Канадско-американское соглашение о свободной торговле: история и развитие

Введение

Двустороннее торговое соглашение (вступило в силу в 1989 г.)

CAFTA

Соглашение о свободной торговле между Канадой и Соединенными Штатами Америки (CUSFTA), официальное название – Соглашение о свободной торговле между Канадой и Соединенными Штатами Америки, было двусторонним торговым соглашением, достигнутым переговорщиками Канады и Соединенных Штатов 4 октября 1987 года и подписанным лидерами обеих стран 2 января 1988 года. Соглашение поэтапно устраняло широкий спектр торговых ограничений в течение десятилетнего периода, что привело к значительному увеличению трансграничной торговли по сравнению с предыдущим торговым соглашением. С присоединением Мексики в 1994 году CUSFTA было заменено Североамериканским соглашением о свободной торговле (NAFTA) (, lang es). Как указано в соглашении, основными целями Соглашения о свободной торговле между Канадой и Соединенными Штатами были:

* Устранение барьеров в торговле товарами и услугами между Канадой и Соединенными Штатами.
* Содействие условиям добросовестной конкуренции в зоне свободной торговли, созданной данным Соглашением.
* Существенная либерализация условий для инвестиций в этой зоне свободной торговли.
* Создание эффективных процедур для совместного администрирования Соглашения и разрешения споров.
* Создание основы для дальнейшего двустороннего и многостороннего сотрудничества с целью расширения и повышения выгод от Соглашения.

Предыстория

Начиная с 1855 года, когда Канада находилась под британским контролем, свободная торговля была внедрена между колониями Британской Северной Америки и Соединенными Штатами в соответствии с Договором о взаимности. В 1866 году, за год до образования Канадской Конфедерации, Конгресс Соединенных Штатов проголосовал за отмену этого договора. Первый премьер-министр Канады, Джон А. Макдональд, предпринял безуспешную попытку восстановить режим взаимности, после чего правительство Канады перешло к более протекционистской политике – Национальной политике. Многие политики стали опасаться, что более тесные экономические связи с Соединенными Штатами приведут к политической аннексии. Либеральная партия Канады традиционно поддерживала свободную торговлю. Наиболее значительным из этих соглашений стало Соглашение о торговле автомобильной продукцией 1960-х годов (также известное как Автопакт). После подписания Автопакта правительство Канады рассматривало возможность заключения соглашений о свободной торговле в других секторах экономики. Однако правительство Соединенных Штатов отнеслось к этой идее без особого энтузиазма и, более того, хотело постепенно отказаться от некоторых гарантий, предусмотренных Пактом. Внимание Канады переключилось на вопрос о заключении более широкого соглашения о свободной торговле между двумя странами. В течение следующих двух десятилетий ряд академических экономистов изучали последствия соглашения о свободной торговле между двумя странами. Некоторые из них – Рональд Воннакотт и Пол Воннакотт, а также Ричард Г. Харрис и Дэвид Кокс – пришли к выводу, что реальный ВВП Канады значительно увеличится, если будут устранены как американские, так и канадские тарифы и другие торговые барьеры, и канадская промышленность сможет, соответственно, производить в большем и более эффективном масштабе. Среди других экономистов, поддерживающих свободную торговлю, были Джон Уэлли из Университета Западного Онтарио и Ричард Липси из Института C. D. Howe. Другие выражали обеспокоенность по поводу возможных негативных последствий свободной торговли, опасаясь оттока капитала и нестабильности рабочих мест из-за международного аутсорсинга, а также того, что более тесные экономические связи с "Гигантом на Юге" могут поставить под угрозу суверенитет Канады. К числу противников относились Мел Уоткинс из Торонтского университета и Дэвид Крейн из газеты "Торонто Стар", одной из ведущих газет Канады. Ряд правительственных исследований привлекли все большее внимание к возможности двусторонних переговоров о свободной торговле: "Взгляд в будущее" (1975), подготовленный Экономическим советом Канады; несколько докладов Постоянного комитета Сената по иностранным делам (1975, 1978 и 1982 годы); и доклад 1985 года Комиссии Макдональда (официально – Королевская комиссия по экономическому союзу и перспективам развития Канады), возглавляемой бывшим либеральным политиком Дональдом Стовелом Макдональдом. Макдональд заявил, что "канадцы должны быть готовы пойти на риск" и стремиться к более открытой торговле с Соединенными Штатами. Хотя Макдональд был бывшим либеральным министром финансов, выводы комиссии были поддержаны Прогрессивно-консервативной партией премьер-министра Брайана Малруни, несмотря на то, что они выступали против инициативы свободной торговли в ходе канадской избирательной кампании 1984 года. Были созданы условия для начала переговоров о свободной торговле.

