Нөлдік негіздегі бюджеттеу әдісі

Кіріспе

Бюджеттеу әдісі

Нөлдік негіздегі бюджеттеу (ZBB) – барлық шығыстарды әрбір жаңа бюджеттік кезеңде, әдетте жыл сайын негіздеуді және мақұлдауды талап ететін бюджеттеу әдісі. Оны 1970 жылдары Питер Пирр әзірлеген. Бұл бюджеттеу әдісі ұйымның қажеттіліктері мен шығындарын әр кезеңнің басында "нөлдік базадан" (қаржыландыру жоқ деген мағынада) бастау арқылы талдайды. Күтілетін нәтиже – қызметтерді төмен құнмен ұсынуға болатынын анықтау арқылы ресурстарды тиімді пайдалануға қол жеткізу. Дегенмен, үнемдеу әр бюджеттік циклде толық қайта құрудың есебінен жүзеге асырылады. Мемлекеттік және жеке секторда кем дегенде жартылай қолданылса да, ZBB-нің кез келген ұйымда толыққанды пайдаланылғаны күмәнді.

Тарих

Техас Инструменттері компаниясының бас есепшісі Питер Пайрр стратегиялық мақсаттарды бюджеттеу процесіне енгізуге көмектесу үшін, оларды функционалдық салалармен байланыстыра отырып, нөлдік негіздегі бюджеттеуді құрды. Оның жүйесінде шығындар топтастырылады және алдыңғы нәтижелермен және қазіргі күтулермен салыстырылады. Бұл басқаруға тарихи шығындар емес, ағымдағы қажеттіліктерге сәйкес қаражатты бөлуге мүмкіндік береді. Пайрр сол кездегі Джорджия штатының губернаторы Джимми Картермен штаттың бюджеттік процесін басқару үшін тағайындалды.

Артықшылықтары мен кемшіліктері

Нөлдік негіздегі бюджеттеу компанияларды әр бөлімнің қаржыландыруын және олардың қазіргі қажеттіліктерін, өткен жылғы бюджеттің немесе бұрынғы шығындардың инерциясынан гөрі бағалауға ынталандырады. Бұл артық шығындарды жоюға көмектеседі. Шешім қабылдауға және бюджеттік басымдықтарды анықтауға қызметкерлерді тарту арқылы бөлімдер арасындағы байланысты жақсартуға болады. ZBB бірнеше жылға созылған "көшпелі процесс" ретінде жүзеге асырылуы мүмкін, сонда әр жыл сайын тек шектеулі бөлімдер немесе бизнес-функциялар ғана қамтылады. Дегенмен, бюджетті дайындау көп уақыт, күш-жігер және қосымша штаттық бірліктерді қажет етуі мүмкін. Менеджерлер өздерінің сүйікті жобаларын "қажетті" шығындар ретінде көрсетуі мүмкін. Нарық құбылмалылығына байланыссыз, бөлімдер өз бюджеттерін негіздеуде қиындықтарға тап болуы мүмкін. Менеджерлер басқа міндеттерге жұмсалатын уақыттан гөрі бюджетке көбірек уақыт жұмсауы керек. Нөлдік негіздегі бюджеттеуге қажетті уақыт пен оқыту, басқарушылық қызметкерлердің өз қызметтеріндегі кенеттен болатын өзгерістерге, мысалы, нарықтың өзгеруіне немесе бөлімдегі төтенше жағдайларға жылдам реакция жасай алмауына әкелуі мүмкін. Соның салдарынан, компанияға қажетті қаржыны бөлуге көбірек уақыт кетіп, кешігулер тууы мүмкін.

