Закон о высшем образовании 2004 года: история и противоречия

Введение

Закон о высшем образовании 2004 года (c. 8) — закон парламента Соединенного Королевства, внесший ряд изменений в систему высшего образования в Соединенном Королевстве, наиболее значительным и вызывающим споры из которых стало существенное изменение в финансировании университетов и порядке взимания платы за обучение, касающееся Англии и Уэльса. Вопросы финансирования университетов находятся в ведении децентрализованных органов власти Северной Ирландии и Шотландии. После сложных и противоречивых дискуссий законопроект о высшем образовании получил королевское одобрение 1 июля 2004 года.

Фон и политическое значение

До 1998 года все образование в Соединенном Королевстве было бесплатным, включая обучение в университетах. Однако вскоре после прихода к власти, Лейбористская партия во главе с премьер-министром Тони Блэром отменила систему стипендий для покрытия расходов студентов и ввела авансовую плату в размере чуть более 1000 фунтов стерлингов в год для всех студентов университетов. До четверти этой платы отменялась для наиболее нуждающихся студентов, но многие утверждали, что образование должно оставаться бесплатной государственной услугой, и что эта система обременит студентов ненужными долгами. Правительство, однако, настаивало на том, что плата за обучение – лучший способ финансирования университетов. Одновременно с этим, правительство заявило о намерении увеличить долю студентов, продолжающих образование в высших учебных заведениях, до 50% к 2010 году. В последующие годы стало очевидно, что первоначальные фиксированные сборы в размере около 1000 фунтов стерлингов в год все еще не обеспечивали достаточного финансирования, что привело к предложениям о так называемых дополнительных сборах. Предполагалось, что университеты смогут увеличить плату до уровня, более точно отражающего их потребности в финансировании. Однако массовые протесты вынудили Лейбористскую партию на всеобщих выборах 2001 года взять на себя обязательство не вводить такую систему. В 2003 году был разработан новый пакет предложений, который некоторые расценили как нарушение этого обещания. Хотя правительство пыталось найти компромисс, который позволил бы привлечь необходимые средства справедливым образом, вопрос оставался крайне спорным. Несмотря на резкую оппозицию внутри собственной партии, Тони Блэр утверждал, что это предложение – единственный способ обеспечить необходимое финансирование, и этот вопрос рассматривался как ключевое испытание его лидерства. Первое голосование в Палате общин, состоявшееся 27 января 2004 года, предшествовало публикации результатов расследования Хаттона, и прогнозировалось, что негативный результат по одному или обоим этим вопросам приведет к отставке Блэра с поста премьер-министра. Законопроект был принят на первом чтении, известном как второе чтение, 316 голосами против 311, при этом 71 депутат от Лейбористской партии проголосовал против. Законопроект столкнулся с дальнейшим сопротивлением по мере его продвижения через парламент. Вызвало некоторое недовольство назначение в Постоянную комиссию, которой было поручено рассмотреть законопроект, преимущественно лояльных депутатов. Из 16 депутатов от Лейбористской партии в комитете только один проголосовал против правительства на втором чтении, а один воздержался, что указывало на малую вероятность критики на этом этапе. Затем законопроект вернулся на рассмотрение в Палату общин на этапе доклада. Основная оппозиция к законопроекту со стороны рядовых депутатов от Лейбористской партии касалась "переменных" или "дополнительных" сборов, поэтому поправка, внесенная на этапе доклада с целью исключения упоминаний об этих переменных сборах, казалась имеющей определенные шансы на успех. Кроме того, некоторым рядовым депутатам были обещаны дальнейшие уступки и изменения в законопроекте, и поэтому они проголосовали за него на втором чтении. Если бы эти обещания не были выполнены, эти депутаты вполне могли бы проголосовать против законопроекта на третьем чтении. Кроме того, если бы законопроект был успешно принят на третьем чтении, он был бы передан в Палату лордов, где правительство не имело большинства, и где для этого конкретного законопроекта не применялась бы Конвенция Солсбери, согласно которой законодательство, включенное в предвыборный манифест правящей партии, не должно подвергаться возражениям. Это объясняется тем, что данная политика не была включена в предвыборный манифест Лейбористской партии в 2001 году, и некоторые утверждали, что она противоречила формулировке "Мы не будем вводить дополнительные сборы и приняли законы для их предотвращения". Поэтому вполне возможно, что Палата лордов могла бы полностью отклонить законопроект, что означало бы, что правительству пришлось бы повторно представить законопроект на следующей сессии парламента и, возможно, прибегнуть к парламентским актам 1911 и 1949 годов, чтобы добиться его принятия и получения королевского одобрения. В качестве альтернативы, Палата лордов могла бы принять "разрушительную поправку", которую Палате общин пришлось бы отменить.