Starting in 1855, while Canada was under British control, free trade was implemented between the colonies of British North America and the United States under the Reciprocity Treaty. In 1866, a year before Canadian Confederation, the United States Congress voted to cancel the treaty. Canada's first Prime Minister, John A. Macdonald, attempted and failed to reinstate reciprocity, after which the government of Canada moved to a more protectionist policy, the National Policy. Fears grew among many politicians that closer economic ties with the United States would lead to political annexation. The Liberal Party of Canada had traditionally supported free trade. The most significant of these agreements was the 1960s Automotive Products Trade Agreement (also known as the Auto Pact). After the signing of the Auto Pact, the Canadian Government considered proposing free trade agreements in other sectors of the economy. However, the United States government was less receptive to this idea, and in fact, wanted to phase out some guarantees in the Pact. Canadian attention turned to the question of a broader free trade agreement between the two countries. During the next two decades, a number of academic economists studied the effects of a free trade agreement between the two countries. Several of them—Ronald Wonnacott and Paul Wonnacott, and Richard G. Harris and David Cox—concluded that Canadian real GDP would be significantly increased if both U. S. and Canadian tariffs and other trade barriers were removed and Canadian industry could consequently produce at larger, more efficient scale. Other economists on the free trade side included John Whalley of the University of Western Ontario and Richard Lipsey of the C. D. Howe Institute. Others were concerned that free trade would have negative effects, fearing capital flight and job insecurity because of international outsourcing, and also that closer economic ties with the "Giant to the South" might risk an erosion of Canadian sovereignty. Opponents included Mel Watkins of the University of Toronto and David Crane of the Toronto Star, one of Canada's leading newspapers. A number of government studies drew increasing attention to the possibility of a bilateral free trade negotiation: Looking Outward (1975), by the Economic Council of Canada; several reports of the Senate Standing Committee on Foreign Affairs (1975, 1978, and 1982); and the 1985 report of the Macdonald Commission (formally, the Royal Commission on the Economic Union and Development Prospects for Canada), chaired by former Liberal politician Donald Stovel Macdonald. Macdonald declared that "Canadians should be prepared to take a leap of faith" and pursue more open trade with the United States. Although Macdonald was a former Liberal Minister of Finance, the commission's findings were embraced by Prime Minister Brian Mulroney's Progressive Conservative Party, even though they had opposed a free trade initiative in the 1984 Canadian election campaign. The stage was set for the beginning of free trade negotiations.

Переговоры

Президент США Рональд Рейган приветствовал канадскую инициативу, и Конгресс Соединенных Штатов предоставил президенту полномочия подписать соглашение о свободной торговле с Канадой, при условии его представления на рассмотрение Конгрессу до 5 октября 1987 года. В мае 1986 года канадские и американские переговорщики приступили к разработке торгового соглашения. Канадскую команду возглавлял бывший заместитель министра финансов Саймон Райсман, а американскую – Питер О. Мерфи, бывший заместитель торгового представителя США в Женеве. Соглашение между двумя странами в конечном итоге обеспечило существенную либерализацию торговли, устранив большинство оставшихся тарифов, хотя тарифы составляли лишь незначительную часть соглашения о свободной торговле. Средние тарифы на товары, пересекающие границу, к 1980-м годам были значительно ниже 1%. Вместо этого Канада стремилась к беспрепятственному доступу к американской экономике. Американцы, в свою очередь, хотели получить доступ к энергетической и культурной отраслям Канады. В ходе переговоров Канада сохранила за собой право на защиту своей культурной индустрии, а также таких секторов, как образование и здравоохранение. Кроме того, некоторые ресурсы, такие как вода, предполагалось исключить из соглашения. Канадцам не удалось добиться равных условий участия в американских государственных закупках. Канадские переговорщики также настаивали на включении механизма разрешения споров.

