Поправка Джексона-Вэника и ограничения на эмиграцию из СССР

Введение

Поправка Джексона-Вэника к Закону о торговле 1974 года – это положение 1974 года в федеральном законодательстве США, направленное на воздействие на торговые отношения США со странами с нерыночной экономикой (первоначально – странами Советского блока), которые ограничивают свободу эмиграции евреев и другие права человека. Поправка содержится в Законе о торговле 1974 года, который был единогласно принят обеими палатами Конгресса США и подписан президентом Джеральдом Фордом 3 января 1975 года вместе с принятой поправкой. Со временем ряду стран были предоставлены условные режимы наиболее благоприятствуемого торгового обращения с ежегодным пересмотром, а от действия поправки были освобождены другие страны. 14 декабря 2012 года президент Барак Обама подписал Закон Магнитского (официальное название – «Закон об отмене поправки Джексона-Вэника и о правовой ответственности Сергея Магнитского в России и Молдове» 2012 года), который отменил применение поправки Джексона-Вэника к России и предоставил России и Молдове режим наиболее благоприятствуемого торгового обращения, вместо этого наложив санкции на лиц, нарушающих права человека. Поправка названа в честь ее основных авторов – Генри М. Джексона, сенатора от штата Вашингтон, и Чарльза А. Ваника, члена Палаты представителей от штата Огайо, оба – демократы.

Антисемитизм в Советском Союзе при Брежневе

Антисемитизм в Советском Союзе вновь достиг пика во время правления Леонида Брежнева после победы Израиля в Шестидневной войне 1967 года. Пропаганда "антисионизма", включая фильм "Тайное и явное", часто носила антисемитский характер. Многие из близких советников Брежнева, в первую очередь Михаил Суслов, также были ярыми антисемитами. Еврейская эмиграция в Израиль и Соединенные Штаты, которая была разрешена в ограниченном количестве при правлении Хрущева, вновь стала сильно ограничена, главным образом из-за опасений, что евреи представляют угрозу безопасности или являются предателями. Потенциальным эмигрантам, или отказникам, часто требовался *вызов* – специальное приглашение от родственника, проживающего за границей – чтобы их заявление вообще было рассмотрено советскими властями. Кроме того, для эмиграции необходимо было письменное разрешение от всех ближайших родственников. Правила часто ужесточались, чтобы помешать евреям покинуть страну, и возможность обжалования практически не допускалась. Также требовались существенные сборы, как за эмиграцию, так и в качестве "возмещения расходов". Институциональный расизм в отношении евреев был широко распространен в Советском Союзе при Брежневе, и доступ во многие государственные структуры был закрыт. После провала дела Димшица-Кузнецова, когда 12 отказников безуспешно попытались захватить самолет и бежать на Запад, последовали репрессии против евреев и движения отказников. Были закрыты неформальные центры изучения иврита, Торы и еврейской культуры. Сразу после Шестидневной войны 1967 года антисемитская обстановка вызвала у многих советских евреев желание эмигрировать в Израиль. Еврейский украинский инженер-радиоэлектронщик Борис Кочубиевский стремился переехать в Израиль. В письме Брежневу Кочубиевский заявил:

В течение недели его вызвали в бюро КГБ и, без допроса, доставили в психиатрическую больницу в его родном Киеве (подробнее см.: Политическое злоупотребление психиатрией в Советском Союзе). Хотя это может показаться единичным случаем, последствия Шестидневной войны затронули почти каждого еврея в Советском Союзе. В статье прослеживались признаки глубоко укоренившегося антисемитизма, в которой анонимный автор, член Российской освободительной организации, изложил способы идентификации сионистов, включая "волосатую грудь и руки", "бегающие глаза" и "нос с горбинкой". Значительный шаг в оказании помощи советским евреям был сделан в Соединенных Штатах 18 октября 1974 года, когда сенатор Генри М. Джексон, советник по национальной безопасности Генри Киссинджер, сенатор Джейкоб Джавитс и конгрессмен Чарльз Ваник встретились для обсуждения окончательного утверждения "Поправки Джексона-Ваника", которая почти год находилась в подвешенном состоянии в Конгрессе Соединенных Штатов. После встречи Джексон сообщил журналистам, что достигнуто "историческое взаимопонимание в области прав человека", и, хотя он не стал "комментировать действия советской стороны, здесь произошел полный перелом в основных вопросах". В то время как в различных заявлениях и речах Ленина и Сталина было много общего, это был первый случай, когда высокопоставленный советский чиновник сделал подобное заявление перед всей партией. Хотя для многих вопрос антисемитизма казался второстепенным и почти случайным, он был тщательно спланирован и просчитан. Картина Михаила Савицкого "Летний театр" 1979 года изображает охранника нацистского лагеря смерти и еврейского заключенного, ухмыляющихся среди кучи русских трупов.