Until 1998, all education in the United Kingdom was free up to and including university courses. However, shortly after coming to power, the Labour Party under Prime Minister Tony Blair abolished the student maintenance grant system and introduced an up front fee fixed at just over £1,000 per year for all university students. Up to a quarter of this fee was waived for the poorest students, but many maintained that education should remain a free public service, and that the system would place students in unnecessary levels of debt. The government, however, insisted that fees were the best means of providing university funding. At the same time, they stated that their aim was to increase the proportion of students going on to Higher Education to 50% by 2010. In the years that followed, it became clear that the original fixed fees of around £1,000 per year were still not providing enough funding, leading to proposals of what are often referred to as top up fees. The idea was that universities would be able to "top up" the fees to a level that more accurately reflected the funding they needed. However, widespread protests led the Labour Party to make a manifesto pledge at the 2001 general election not to introduce such a system. In 2003, a new set of proposals was drafted, which were denounced by some as breaking that promise. Although the government tried to create a compromise that would raise the necessary funds in a fair way, the issue remained highly contentious. Despite vocal opposition within his own party, Tony Blair claimed that this proposal was the only way to secure the necessary funds, and the issue was seen as a key test of his leadership. The initial vote in the House of Commons, on 27 January 2004, came a day before the result of the Hutton Inquiry, and it was predicted that a bad result from one or both would lead to Blair's resignation as Prime Minister. The Bill was passed at the first vote, known as second reading, by 316 votes to 311, with 71 Labour MPs voting against. The Bill faced further opposition as it progressed through Parliament. There was some controversy regarding the appointment of mainly loyalist MPs to the Standing Committee assigned to review the Bill. Of the 16 Labour MPs on the committee, only one voted against the government at second reading, and one abstained, suggesting that little criticism was likely during this stage. It then returned to the floor of the Commons for the Report stage. The main opposition to the bill from Labour backbenchers concerned the "variable" or "top up" fees, therefore an amendment tabled at Report stage to remove references to these variable fees appeared to have some chance of succeeding. In addition, some backbenchers were promised further concessions and changes to the Bill, and therefore voted in favour at the second reading. If these promises had been felt to have been broken, these members might well have vote against the Bill at third reading. Additionally, if the Bill had been successfully passed at third reading, it would have moved to the House of Lords, where the Government did not have a majority, and where for this particular Bill, the Salisbury Convention – according to which legislation included in the manifesto of the ruling party should not be opposed – would not have applied. This is because the policy was not included in the Labour party manifesto in 2001 – and some would argue it went against the line reading "We will not introduce top up fees and have legislated to prevent them". Therefore, it is quite possible that the Lords would have rejected the bill outright, which would have meant that the government would have had to table the Bill again in the next session of Parliament, and would possibly have had to use the Parliament Acts 1911 and 1949 in order to force it through Parliament and gain royal assent. Alternatively, the Lords could have passed a "wrecking amendment" which would have needed to be reversed by the House of Commons.

Подробности предлагаемых изменений в финансировании

Закон включает в себя несколько ключевых изменений в финансовых условиях для студентов высшего образования, включая множество дополнительных положений, которые были добавлены для убеждения тех, кто выступал против предыдущих редакций. Изменения вступили в силу в 2006 году и распространяются на Англию и Уэльс. Первоначальные взносы будут заменены отсроченными платежами, привязанными к доходу. Вместо ежегодной оплаты в период обучения студенты будут получать средства в виде кредита от государства, а погашение будет производиться из дохода после того, как выпускник начнет зарабатывать более 15 000 фунтов стерлингов в год. По кредиту начисляется процентная ставка, равная индексу розничных цен (Великобритания). Размер платежей будет полностью зависеть от доходов, то есть с изменением заработной платы выпускника будут меняться и его платежи за обучение. Если заработная плата опустится ниже 15 000 фунтов стерлингов, платежи производиться не будут. Кроме того, любая непогашенная часть платы за обучение через 25 лет будет аннулирована. Фиксированная ставка в размере 1125 фунтов стерлингов будет заменена переменными ставками от 0 до 3000 фунтов стерлингов. Поскольку стоимость различных курсов различается, утверждается, что студенты должны платить разные размеры платы за обучение. В рамках новой системы университеты смогут устанавливать размер платы за каждый курс в пределах установленного диапазона. Хотя это изменение действительно означает значительное увеличение размера платы за обучение, некоторые университеты запрашивали гораздо более высокие ставки – в некоторых случаях до 12 000 фунтов стерлингов в год. Более того, максимальная ставка не может быть увеличена без принятия соответствующего предложения в обеих палатах парламента, и правительство пообещало не вносить такое предложение до 2009 года, тем самым успокаивая опасения по поводу резкого роста платы сразу после принятия закона. Чтобы взимать сумму, превышающую базовую (эквивалентную текущей фиксированной ставке), университет должен будет представить соответствующий «план», который может включать в себя информацию о том, как будет стимулироваться участие студентов из малообеспеченных семей. Эти планы подлежат утверждению и рассмотрению новым органом – Управлением по обеспечению равного доступа (OFFA, см. «Другие положения» ниже). Увеличение объема финансовой помощи. В рамках «пакета» этой реформы будут увеличены государственные гранты и стипендии, учрежденные самими университетами, таким образом, что максимальный размер пособия будет равен максимальной плате, то есть 3000 фунтов стерлингов, для самых нуждающихся студентов. В настоящее время финансирование поступает из нескольких источников, что затрудняет понимание, но планы по объединению различных элементов могут быть представлены на этапе рассмотрения в комитете.

