Доктрина справедливости FCC: история и отмена

Введение

Бывшая политика вещания США (1949–87)
концепция суверенного иммунитета

Доктрина справедливости Федеральной комиссии по связи США (FCC), введенная в 1949 году, представляла собой политику, которая требовала от обладателей лицензий на вещание как представлять спорные вопросы, представляющие общественный интерес, так и освещать их таким образом, чтобы справедливо отражать различные точки зрения. В 1987 году FCC отменила доктрину справедливости, что побудило некоторых призывать к ее восстановлению либо посредством политики Комиссии, либо посредством законодательства Конгресса. В августе 2011 года FCC исключила правило, реализующее эту политику, из Федерального реестра. Доктрина справедливости имела два основных элемента: она требовала от вещателей выделять часть эфирного времени для обсуждения спорных вопросов, представляющих общественный интерес, и представлять противоположные точки зрения по этим вопросам. Вещательным станциям предоставлялась широкая свобода в выборе способов представления противоположных точек зрения: это могло осуществляться через новостные репортажи, общественно-политические программы или редакционные статьи. Доктрина не требовала предоставления равного времени для противоположных точек зрения, но требовала представления контрастирующих взглядов. Отмена этого правила FCC была названа одним из факторов, способствующих росту политической поляризации в Соединенных Штатах. Хотя первоначальной целью доктрины было обеспечение доступа зрителей к разнообразию точек зрения, она использовалась как администрацией Кеннеди, так и впоследствии администрацией Джонсона для противодействия политическим оппонентам, выступавшим на разговорных радиостанциях. В 1969 году Верховный суд США в деле Red Lion Broadcasting Co. против FCC подтвердил общее право FCC на обеспечение соблюдения доктрины справедливости в условиях ограниченного количества каналов. Однако суд не постановил, что FCC обязана это делать. Суды обосновывали это тем, что ограниченность радиочастотного спектра, ограничивающая возможности доступа к эфиру, создавала необходимость в данной доктрине. Доктрина справедливости отличается от правила равного времени, которое до сих пор действует. Доктрина справедливости регулирует обсуждение спорных вопросов, в то время как правило равного времени касается только политических кандидатов.

The fairness doctrine of the United States Federal Communications Commission (FCC), introduced in 1949, was a policy that required the holders of broadcast licenses both to present controversial issues of public importance and to do so in a manner that fairly reflected differing viewpoints. In 1987, the FCC abolished the fairness doctrine, prompting some to urge its reintroduction through either Commission policy or congressional legislation. The FCC removed the rule that implemented the policy from the Federal Register in August 2011. The fairness doctrine had two basic elements: It required broadcasters to devote some of their airtime to discussing controversial matters of public interest, and to air contrasting views regarding those matters. Stations were given wide latitude as to how to provide contrasting views: It could be done through news segments, public affairs shows, or editorials. The doctrine did not require equal time for opposing views but required that contrasting viewpoints be presented. The demise of this FCC rule has been cited as a contributing factor in the rising level of party polarization in the United States. While the original purpose of the doctrine was to ensure that viewers were exposed to a diversity of viewpoints, it was used by both the Kennedy and later the Johnson administration to combat political opponents operating on talk radio. In 1969 the United States Supreme Court, in Red Lion Broadcasting Co. v. FCC, upheld the FCC's general right to enforce the fairness doctrine where channels were limited. However, the court did not rule that the FCC was obliged to do so. The courts reasoned that the scarcity of the broadcast spectrum, which limited the opportunity for access to the airwaves, created a need for the doctrine. The fairness doctrine is not the same as the equal time rule, which is still in place. The fairness doctrine deals with discussion of controversial issues, while the equal time rule deals only with political candidates.