Өмірбаян

АҚШ-та Texas Instruments жеке сектор үшін нөлдік негіздегі бюджеттеуді алғаш рет әзірледі. Джимми Картер, сол кездегі Джорджия штатының губернаторы, мемлекеттік секторда да осы әдісті қолданды, 1973 жылғы штат бюджетін дайындағанда. Үш жыл өткен соң, Картер АҚШ президенті болып сайланғаннан кейін, федералдық үкімет 1976 жылғы «Үкіметтік экономия және шығыстарды реформалау туралы» заңында нөлдік негіздегі бюджеттеуді енгізді. Президент Картер кейіннен 1970-ші жылдардың соңында федералдық үкіметтің нөлдік негіздегі бюджеттеуді қабылдауын міндеттеді. Кейінірек АҚШ Үкіметтік есеп беру кеңсесінің (GAO) мәлімдемесінде былай делінген: «Нөлдік негіздегі бюджеттеу (ZBB) – 1977 жылы федералдық үкіметке енгізілген атқарушы биліктің бюджет құрастыру процесі. Оның басты мақсаты – балама бюджеттік деңгейлерде қолжетімді нәтижелерді оңтайландыру болды. ZBB бойынша агенттіктер бағдарламалардың нәтижелеріне негізделген басымдықтарды белгілеуге тиіс болды, оларды әртүрлі шығындар деңгейлерінде қол жеткізуге болады, олардың бірі – қазіргі қаржыландырудан төмен деңгейде болуы мүмкін». АҚШ-тың көптеген үкіметтері үшін ZBB-нің негізгі пайдаланушылары – заң шығарушы органдар, мемлекеттік мекемелер және атқарушы билік. Заң шығарушы органдарға Конгресс, штат заң шығарушы органдары және қалалық кеңестер кіреді, олардың барлығы қоғамдық басымдықтар мен мақсаттарды қорытындылауға және оларға назар аударуға мүкіндік береді. Мемлекеттік мекемелерге мекеме директоры мен бөлім басшылары кіреді, оларға егжей-тегжейлі ақпарат қажет және бағдарламаны іске асыру мен тиімділікке назар аудару қажет. Соңында, атқарушы билікке Президент, губернаторлар және қала әкімі/қала басқарушысы кіреді, олар заң шығарушы органдар мен мекемелердің қажеттіліктеріне назар аударады. Көп жағдайда ZBB-нің «дұрыс түсінілмеуі» дәстүрлі мемлекеттік сектордың ZBB процесіне қарағанда «қызметтерді тоқтатуды қарастыру» процесіне көбірек ұқсайды.

Мемлекеттік сектордағы ZBB талдаудың құрамдас бөліктері

Нөлдік негіздегі бюджеттеуге шолу жасағанда, тұжырымдаманы құрайтын үш элемент бар: шешім бірлігін анықтау (бюджет құрылымын жасау), шешім пакетін жасау (бюджеттік сұранысты жинақтау) және пакеттерді бағалау. Мемлекеттік сектордағы нөлдік негіздегі бюджеттеудің үш құралы бар: бөлімшелерге қаржыландыру деңгейлерін анықтау (әдетте, нөлдік база, қолданыстағы қаржыландыру және қызмет деңгейін жақсарту), олардың бөлімшеге тигізетін әсерін өнімділік көрсеткіштері арқылы бағалау және қаржыландыру деңгейлері бойынша шешім пакеттерін бағалау. Көптеген жағдайларда бағдарлама қызметкерлеріне қызметтерді тиімдірек және төмен қаржыландыру деңгейінде жеткізе алатын баламалы модельдерді іздеу міндеті жүктелді. АҚШ-тың Бас есептік кеңсесі (GAO) 1997 жылы өткен өнімділікті бюджеттеу жобаларын қарап шықты. Бұл бағдарламалық операцияларға 10, 20 немесе 50 пайыздық қаржыландыруды қысқартудың әсерін "нөлдік база" деңгейінде талдаумен бірдей.