The Act incorporates several key changes to the financial arrangements of higher education students, including many additional terms that were added to convince those who opposed earlier drafts. The changes took effect in 2006, and apply to England and Wales. Up front fees to be replaced by an income linked deferred payment. Instead of having to pay each year while studying, students are to be loaned the funds by the government and repayments will be made out of income once the graduate is earning more than £15000 per year. The loan is charged at the Retail Prices Index (United Kingdom) rate. The payment rates will be entirely earnings based, so that as a graduate's salary fluctuates, so will their fee payments. If their salary falls below £15000, no payments will be taken. Additionally, any amount of a student's fees still outstanding after 25 years will be cancelled. Fixed rate of £1125 to be replaced by variable fees between 0 and £3000. Since different courses cost different amounts of money to run, it is argued that students should pay different levels of fees. Under the new system, universities will be able to set the level of the fees for each course, within a given range. Although the change does represent a significant increase in the level of fees, some universities had called for much higher rates – in some cases up to £12000 a year. Furthermore, the top rate cannot be increased without a motion being passed in both Houses of Parliament, and the government has promised not to propose such a motion before 2009, assuaging fears that it would rise dramatically soon after the legislation was passed. In order to charge more than the basic amount (equivalent to the current fixed rate), a university will have to produce an appropriate "plan", which may have to include details of how students from poorer backgrounds will be encouraged to participate. These plans will be subject to approval and review by a new body called the Office for Fair Access (OFFA, see 'Other Provisions' below). Increased levels of financial aid. As part of the "package" of this reform, increased government grants, and bursaries set up by the universities themselves, will be put in place in such a way that the maximum allowance will equal the maximum fee – i. e. £3000 – for the poorest students. Presently, this will come from several sources, making it hard to understand, but plans to combine the various elements may still be introduced during the committee stage.

Аргументы в пользу предложений

Основным аргументом в пользу новой системы финансирования является то, что британские университеты в настоящее время критически недофинансированы, и увеличение платы за обучение приведет к притоку средств и предотвратит их банкротство. Кроме того, активно обсуждается необходимость повышения международной "конкурентоспособности" британских вузов в отношении качества и ресурсов, что, как утверждается, невозможно без реформы финансирования. Ключевым участником этой дискуссии является Группа университетов Рассела, которая настаивает на праве взимать значительно более высокую плату за обучение, чтобы отделить себя от небольших университетов. Однако такая позиция оказалась непопулярной, поскольку подобная двухступенчатая система широко рассматривается как ненужная и наносящая ущерб. Запрашиваемые этой группой размеры платы значительно превышают предлагаемый в настоящее время максимальный уровень. Помимо этого, утверждается, что поскольку исследования показывают, что большинство выпускников зарабатывают больше на протяжении своей карьеры, чем не имеющие высшего образования, логично, чтобы именно они оплачивали эту возможность, а не общество в целом. Критики, однако, возражают, что в таком случае они и так будут платить больший подоходный налог, и это был бы более справедливый источник финансирования. Некоторые также указывают на то, что вся страна выигрывает от повышения уровня квалификации, и поэтому финансирование высшего образования отвечает интересам всех.

Аргументы против предложений

Наиболее распространенная критика предложений заключается в том, что увеличение платы за обучение приведет к росту долга, который выпускники будут нести после окончания учебы. Такие организации, как Национальный союз студентов, утверждают, что студенты и так испытывают слишком сильное финансовое давление, и это только ухудшит ситуацию, а не улучшит ее. Многие студенты вынуждены подрабатывать, чтобы оплачивать расходы на проживание во время учебы, и это негативно сказывается на их успеваемости. Хотя законопроект отменяет необходимость внесения платы за обучение авансом – что означает, что у студентов может быть больше средств на расходы во время учебы – он все равно оставит их с большим долгом в начале карьеры. Несмотря на прогнозы о том, что мера может отпугнуть от поступления в вуз людей из малообеспеченных семей, число молодых людей, получающих высшее образование, фактически возросло, особенно среди выходцев из таких семей. Вторая линия критики состоит в том, что введение переменной платы за обучение является шагом к приватизации образования и превращает дипломы в товары совершенно необоснованно. Хотя это и не было целью законодательства, вероятно, что при выборе специальности будет возникать восприятие компромисса между ценой и качеством. Жесткие ограничения на размер платы сдерживают это на практике, но принцип конкуренции сохраняется. Однако это не так актуально сегодня, поскольку подавляющее большинство университетов предпочитают взимать максимальную плату в размере 3290 фунтов стерлингов (для поступления в 2010 году).