Бюджетирование с нуля: метод, преимущества и недостатки.

Введение

Метод бюджетирования

Нулевое бюджетирование (ZBB) – это метод бюджетирования, требующий обоснования и утверждения всех расходов в каждом новом бюджетном периоде, как правило, ежегодно. Он был разработан Питером Пирром в 1970-х годах. Этот метод бюджетирования анализирует потребности и затраты организации, начиная с "нулевой базы" (то есть, без предварительного распределения финансирования) в начале каждого периода. Предполагаемым результатом является обеспечение эффективного использования ресурсов путем определения возможности предоставления услуг с меньшими затратами. Однако экономия достигается за счет полной реструктуризации в каждом бюджетном цикле. Хотя ZBB используется, по крайней мере частично, как в государственном, так и в частном секторе, существуют сомнения в том, что он когда-либо был реализован в полной мере в какой-либо организации.

История

Будучи менеджером по учету в компании Texas Instruments, Питер Пайрр разработал метод бюджетирования с нуля, чтобы интегрировать стратегические цели в процесс планирования бюджета, привязав их к функциональным направлениям. В его системе затраты группируются и оцениваются в сравнении с предыдущими результатами и текущими прогнозами. Это позволяет руководству распределять средства, исходя из текущих потребностей, а не исторических расходов. Пайрр был назначен тогдашним губернатором штата Джорджия Джимми Картером для управления бюджетным процессом штата.

Преимущества и недостатки

Нулевое бюджетирование стимулирует компании оценивать финансирование каждого подразделения и его текущие потребности, а не инерцию бюджета предыдущего года или предыдущие затраты. Это позволяет исключить дублирующие расходы. Вовлечение сотрудников в процесс принятия решений и определения приоритетов бюджета может улучшить коммуникацию между подразделениями. ZBB может быть реализован как "непрерывный процесс", растянутый на несколько лет, чтобы в каждый конкретный год затрагивалось лишь ограниченное число подразделений или бизнес-функций. Однако разработка бюджета может потребовать значительных временных и трудовых затрат, а также привлечения дополнительного персонала. Руководители могут представлять собственные проекты как "необходимые" расходы. Подразделениям может быть сложно обосновать свои бюджеты из-за неопределенности, связанной с колебаниями рынка. Руководители вынуждены тратить больше времени на бюджетирование, чем могли бы посвятить другим задачам. Время и обучение, необходимые для внедрения нулевого бюджетирования, могут привести к тому, что управленческий персонал будет медленнее реагировать на внезапные изменения в операционной деятельности, такие как сдвиги на рынке или чрезвычайные ситуации в подразделениях. В результате компании может потребоваться больше времени для выделения необходимого финансирования.

Предыстория

В Соединенных Штатах компания Texas Instruments первой разработала метод бюджетирования с нулевой базой для частного сектора. Джимми Картер, в то время губернатор Джорджии, применил тот же метод к государственному сектору при подготовке бюджета штата на 1973 год. Три года спустя, после избрания Картера президентом Соединенных Штатов, федеральное правительство внедрило бюджетирование с нулевой базой в рамках Закона об экономии и реформе государственных расходов 1976 года. Позднее президент Картер потребовал от федерального правительства внедрения бюджетирования с нулевой базой в конце 1970-х годов. Как впоследствии отметило Управление подотчетности правительства США (GAO), «Бюджетирование с нулевой базой (ZBB) – это процесс формирования бюджета в исполнительной власти, внедренный в федеральном правительстве в 1977 году. Его основная задача заключалась в оптимизации результатов, доступных при различных уровнях финансирования. В рамках ZBB от ведомств ожидалось определение приоритетов на основе результатов программ, которых можно достичь при различных уровнях расходов, включая уровень ниже текущего финансирования». Для большинства правительств США основными пользователями ZBB являются законодательные органы, государственные учреждения и исполнительная власть. Законодательные органы включают конгресс, законодательные собрания штатов и городские советы, которым требуется обобщение информации и концентрация внимания на общественных приоритетах и целях. К государственным учреждениям относятся руководители ведомств и начальники отделов, которым необходима более подробная информация и акцент на реализации программ и эффективности. Наконец, исполнительная власть включает президента, губернаторов и мэров/глав городских администраций, которые ориентируются на потребности законодательных органов и ведомств. Во многих аспектах «распространенное заблуждение» относительно ZBB больше похоже на процесс «оценки срока действия», чем на традиционный процесс ZBB в государственном секторе.

Компоненты анализа ZBB в государственном секторе

В обзоре бюджетирования с нуля (zero-based budgeting) выделяют три основных элемента, составляющих концепцию: определение единиц принятия решений (формирование структуры бюджета), разработка пакетов решений (составление бюджетных запросов) и ранжирование этих пакетов. В государственном секторе бюджетирование с нуля включает три компонента: определение уровней финансирования для подразделений (традиционно – нулевой уровень, текущий уровень и уровень повышенного качества обслуживания), оценка их влияния на деятельность подразделения с использованием показателей эффективности, и ранжирование пакетов решений по уровням финансирования. Во многих случаях сотрудникам программных подразделений поручалось искать альтернативные модели, позволяющие предоставлять услуги более эффективно при меньшем объеме финансирования. В 1997 году Генеральное контрольно-счетное управление США (GAO) провело анализ предыдущих инициатив по бюджетированию, ориентированному на результаты. Это подразумевало анализ влияния сокращения финансирования на 10, 20 или 50 процентов на операционную деятельность программ, рассматривая эти уровни финансирования как "нулевую базу".

