопасности. При принятии решений принцип предосторожности учитывается в случае выявления потенциально опасных, необратимых или катастрофических событий, когда научная оценка потенциального ущерба недостаточно определена. Принцип предосторожности подразумевает акцент на необходимости предотвращения таких неблагоприятных последствий. В соответствии с принципом предосторожности, неопределенность (относительно точных последствий изменения климата) не является основанием для бездействия, что признается в статье 3.3 РКИК ООН. Примером сопоставительного анализа является первоначальная цель РКИК ООН, согласно которой Стороны, включенные в приложение I, должны ограничить свои выбросы парниковых газов на уровне 1990 года к 2000 году. Голденберг и др. (1996) прокомментировали экономические последствия этой цели. Хотя цель применяется ко всем Сторонам, включенным в приложение I, одинаково, экономические затраты на ее достижение, вероятно, будут различаться между Сторонами. Например, странам с изначально высоким уровнем энергоэффективности может оказаться более дорогостоящим достижение цели, чем странам с более низким уровнем энергоэффективности. С этой точки зрения, цель РКИК ООН может рассматриваться как несправедливая. Сопоставительный анализ также обсуждался в связи с первыми целевыми показателями по выбросам, установленными в Киотском протоколе (см. мнения о Киотском протоколе и действиях правительств в рамках Киотского протокола).

There are 43 Annex I Parties including the European Union. Thousands of observers from civil society, business and academia attend the COPs. They organize a huge programme of activities including officially coordinated "side events". These complement and inform the official negotiations. Civil Society Observers under the UNFCCC have organized themselves in loose groups, covering about 90% of all admitted organisations. Some groups remain outside these broad groupings, such as faith groups or national parliamentarians. The UNFCCC secretariat also recognizes the following groups as informal NGO groups (2016): Faith based organizations, Education and Capacity Building and Outreach NGOs, parliamentarians. An overview is given in the table below: Lower stabilization levels would require emissions to peak and decline earlier compared to higher stabilization levels. Scientific analysis can provide information on the risks of climate change, but deciding which risks are dangerous requires value judgements. The global warming that has already occurred poses a risk to some human and natural systems. Higher magnitudes of global warming will generally increase the risk of negative impacts. Climate change risks are "considerable" with 1 to 2 °C of global warming, relative to pre industrial levels. 4 °C warming would lead to significantly increased risks, with potential impacts including widespread loss of biodiversity and reduced global and regional food security. In decision making, the precautionary principle is considered when possibly dangerous, irreversible, or catastrophic events are identified, but scientific evaluation of the potential damage is not sufficiently certain. The precautionary principle implies an emphasis on the need to prevent such adverse effects. Following the precautionary principle, uncertainty (about the exact effects of climate change) is not a reason for inaction, and this is acknowledged in Article 3.3 of the UNFCCC. An example of benchmarking is the UNFCCC's original target of Annex I Parties limiting their greenhouse gas emissions at 1990 levels by 2000. Goldemberg et al. (1996) commented on the economic implications of this target. Although the target applies equally to all Annex I Parties, the economic costs of meeting the target would likely vary between Parties. For example, countries with initially high levels of energy efficiency might find it more costly to meet the target than countries with lower levels of energy efficiency. From this perspective, the UNFCCC target could be viewed as inequitable, i. e., unfair. Benchmarking has also been discussed in relation to the first round emissions targets specified in the Kyoto Protocol (see views on the Kyoto Protocol and Kyoto Protocol and government action).

Международная торговля

Академики и экологи критикуют пункт 3(5) конвенции, который гласит, что необходимо избегать любых мер по борьбе с изменением климата, которые могли бы ограничить международную торговлю.