Хронология

С 1972 по январь 1975 года Конгресс обсуждал и включил поправку Джексона-Вэника в Закон о торговле 1974 года, которая ограничивала возможность президента предоставлять Советскому Союзу и другим странам с нерыночной экономикой советского блока статус наиболее благоприятствуемой нации (МБН). Сроки и положения поправки отражали президентские амбиции и недоверие сенатора Генри Джексона (D WA) к Советскому Союзу. После того как Советский Союз разрешил некоторым советским евреям эмигрировать в годы, последовавшие за июньской войной 1967 года на Ближнем Востоке, возникли надежды на более свободную эмиграцию для поддержки еврейских поселенцев в Израиле, но они быстро рухнули, поскольку советский выездной налог 1972 года значительно затруднил эмиграцию. Этот советский указ взимал дополнительный налог на выезд с образованных эмигрантов, что, по всей видимости, особенно затронуло евреев, которые анонимно получали наибольшие государственные расходы на образование и имели наибольшее состояние. Налог на образование, введенный после московского саммита 1972 года лидеров сверхдержав Ричарда Никсона и Леонида Брежнева, воодушевил критиков политики разрядки администрации Никсона, считавших, что она недооценивает проблемы прав человека. Первоначально Джексон организовал политическое движение, чтобы связать торговлю и эмиграцию в отношениях США с Советским Союзом совместно с еврейскими активистами, но вскоре взял дело в свои руки. Джексон разработал поправку Джексона-Вэника в середине 1972 года и представил ее 92-му Конгрессу 4 октября 1972 года. Усилия Джексона, основанные на его собственной внутренней политической повестке дня и идеологическом недоверии и неприязни к Советскому Союзу, осложнили стремление администрации Никсона к разрядке, над которой она работала с 1969 года. По словам Ричарда Перла, сотрудника Джексона, идея принадлежала Джексону, который считал, что право на эмиграцию является одним из самых важных прав человека: «если бы люди могли голосовать ногами, правительства должны были бы это признать и создавать для своих граждан жизнь, которая удерживала бы их». Несмотря на некоторую оппозицию, американское еврейское сообщество в целом и активисты движения за советских евреев (особенно Вашингтонский комитет по делам советских евреев и Национальная конференция по советским евреям) поддержали поправку, несмотря на возражения Никсона и Киссинджера. Джексон прикрепил свою поправку к законопроекту, который администрация Никсона очень хотела принять. В Палате представителей Вэник заручился поддержкой лидеров Палаты в качестве основных спонсоров поправки. В этот период Джексон также расширил свою базу поддержки, добавив другие этнические, экономические и идеологические группы. Наиболее значимыми дополнениями к организованным рабочим и еврейским активистам стали рабочие, этнические группы, происходящие из Восточной Европы и стран Балтии, правозащитные организации и либеральные интеллектуалы. Укрепляя поддержку, Джексон сопротивлялся компромиссам с администрацией и Советским Союзом. Когда администрация Никсона начала осознавать угрозу, которую Джексон представляет для ее политики разрядки, и особенно для связи разрядки с расширением торговли, она предприняла ряд попыток сорвать планы Джексона. Администрация пыталась не допустить включения поправки в версию комитета законопроекта во время заседаний Комитета по средствам Палаты представителей. Когда стало ясно, что это невозможно, следующим шагом администрации стала задержка и угроза вето. В марте 1974 года Киссинджер вернулся из Москвы с новостью о том, что Советы готовы сотрудничать с членами Конгресса. Однако Джексон усложнил ситуацию, обнародовав требования, которые были удовлетворены в ходе конфиденциального дипломатического диалога. В конечном итоге Джексон согласился на менее чем идеальные условия. После многих лет борьбы Джексон стремился к законодательной победе и, по-видимому, решил не задавать слишком много вопросов и не настаивать на менее двусмысленных обещаниях, опасаясь, что в итоге ему нечего будет продемонстрировать. Однако в конце 1980-х годов Михаил Горбачев согласился соблюдать протоколы Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе. Лазин (2005) отмечает, что ученые расходятся во мнениях относительно эффективности поправки в оказании помощи советским евреям. Некоторые утверждают, что она помогла привлечь внимание мира к положению советских евреев, в то время как другие считают, что она затруднила эмиграцию и снизила дипломатические возможности Америки. Поправка Лаутенберга предоставляла статус беженца людям из исторически преследуемых групп без необходимости доказывать, что они подвергались дискриминации. Согласно Агентству еврейских новостей, по поправке Лаутенберга к октябрю 2002 года в Соединенные Штаты въехали от 350 000 до 400 000 евреев из бывшего Советского Союза, которые не предоставили никаких доказательств преследований. Начиная с 2002 года, специальный «Корпус беженцев» в Министерстве внутренней безопасности занимался вопросами, связанными с поправкой Лаутенберга.