Значение показателей эффективности

Измерения эффективности являются ключевым компонентом процесса ZBB. В его основе лежит необходимость в качественных показателях для анализа влияния различных сценариев финансирования на работу и результаты программ. Без них ZBB не будет эффективен, поскольку невозможно будет ранжировать пакеты предложений. Для проведения анализа ZBB "подготавливаются и ранжируются альтернативные пакеты предложений, что позволяет проводить анализ предельной полезности и сравнительный анализ". В первоначальном понимании ZBB подразумевал, что ни одно предыдущее решение не должно приниматься как должное. Каждое предыдущее бюджетное решение подлежит пересмотру. Существующие и предлагаемые программы рассматриваются на равных, и традиционная практика штатов, заключающаяся в незначительной корректировке почти всех существующих бюджетных статей каждый год или два, должна быть отменена. Ни одно правительство штата не посчитало это осуществимым. Даже в Джорджии, где губернатор Джимми Картер внедрил ZBB в систему государственного бюджетирования в 1971 году, использовалась значительно модифицированная версия. Государственные программы на практике не поддаются такому ежегодному пересмотру. Законы, обязательства перед местными органами власти, требования федерального правительства и другие прошлые решения часто создают обязательства по государственному финансированию, которые практически невозможно изменить в краткосрочной перспективе. Уровни финансирования образования во многих штатах частично определяются государственными и федеральными судебными решениями, а также конституционными положениями штатов и законами. Федеральные мандаты требуют, чтобы государственное финансирование Medicaid соответствовало определенному минимальному уровню, если Medicaid вообще должен существовать в штате. Федеральное законодательство влияет на расходы на экологические программы, а государственные и федеральные суды участвуют в определении государственных расходов на тюрьмы. Таким образом, значительная часть государственных расходов не может быть эффективно подвергнута фундаментальному пересмотру, который подразумевает ZBB в его первоначальном виде. В той степени, в которой ZBB побуждал губернаторов и законодателей внимательно изучать влияние постепенных изменений в государственных расходах, это привело к значительному улучшению процесса государственного бюджетирования. Однако в классическом понимании – начинать все бюджетные оценки с нуля – ZBB остается столь же неработоспособным, как и прежде.

Performance measures are a key component of the ZBB process. At the core, it requires quality measures to analyze the impact of funding scenarios on program operations and outcomes. Without them, ZBB will not work because decision packages cannot be ranked. To perform a ZBB analysis, "alternative decision packages are prepared and ranked, thus allowing marginal utility and comparative analysis." In its original sense, ZBB meant that no past decisions are taken for granted. Every previous budget decision is up for review. Existing and proposed programs are on an equal footing, and the traditional state practice of altering almost all existing budget lines by small amounts every year or two would be swept away. No state government has ever found this feasible. Even Georgia, where Governor Jimmy Carter introduced ZBB to state budgeting in 1971, employed a much modified form. State programs are not, in practice, amenable to such an annual re examination. Statutes, obligations to local governments, requirements of the federal government, and other past decisions have many times created state funding commitments that are almost impossible to change in the short run. Education funding levels are determined in many states partly by state and federal judicial decisions and state constitutional provisions, as well as by statutes. Federal mandates require that state Medicaid funding meet a specific minimum level if Medicaid is to exist at all in a state. Federal law affects environmental program spending, and both state and federal courts help determine state spending on prisons. Much state spending, therefore, cannot usefully be subjected to the kind of fundamental re examination that ZBB in its original form envisions. To the extent that ZBB has encouraged governors and legislators to take a hard look at the impact of incremental changes in state spending, it produced a significant improvement in state budgeting. But in its classic form – begin all budget evaluations from zero – ZBB is as unworkable as it ever was.