Орындау көрсеткіштерінің маңызы

Нәтижелік өлшемдер ZBB процесінің маңызды құралы болып табылады. Оның негізгі қағидасы – бағдарламалық операциялар мен нәтижелерге қаржыландыру сценарийлерінің әсерін талдау үшін сапалы өлшемдерді пайдалану. Бұл өлшемдер болмаса, ZBB жұмыс істемейді, себебі шешімдер жиынтығын бағалау мүмкін болмайды. ZBB талдауын жүргізу үшін "балама шешімдер пакеттері дайындалып, ретімен орналастырылады, осы арқылы шекті пайдалылық пен салыстырмалы талдау жасалады". ZBB-нің бастапқы мағынасында бұрынғы қабылданған шешімдер ешқандай жағдайда автоматты түрде дұрыс деп есептелмейді. Әрбір бюджеттік шешім қайта қарастырылады. Қолданыстағы және ұсынылып отырған бағдарламалар тең құқықтарға ие, ал дәстүрлі мемлекеттік тәжірибе – әрбір жыл немесе екі жыл сайын барлық бюджеттік баптарды аздап өзгерту – толығымен жойылады. Бірде-бір мемлекеттік орган мұндай мүмкіндікке қол жеткізе алмады. Тіпті Джорджия штаты, 1971 жылы губернатор Джимми Картер ZBB-ді мемлекеттік бюджетке енгізген кезде, оның өте өзгертілген нұсқасын қолданды. Мемлекеттік бағдарламаларды іс жүзінде жыл сайын қайта қарау мүмкін емес. Заңдар, жергілікті органдарға міндеттемелер, федералды үкіметтің талаптары және басқа да бұрынғы шешімдер көптеген жағдайларда мемлекеттік қаржыландыру міндеттемелерін жасады, оларды қысқа мерзімде өзгерту өте қиын. Білім беруді қаржыландыру деңгейі көптеген штаттарда мемлекеттік және федералды сот шешімдерімен, мемлекеттік конституциялық нормалармен, сондай-ақ заңдармен анықталады. Федералды талаптар Medicaid-ті қаржыландырудың белгілі бір ең төменгі деңгейге жетуін талап етеді, әйтпесе Medicaid штатта болмайды. Федералды заңдар қоршаған ортаны қорғау бағдарламаларына жұмсалатын қаражатқа әсер етеді, ал мемлекеттік және федералды соттар түрмелерге жұмсалатын мемлекеттік қаражатты анықтауға көмектеседі. Сондықтан мемлекеттік шығындардың көп бөлігі ZBB-нің бастапқы түрінде көзделгендей, толыққанды қайта қарауға жарамайды. ZBB губернаторлар мен заң шығарушыларды мемлекеттік шығындардағы шағын өзгерістердің салдарына мұқият назар аударуға ынталандырғандықтан, мемлекеттік бюджетте маңызды жақсартуларға әкелді. Бірақ оның классикалық түрінде – барлық бюджеттік бағалауларды нөлден бастау – ZBB бұрынғыдай тиімсіз болып қала береді.

Performance measures are a key component of the ZBB process. At the core, it requires quality measures to analyze the impact of funding scenarios on program operations and outcomes. Without them, ZBB will not work because decision packages cannot be ranked. To perform a ZBB analysis, "alternative decision packages are prepared and ranked, thus allowing marginal utility and comparative analysis." In its original sense, ZBB meant that no past decisions are taken for granted. Every previous budget decision is up for review. Existing and proposed programs are on an equal footing, and the traditional state practice of altering almost all existing budget lines by small amounts every year or two would be swept away. No state government has ever found this feasible. Even Georgia, where Governor Jimmy Carter introduced ZBB to state budgeting in 1971, employed a much modified form. State programs are not, in practice, amenable to such an annual re examination. Statutes, obligations to local governments, requirements of the federal government, and other past decisions have many times created state funding commitments that are almost impossible to change in the short run. Education funding levels are determined in many states partly by state and federal judicial decisions and state constitutional provisions, as well as by statutes. Federal mandates require that state Medicaid funding meet a specific minimum level if Medicaid is to exist at all in a state. Federal law affects environmental program spending, and both state and federal courts help determine state spending on prisons. Much state spending, therefore, cannot usefully be subjected to the kind of fundamental re examination that ZBB in its original form envisions. To the extent that ZBB has encouraged governors and legislators to take a hard look at the impact of incremental changes in state spending, it produced a significant improvement in state budgeting. But in its classic form – begin all budget evaluations from zero – ZBB is as unworkable as it ever was.