From 1972 to January 1975, Congress debated and added the Jackson Vanik Amendment to the Trade Act of 1974, which had restricted the president's ability to provide most favored nation (MFN) status to the Soviet Union and other non market economies of the Soviet bloc. The timing and provisions of the amendment reflected the presidential ambitions and distrust of the Soviet Union of Senator Henry Jackson (D WA). After the Soviet Union allowed a number of Soviet Jews to emigrate in the years after the 1967 June War in the Middle East, expectations of freer emigration to buttress Jewish settlers to Israel were raised, but they were soon shattered as the 1972 Soviet emigration head tax made emigration very difficult. This Soviet edict levied an additional exit tax on educated emigrants, which appeared to have the effect of singling out Jews, who anonymously had the highest state paid education costs and wealth, most heavily. The education tax, imposed after the 1972 Moscow summit of superpower leaders Richard Nixon and Leonid Brezhnev, emboldened those who criticized the Nixon administration's policy of detente for downplaying concerns for human rights. At first, Jackson organized the political movement to link trade and emigration in US relations with the Soviet Union in concert with Jewish activists, but he soon took matters into his own hands. Jackson drafted what would become the Jackson–Vanik amendment in mid 1972 and introduced it to the 92nd Congress on October 4, 1972. Jackson's efforts, rooted in his own domestic political agenda and ideological distrust of and antipathy toward the Soviet Union, complicated the Nixon White House's pursuit of detente, which it had worked on since 1969. Jackson's staffer Richard Perle said in an interview that the idea belonged to Jackson, who believed that the right to emigrate was the most powerful among the human rights in certain respects: "if people could vote with their feet, governments would have to acknowledge that and governments would have to make for their citizens a life that would keep them there." While there was some opposition, the American Jewish establishment on the whole and Soviet Jewry activists (particularly the Washington Committee for Soviet Jewry and the National Conference on Soviet Jewry) supported the amendment over Nixon's and Kissinger's objections. Jackson attached his amendment to legislation the Nixon administration badly wanted. In the House of Representatives, Vanik lined up House leaders as primary sponsors of the amendment. During this period, Jackson also expanded his base of support, adding other ethnic, economic, and ideological groups as supporters. Labor, ethnic groups originally from Eastern European and Baltic States, human rights organizations and liberal intellectuals were the most significant additions to organized labor and Jewish activists. While building support, Jackson resisted compromise with the administration and the Soviet Union. Once the Nixon administration began to appreciate the threat Jackson presented its policy of detente, and in particular the linkage of detente to expanded trade, it made a number of attempts to thwart Jackson. The administration tried to keep the amendment out of the committee version of the bill during the House Ways and Means Committee's markup sessions. When it became clear that this was impossible, delay was the administration's next option, along with the threat of a veto. In March 1974, Kissinger returned from Moscow with news that the Soviets were willing to cooperate with the members of Congress. Jackson, however, would complicate matters by making public the demands that had been accommodated in quiet diplomatic dialogue. Eventually, Jackson accepted less than perfect terms. Jackson was anxious to achieve a legislative victory after years of battle and apparently decided it best not to ask too many more questions nor press too hard for less ambiguous pledges lest he be left with nothing to show for his efforts. However, in the late 1980s Mikhail Gorbachev agreed to comply with the protocols of the Organization for Security and Cooperation in Europe. Lazin (2005) states that scholars differ on how effective the amendment was in helping Soviet Jews. Some argue that it helped bring the plight of Soviet Jews to the world's attention, while others believe it hindered emigration and decreased America's diplomatic bargaining power. The Lautenberg measure allowed refugee status to people from historically persecuted groups without requiring them to show that they had been singled out. Under the Lautenberg Amendment, 350,000 to 400,000 Jews from the former Soviet Union which had not presented any form of evidence of persecution gained entry to the United States by October 2002 according to the Jewish Telegraphic Agency. Beginning in 2002, a special "Refugee Corps" in the Department of Homeland Security handled issues involving the Lautenberg Amendment.

Балтийские страны: Эстония, Латвия и Литва

Эстония, Латвия и Литва подпадали под действие поправки, поскольку были насильственно включены в состав Советского Союза. Они были освобождены от действия поправки после признания Соединенными Штатами их независимости 6 сентября 1991 года. В статье под названием «Реликт холодной войны» журналист Роберт Гаттман называет эту поправку «устаревшим и весьма бессмысленным законом». Торговая палата США утверждает, что применение поправки Джексона-Вэника к Казахстану ставит американские компании в невыгодное конкурентное положение. Палата призывает Конгресс США исключить Казахстан из-под действия поправки Джексона-Вэника.

Молдова

Молдова впервые получила условные торговые отношения в 1992 году. В 1997 году было установлено полное соответствие требованиям по поправке Джексона-Вэника, однако ее статус оставался предметом ежегодного пересмотра. Путин пытался использовать свои связи как с итальянским премьер-министром Сильвио Берлускони, который в 2003 году председательствовал в Совете Европейского Союза, для достижения членства России в Европейском Союзе, так и с Хэнком Гринбергом, председателем и генеральным директором American International Group (AIG), для отмены поправки Джексона-Вэника в Соединенных Штатах.

Украина

8 марта 2006 года Палата представителей США приняла законопроект, предоставляющий Украине постоянное исключение из торговых ограничений, установленных поправкой Джексона-Вэника 1974 года.

Китайская Народная Республика

До присоединения КНР к Всемирной торговой организации в декабре 2001 года в отношении КНР действовали положения закона Джексона-Вэника. До подавления Китаем протестов на площади Тяньаньмэнь в 1989 году Китаю предоставлялось исключение в обычном порядке. После подавления исключение стало более спорным вопросом.