Использование в китайском государственном секторе

Западного влияния на бюджетирование в Китае до 1993 года не было. Именно в 1990-х годах Китай начал поиск новой и современной формы бюджетирования для общенациональной бюджетной реформы и остановился на ZBB. Концепция ZBB была впервые представлена в Китае в начале 1990-х годов, преимущественно в провинции Хубэй. Для внедрения ZBB там была разработана новая политика, известная как DBR, или Департаментальная реформа бюджетирования. По словам профессора Университета Небраски Джун Ма, первые годы применения ZBB в Хубэй были сложными, поскольку DBR еще не был реализован во всех государственных департаментах провинции. Лишь немногие департаменты внедрили систему бюджетирования, и результаты использования различных систем разными департаментами оказались неудовлетворительными. Постепенно стало ясно, что применение ZBB в его традиционном понимании не будет эффективным. Чиновники провинции Хубэй и разработчики DBR начали искать способы интегрировать лучшие аспекты ZBB и создать новую систему бюджетирования, отвечающую их потребностям. Результатом этих изменений стала система бюджетирования на основе целевых показателей, адаптированная к китайским условиям. Эта форма бюджетирования требовала от бюрократических структур и ведомств представлять упрощенный бюджет в установленные сроки. TBB, как модифицированная форма ZBB, на протяжении многих лет демонстрировала умеренные успехи в провинции Хубэй, однако система бюджетирования по-прежнему сталкивается с рядом проблем. Широко отмечаются вопросы, начиная с отсутствия единого бюджета и исключения определенных расходов из процесса ZBB, и заканчивая влиянием политических факторов. Несмотря на то, что провинция Хубэй разработала комплексный бюджет, объединив расходы и внебюджетные доходы, некоторые виды расходов остаются под контролем лиц, не входящих в состав правительственного финансового департамента. Это затрудняет расстановку приоритетов в государственных программах. Политические деятели всегда имели собственные планы и предложения, которые могли существенно повлиять на процесс определения приоритетов ZBB. Некоторые чиновники могли выражать сильную поддержку определенной программы и настаивать на увеличении финансирования, в то время как другие придерживались противоположной точки зрения. Поэтому любые реальные изменения и улучшения будут встречать сопротивление, если не получат единодушной политической поддержки. Значительная часть расходов не включается в процесс ZBB, например, операционные расходы, расходы на оплату труда и государственная политика, реализуемая после окончания бюджетного года.

Western influence on budgeting was non existent in China before 1993. It was during the 1990s that China began looking out for a new and modern form of budgeting for their country's nationwide budget reform, and ended up settling on ZBB. The concept of ZBB was first introduced to China at the beginning of the 1990s and was primarily focused on Hubei Province. A new policy was set in place to put ZBB into action there, known as the DBR, or the Departmental Budgeting Reform. According to Jun Ma, a professor at the University of Nebraska, the beginning years of ZBB in Hubei were a bit rocky as the DBR had not yet been implemented in all the state departments in Hubei. Only a few departments implemented the budgeting system, and the results of multiple departments using multiple budgeting systems were not good. It slowly became clear that using ZBB in a traditional sense would not work out. Officials in the Hubei province and the DBR began looking for ways to incorporate the best parts of ZBB and form a new budgeting system that would work for their needs. The result of this change was a Chinese styled Target Based Budgeting system. This form of budgeting required bureaucracies and agencies to submit a simple budget within a pre set time limit. TBB, as a modified form of ZBB, has worked out moderately well for the Chinese government in Hubei over the years, but many problems still face the budgeting system. Some number of issues ranging from the absence of a unified budget and certain expenditures that are somehow exempt from the ZBB process, to the influence or effects of political factors have been widely noted. Although the Hubei Province has developed a thorough budget by combining expenditures and off budget revenues into the budget, there yet remains certain types of expenses that are still under the control of certain individuals other than the government Finance Department. Because of this, the difficulty of prioritizing all the possible government programs becomes confusing. Political officials have always had a certain plan or change that they would like to implement that would greatly influence the prioritizing process of ZBB. Certain political officials could say they greatly support a certain program and would like the Finance Department to focus more money on that particular program whilst other political officials would think otherwise. Therefore, any real changes or improvements made will always face opposition unless they have unified political support. A large portion of spending is not included in the ZBB process, like operating expenses, personnel expenses, and government policies that start after the budget year.

Практические реформы

Две важные реформы процесса ZBB включают в себя представление департаментами бюджетных заявок и применение законодательства о прекращении действия программ. Бюджетные заявки содержат информацию о сокращении на определенный процент, текущем уровне расходов и увеличении на определенный процент. Это дает возможность перераспределять финансирование между департаментами, направляя средства от программ с более низким приоритетом к программам с более высоким приоритетом. Законодательство о прекращении действия программ предусматривает пересмотр определенных реализуемых или финансируемых программ для оценки их эффективности, результативности и необходимости.

Использование в частном секторе

Карлос Брито, протеже Хорхе Пауло Лемана, "внедрил концепцию бюджетирования с нуля" в Anheuser Busch InBev еще в 1990-х годах. 3G Capital добилась успеха, используя бюджетирование с нуля внутри своей компании. Они применяли схожие подходы к управлению затратами при последующих приобретениях: Burger King, Tim Hortons, Heinz, Kraft Foods и Popeyes Louisiana Kitchen. Это приводило к мерам, варьирующимся от радикальных – сокращения сотен управленческих должностей и избавления от корпоративных самолетов – до простых, например, требования к сотрудникам запрашивать разрешение на изготовление копий. Это могло укрепить ошибочное мнение о том, что этот стиль бюджетирования является универсальным решением для компаний, стремящихся снизить издержки при интеграции новых активов. После слияния Kraft и Heinz в 2015 году некоторые аналитики и бывшие сотрудники возложили вину за неудовлетворительные результаты компании на использование 3G Capital бюджетирования с нуля.