Қытайдың мемлекеттік секторында пайдалану

1993 жылға дейін Қытайда батыстың бюджетке қатысты ықпалы болған жоқ. 1990-жылдары Қытай елінің жалпы бюджет реформасы үшін жаңа және қазіргі заманғы бюджет түрін іздеуді бастады және ZBB-ны таңдады. ZBB тұжырымдамасы алғаш рет 1990-жылдардың басында Қытайға енгізілді және негізінен Хубэй провинциясына бағытталды. ZBB-ны іске асыру мақсатында жаңа саясат қабылданып, ол DBR, яки Департаменттік бюджет реформасы деп аталды. Небраска университетінің профессоры Джун Маның айтуынша, Хубэйдегі ZBB-ның бастапқы жылдары қиындықтарға толы болды, себебі DBR Хубэйдегі мемлекеттік департаменттердің бәрінде де енгізілмеген еді. Бюджеттік жүйені тек бірнеше департамент қолданды, ал әртүрлі бюджеттік жүйелерді қолданған департаменттердің нәтижелері жақсы болмады. Бірте-бірте ZBB-ны дәстүрлі түрінде қолданудың тиімді еместігі анықталды. Хубэй провинциясының және DBR-дің лауазымды тұлғалары ZBB-ның ең жақсы жақтарын қосып, олардың қажеттіліктеріне сай келетін жаңа бюджеттік жүйені құрудың жолдарын іздеуге кірісті. Бұл өзгерістің нәтижесінде Қытай үлгісіндегі Мақсатқа бағытталған бюджеттеу жүйесі пайда болды. Бұл бюджеттеу формасы бюрократиялық және агенттіктерді белгіленген мерзімде қарапайым бюджетті ұсынуға міндеттеді. ZBB-ның өңделген түрі болып табылатын ТББ Хубэйдегі Қытай үкіметі үшін жылдар бойы белгілі бір деңгейде тиімді болды, бірақ бюджеттік жүйе әлі де көптеген мәселелерге тап болып отыр. Бірыңғай бюджеттің болмауынан бастап, ZBB процесінен қандай да бір жолмен босатылған белгілі бір шығындарға дейін және саяси факторлардың ықпалына дейін көптеген мәселелер кеңінен талқыланды. Хубэй провинциясы шығындар мен бюджеттен тыс кірістерді біріктіріп толыққанды бюджет жасағанмен, әлі де кейбір шығындар үкіметтік қаржы департаментінен басқа белгілі бір тұлғалардың бақылауында қалып отыр. Осы себепті, барлық мемлекеттік бағдарламаларды басымдыққа қою қиындыққа толы. Саяси шенеуніктердің әрқашан ZBB-ның басымдықтарын анықтау процесіне үлкен әсер ететін белгілі бір жоспарлары немесе өзгерістері болды. Кейбір саяси шенеуніктер белгілі бір бағдарламаны ынталы түрде қолдайтындарын және Қаржы департаментінің осы бағдарламаға көбірек қаржы бөлгенін қалайтындарын айта алады, ал басқа саяси шенеуніктер кері пікір білдіреді. Сондықтан, қандай да бір нақты өзгерістер немесе жақсартулар жасалса, олар біртұтас саяси қолдау таппаса, қарсылыққа ұшырауы мүмкін. ZBB процесіне операциялық шығындар, персоналдық шығындар және бюджеттік жылдан кейін басталатын мемлекеттік саясат сияқты шығыстардың үлкен бөлігі кірмейді.