Обсуждение и реализация

В Канаде дебаты о целесообразности реализации соглашения были весьма острыми. Оппозиционная Либеральная партия яростно выступала против соглашения, лидер либералов Джон Тернер заявил, что он "разорвет его" в случае избрания премьер-министром, а Новая демократическая партия во главе с Эдом Бродбентом также решительно возражала против соглашения. Обе партии утверждали, что соглашение подорвет канадский суверенитет, заявляя, что Канада фактически станет "51-м штатом" США в случае его реализации. Они также выражали обеспокоенность по поводу влияния соглашения на социальные программы Канады и другие торговые соглашения, такие как Авто-пакт. Законодательство о реализации соглашения задерживалось в Сенате, где большинство составляли либералы. Частично в ответ на эти задержки, Малрони объявил о выборах в 1988 году. Торговое соглашение стало главной темой кампании, что заставило некоторых назвать эти выборы "выборами свободной торговли". Это были первые канадские выборы, на которых активно использовалась реклама третьих сторон, при этом сторонники и противники использовали лоббистов для покупки эфирного времени на телевидении. Это также были первые канадские выборы с широким использованием негативной рекламы; в одной из реклам против свободной торговли показывали, как переговорщики "вычеркивают линию" из Соглашения о свободной торговле, которая в конце ролика оказывалась границей между Канадой и США. Хотя некоторые опросы общественного мнения показывали, что против соглашения выступало немного больше канадцев, чем поддерживало его, прогрессивные консерваторы Малрони выиграли от того, что были единственной партией, выступающей за соглашение, в то время как либералы и НДП разделили голоса против свободной торговли. Кроме того, будущие премьер-министры Квебека Жак Паризо и Бернард Ландри поддержали соглашение, что рассматривалось как фактор поддержки партии ПК в Квебеке. Малрони одержал победу, обеспечив правительственное большинство, и соглашение было принято в закон, несмотря на то, что большинство избирателей проголосовали за партии, выступающие против свободной торговли. В США Соглашение о свободной торговле встретило гораздо меньшее сопротивление. Опросы показали, что до 40% американцев даже не знали о подписании соглашения. Президент Рейган передал Конгрессу акт о реализации Соглашения для ускоренного утверждения 26 июля 1988 года, а 28 сентября 1988 года президент Рейган подписал акт, который стал Публичным законом № 100–449. На протяжении всего 20-го века экспорт стабильно составлял около 25% валового внутреннего продукта (ВВП) Канады, но с 1990 года экспорт вырос до примерно 40% ВВП, а после 2000 года достиг почти 50%. В исследовании 2016 года оценивается, что "CUSFTA увеличила годовую прибыль канадского производства на 1,2%". Часто в анализе соглашения о свободной торговле отмечается, что его влияние на обе страны зависит от разницы в курсах канадского и американского доллара. В 1990–1991 годах канадский доллар значительно укрепился по отношению к доллару США, что сделало канадские промышленные товары значительно дороже для американцев и американские промышленные товары значительно дешевле для канадцев, которым больше не приходилось платить высокие пошлины. Феномен "покупок за границей", когда канадцы совершали однодневные поездки в приграничные города США, чтобы воспользоваться беспошлинными товарами и высоким курсом канадского доллара, способствовал небольшому экономическому подъему в этих городах. Потеря многих канадских рабочих мест, особенно в производственном секторе Онтарио во время рецессии начала 1990-х годов, приписывалась (справедливо или нет) Соглашению о свободной торговле. Однако в середине и конце 1990-х годов канадский доллар упал до рекордно низких значений по отношению к доллару США. Американцы могли покупать более дешевые канадские первичные продукты, такие как древесина и нефть, без уплаты тарифов, а голливудские киностудии отправляли свои съемочные группы снимать множество фильмов в Канаде из-за дешевого канадского доллара (см. "утечка производства" и "Hollywood North"). Отмена защитных тарифов привела к тому, что рыночные силы, такие как курсы валют, оказывают большее влияние на экономику обеих стран, чем это было бы при наличии тарифов. Соглашение не смогло либерализовать торговлю в некоторых областях, в частности, продолжающийся спор по поводу мягкой древесины. Вопросы, касающиеся торговли минеральными ресурсами, пресной водой и мягкой древесиной, остаются спорными. Хотя соглашение действует уже несколько десятилетий, оно больше не находится в центре внимания канадской политики. В 1994 году его сменило Североамериканское соглашение о свободной торговле (NAFTA), которое, в свою очередь, в 2020 году было заменено Соглашением между США, Мексикой и Канадой (USMCA). Либералы во главе с Жаном Кретьеном были избраны на выборах 1993 года, отчасти пообещав пересмотреть ключевые положения NAFTA в области труда и охраны окружающей среды. Действительно, было достигнуто соглашение с демократами во главе с Биллом Клинтоном, в результате которого были заключены отдельные дополнительные соглашения для решения обеих этих проблем.