Критика процессов

Некоторые критикуют общий "зонтик" и процессы РКИК ООН и принятый Киотский протокол, считая, что они не достигли заявленных целей по сокращению выбросов парниковых газов. С 1992 года не удалось заключить эффективные международные соглашения о политике сокращения выбросов парниковых газов. Это побудило некоторые страны, такие как Соединенные Штаты, воздержаться от ратификации важнейшего соглашения РКИК ООН – Киотского протокола – во многом из-за того, что в его рамках не были учтены развивающиеся страны, которые сейчас являются крупнейшими источниками выбросов. Однако при этом не принималась во внимание ни историческая ответственность за изменение климата со времен индустриализации, являющаяся предметом острых дискуссий в ходе переговоров, ни ответственность за выбросы, связанные с потреблением и импортом товаров (см. углеродный след). Это также привело к выходу Канады из Киотского протокола в 2011 году, поскольку она не хотела, чтобы ее граждане платили штрафы, которые привели бы к оттоку капитала из страны. И США, и Канада рассматривают возможность внедрения внутренних схем добровольного сокращения выбросов для ограничения выбросов углекислого газа вне рамок Киотского протокола. Воспринимаемый недостаток прогресса также побудил некоторые страны искать и уделять внимание альтернативным направлениям деятельности с высокой добавленной стоимостью, таким как создание Коалиции по климату и чистому воздуху для сокращения выбросов краткосрочных климатически активных веществ, которая направлена на регулирование краткосрочных загрязнителей, таких как метан, сажа и гидрофторуглероды (ГФУ), которые, по оценкам, в совокупности составляют до трети текущего глобального потепления, однако их регулирование не сопряжено с такими серьезными экономическими последствиями и сопротивлением. В 2010 году Япония заявила, что не будет подписывать вторую фазу Киотского протокола, поскольку это наложит на нее ограничения, с которыми не сталкиваются ее основные экономические конкуренты – Китай, Индия и Индонезия. Аналогичное заявление сделал премьер-министр Новой Зеландии в ноябре 2012 года. На конференции 2012 года возражения России, Украины, Беларуси и Казахстана в последний момент были проигнорированы руководящими должностными лицами, которые заявили, что эти страны, вероятно, выйдут из договора или не ратифицируют его. Эти отказы оказывают дополнительное давление на процесс РКИК ООН, который некоторые считают громоздким и дорогостоящим: только в Великобритании департамент по изменению климата за два года совершил более 3000 перелетов стоимостью свыше 1,3 миллиона фунтов стерлингов. Кроме того, РКИК ООН (особенно в период действия Киотского протокола) не смогла обеспечить передачу экологически безопасных технологий (ЭБТ), которые являются механизмами, используемыми для снижения уязвимости человечества к неблагоприятным последствиям изменения климата. Одним из наиболее распространенных видов таких технологий являются возобновляемые источники энергии. РКИК ООН создала орган "Технологический механизм", который должен был распределять эти ресурсы среди развивающихся стран; однако это распределение было недостаточным и, в сочетании с неудачами первого периода обязательств Киотского протокола, привело к небольшому количеству ратификаций второго периода обязательств (что привело к его срыву). В преддверии Конференции ООН по изменению климата в 2015 году журнал National Geographic присоединился к критике, написав: "С 1992 года, когда страны мира договорились в Рио-де-Жанейро избегать 'опасного антропогенного воздействия на климатическую систему', они провели 20 встреч, не сдвинув с места ситуацию с выбросами углерода. За это время мы добавили в атмосферу почти столько же углерода, сколько и в предыдущем веке".

The overall umbrella and processes of the UNFCCC and the adopted Kyoto Protocol have been criticized by some as not having achieved their stated goals of reducing the emission of greenhouse gases. There has been a failure to achieve effective greenhouse gas emission reduction policy treaties since 1992. This has driven some countries like the United States to hold back from ratifying the UNFCCC's most important agreement—the Kyoto Protocol—in large part because the treaty did not cover developing countries which now include the largest emitters. However, this failed to take into account both the historical responsibility for climate change since industrialization, which is a contentious issue in the talks, and also responsibility for emissions from consumption and importation of goods (see carbon footprint). It has also led Canada to withdraw from the Kyoto Protocol in 2011 out of a wish not to make its citizens pay penalties that would result in wealth transfers out of Canada. Both the US and Canada are looking at internal Voluntary Emissions Reduction schemes to curb carbon dioxide emissions outside the Kyoto Protocol. The perceived lack of progress has also led some countries to seek and focus on alternative high value activities like the creation of the Climate and Clean Air Coalition to Reduce Short Lived Climate Pollutants which seeks to regulate short lived pollutants such as methane, black carbon and hydrofluorocarbons (HFCs), which together are believed to account for up to one third of current global warming but whose regulation is not as fraught with wide economic impacts and opposition. In 2010, Japan stated that it will not sign up to a second Kyoto term, because it would impose restrictions on it not faced by its main economic competitors, China, India and Indonesia. A similar indication was given by the Prime Minister of New Zealand in November 2012. At the 2012 conference, last minute objections at the conference by Russia, Ukraine, Belarus and Kazakhstan were ignored by the governing officials, and they have indicated that they will likely withdraw or not ratify the treaty. These defections place additional pressures on the UNFCCC process that is seen by some as cumbersome and expensive: in the UK alone, the climate change department has taken over 3,000 flights in two years at a cost of over £1,300,000 (British pounds sterling). Further, the UNFCCC (mainly during the Kyoto protocol) failed to facilitate the transfer of environmentally sound technologies (SETs) which are mechanisms used to decrease the vulnerability of the human race against the unfavorable effects of climate change. One of the more widely used of these being renewable energy sources. The UNFCCC created the body "technology mechanism" who would distribute these resources to developing countries; however this distribution was too moderate and, coupled with the failings of the first commitment period of the Kyoto protocol, led to low ratification numbers for the second commitment (resulting in it not going ahead). Before the 2015 United Nations Climate Change Conference, National Geographic magazine added to the criticism, writing: "Since 1992, when the world's nations agreed at Rio de Janeiro to avoid 'dangerous anthropogenic interference with the climate system,' they've met 20 times without moving the needle on carbon emissions. In that interval we've added almost as much carbon to the atmosphere as we did in the previous century."

Награды

В 2016 году Рамочная конвенция ООН об изменении климата (РКИК ООН) была удостоена премии «Принц или принцесса Астурии» за международное сотрудничество, присуждаемой Фондом принцессы Астурии.