Western influence on budgeting was non existent in China before 1993. It was during the 1990s that China began looking out for a new and modern form of budgeting for their country's nationwide budget reform, and ended up settling on ZBB. The concept of ZBB was first introduced to China at the beginning of the 1990s and was primarily focused on Hubei Province. A new policy was set in place to put ZBB into action there, known as the DBR, or the Departmental Budgeting Reform. According to Jun Ma, a professor at the University of Nebraska, the beginning years of ZBB in Hubei were a bit rocky as the DBR had not yet been implemented in all the state departments in Hubei. Only a few departments implemented the budgeting system, and the results of multiple departments using multiple budgeting systems were not good. It slowly became clear that using ZBB in a traditional sense would not work out. Officials in the Hubei province and the DBR began looking for ways to incorporate the best parts of ZBB and form a new budgeting system that would work for their needs. The result of this change was a Chinese styled Target Based Budgeting system. This form of budgeting required bureaucracies and agencies to submit a simple budget within a pre set time limit. TBB, as a modified form of ZBB, has worked out moderately well for the Chinese government in Hubei over the years, but many problems still face the budgeting system. Some number of issues ranging from the absence of a unified budget and certain expenditures that are somehow exempt from the ZBB process, to the influence or effects of political factors have been widely noted. Although the Hubei Province has developed a thorough budget by combining expenditures and off budget revenues into the budget, there yet remains certain types of expenses that are still under the control of certain individuals other than the government Finance Department. Because of this, the difficulty of prioritizing all the possible government programs becomes confusing. Political officials have always had a certain plan or change that they would like to implement that would greatly influence the prioritizing process of ZBB. Certain political officials could say they greatly support a certain program and would like the Finance Department to focus more money on that particular program whilst other political officials would think otherwise. Therefore, any real changes or improvements made will always face opposition unless they have unified political support. A large portion of spending is not included in the ZBB process, like operating expenses, personnel expenses, and government policies that start after the budget year.

Іс жүзіндегі реформалар

ZBB процесіндегі екі маңызды реформа – ведомстволардың бюджеттік сұраныстарын ұсынуы және мерзімі бітетін заңнаманы пайдалану. Бюджеттік сұраныстар белгілі бір пайыздық мөлшерде кесуді, қазіргі шығындар деңгейін және белгілі бір пайыздық мөлшерде арттыруды көрсетеді. Бұл бір ведомствоның нашар басымдыққа ие қаржыландыруын екінші ведомствоның жоғары басымдыққа ие қаржыландыруына ауыстыру мүмкіндігін береді. Мерзімі бітетін заңнама тиімділігін, нәтижелігін және қажеттілігін анықтау үшін іске асырылған немесе қазіргі уақытта қаржыландырылып жатқан белгілі бір бағдарламаларды қарауға ұсынады.

Жеке секторда пайдалану

Карлос Брито, Хорхе Пауло Леманның шәкірті, 1990 жылдары Anheuser Busch InBev компаниясында "нөлдік негіздегі бюджеттеу тұжырымдамасын" енгізді. 3G Capital компаниясы ZBB-ді өз ішінде қолдану арқылы сәттілікке жетті. Олар Burger King, Tim Hortons, Heinz, Kraft Foods және Popeyes Louisiana Kitchen сияқты кейінгі сатып алынған компанияларда да осыған ұқсас шығындарды басқару принциптерін пайдаланды. Бұл шаралар жүздеген басқарушы лауазымдарын қысқартудан бастап, корпоративтік әуе кемелерін сатуға дейін, тіпті қызметкерлерден фотокөшірме жасауға рұқсат сұрау сияқты қарапайым нәрселерге дейін алып келді. Мұның бәрі, жаңа компанияның қаржылық жүктемесін азайтуға тырысатын кез келген бизнес үшін бюджеттеу стилінің барлық проблеманы шеше алатын универсалды құрал деген қате пікірді күшейтті. 2015 жылы Kraft пен Heinz компаниялары біріккеннен кейін, кейбір сарапшылар мен бұрынғы қызметкерлер 3G Capital компаниясының ZBB-ді қолдануын компанияның нашар нәтижелеріне байланыстыра айыптады.