The debate in Canada over whether to implement the negotiated agreement was very contentious. The opposition Liberal Party vociferously opposed the agreement, with Liberal leader John Turner saying that he would "tear it up" if he became prime minister, and the New Democratic Party under leader Ed Broadbent also strongly opposed the agreement. Both parties contended that the agreement would erode Canadian sovereignty, arguing that Canada would effectively become the "51st state" of the US if the agreement was implemented. They also raised concerns about how Canada's social programs and other trade agreements such as the Auto Pact would be affected. The legislation to implement the agreement was delayed in the Senate, which had a Liberal majority. Partly in response to these delays, Mulroney called an election in 1988. The Trade Agreement was by far the most prominent issue of the campaign, prompting some to call it the "Free Trade Election." It was the first Canadian election to feature large third party campaign advertising, with supporters and opponents using lobbyists to buy television advertisements. It was also the first Canadian election to use much negative advertising; one anti free trade advertisement showed negotiators "removing a line" from the Free Trade Agreement, which at the end of the advertisement was revealed to be the Canada–US border. Although some opinion polls showed slightly more Canadians against the Agreement than in favour of it, Mulroney's Progressive Conservatives benefited from being the only party in favour of the agreement, while the Liberals and NDP split the anti free trade vote. In addition, future Quebec Premiers Jacques Parizeau and Bernard Landry backed the agreement which was seen as a factor for the PC party support in Quebec. Mulroney won a governing majority and the agreement was passed into law, even though a majority of the voters had voted for parties opposing free trade. The Free Trade Agreement faced much less opposition in the US. Polls showed that up to 40% of Americans were unaware that the agreement had been signed. The Agreement implementation act was given to the Congress for "fast track" approve by President Reagan on July 26, 1988, President Reagan signed the Act on September 28, 1988. It became Public Law No: 100–449. While throughout the 20th century, exports fairly consistently made up about 25% of Canada's gross domestic product (GDP), since 1990 exports have been about 40% of GDP. After 2000, they reached nearly 50%. A 2016 paper estimates "that CUSFTA increased the yearly profits of Canadian manufacturing by 1.2%". Often, analyses of the free trade agreement find that its effects on the two countries depend on the difference in value between the Canadian dollar and the US dollar. In 1990–1991, the Canadian dollar rose sharply in value against the US dollar, making Canadian manufactured goods much more expensive for Americans to buy and making American manufactured goods much cheaper for Canadians, who no longer had to pay high duties on them. The phenomenon of "cross border shopping", where Canadians would make shopping daytrips to US border towns to take advantage of tariff free goods and a high Canadian dollar, provided a mini boom for these towns. The loss of many Canadian jobs, particularly in the Ontario manufacturing sector during the recession of the early 1990s, was attributed (fairly or not) to the Free Trade Agreement. In the mid to late 1990s, however, the Canadian dollar fell to record lows in value to against the US dollar. Cheaper Canadian primary products such as lumber and oil could be bought tariff free by Americans, and Hollywood studios sent their crews to film many movies in Canada due to the cheap Canadian dollar (see "runaway production" and "Hollywood North"). The removal of protective tariffs meant that market forces, such as currency values, have a greater effect on the economies of both countries than they would have with tariffs. The agreement has failed to liberalize trade in some areas, most notably the ongoing dispute over softwood lumber. Issues such as mineral, fresh water, and softwood lumber trade still remain disputed. While the agreement remains decades later, it is no longer at the forefront of Canadian politics. It was superseded by the North American Free Trade Agreement (NAFTA) in 1994, which itself was replaced by the United States Mexico Canada Agreement in 2020. The Liberals under Jean Chrétien were elected to office in the 1993 election, partly on a promise to renegotiate key labor and environmental parts of NAFTA. An agreement was indeed struck with the Democrats under Bill Clinton that created separate side deals to address both of these concerns.