Происхождение

В 1938 году бывший сотрудник Yankee Network по имени Лоуренс Флинн оспорил лицензию WAAB, принадлежащей Джону Шепарду III в Бостоне, и также подал жалобу на WNAC. Флинн утверждал, что эти станции использовались для трансляции односторонних политических взглядов и распространения нападок (включая редакционные статьи) на местных (и федеральных) политиков, которые не нравились Шепарду. FCC запросила у Шепарда подробности об этих программах, и чтобы умиротворить комиссию, Yankee Network согласилась отказаться от редакционных статей. Однако Флинн создал компанию под названием Mayflower Broadcasting и попытался добиться от FCC передачи ему лицензии WAAB, но получил отказ. Вместо этого в 1941 году комиссия приняла решение, получившее название «Решение Mayflower», в котором установила, что радиостанции, в силу своих обязательств перед обществом, должны сохранять нейтралитет в вопросах новостей и политики и не имеют права поддерживать редакционно какую-либо конкретную политическую позицию или кандидата. В 1949 году Отчет FCC об редакционной деятельности отменил доктрину Mayflower, запрещавшую редакционные комментарии по радио с 1941 года, и заложила основу для доктрины справедливости, подтвердив позицию FCC о том, что лицензиаты не должны использовать свои станции «для частных интересов, прихотей или капризов [лицензиатов], а таким образом, чтобы служить обществу в целом». В отчете FCC были установлены две формы регулирования вещателей: обеспечение всестороннего освещения общественно значимых вопросов и гарантия справедливого представления противоположных точек зрения. Второе правило обязывало вещателей предоставлять время для ответа гражданам, обращающимся по вопросам общественной важности. Таким образом, вещатели могли стать объектом жалоб в связи с доктриной справедливости даже без публикации редакционных материалов. Комиссия не предъявляла ни одного из требований доктрины справедливости до 1949 года. До этого вещатели должны были соответствовать лишь общим стандартам «общественного интереса», установленным Законом о связи. Доктрина оставалась вопросом общей политики и применялась в каждом конкретном случае до 1967 года, когда некоторые ее положения были включены в правила FCC. В 1969 году апелляционный суд США в заключении, написанном Уорреном Бергером, предписал FCC отозвать лицензию Lamar Broadcasting на телевизионную станцию WLBT из-за сегрегационистской политики станции и продолжающейся цензуры новостных репортажей NBC о движении за гражданские права в США.

In 1938, a former Yankee Network employee named Lawrence J. Flynn challenged the license of John Shepard III's WAAB in Boston, and also lodged a complaint about WNAC. Flynn asserted that these stations were being used to air one sided political viewpoints and broadcast attacks (including editorials) against local (and federal) politicians that Shepard opposed. The FCC requested that Shepard provide details about these programs, and to appease the commission, the Yankee Network agreed to drop the editorials. But Flynn created a company called Mayflower Broadcasting and tried to get the FCC to award him WAAB's license; however, the FCC refused. Instead, in 1941, the commission made a ruling that came to be known as the Mayflower Decision which declared that radio stations, due to their public interest obligations, must remain neutral in matters of news and politics, and they were not allowed to give editorial support to any particular political position or candidate. In 1949, the FCC's Editorializing Report repealed the Mayflower doctrine, which had forbidden editorializing on the radio since 1941, and laid the foundation for the fairness doctrine by reaffirming the FCC's holding that licensees must not use their stations "for the private interest, whims or caprices [of licensees], but in a manner which will serve the community generally." The FCC Report established two forms of regulation on broadcasters: to provide adequate coverage of public issues, and to ensure that coverage fairly represented opposing views. The second rule required broadcasters to provide reply time to issue oriented citizens. Broadcasters could therefore trigger fairness doctrine complaints without editorializing. The commission required neither of the fairness doctrine's obligations before 1949. Until then broadcasters had to satisfy only general "public interest" standards of the Communications Act. The doctrine remained a matter of general policy and was applied on a case by case basis until 1967, when certain provisions of the doctrine were incorporated into FCC regulations. In 1969, the United States courts of appeals, in an opinion written by Warren Burger, directed the FCC to revoke Lamar Broadcasting's license for television station WLBT due to the station's segregationist politics and ongoing censorship of NBC network news coverage of the U. S. civil rights movement.

Применение доктрины FCC

В 1974 году Федеральная комиссия по связи заявила, что Конгресс делегировал полномочия по установлению системы "доступа, бесплатного или платного, для лиц или групп, желающих выразить свою точку зрения по спорному общественному вопросу", но еще не воспользовался этими полномочиями, поскольку лицензированные вещатели "добровольно" следовали "духу" данной доктрины. Комиссия предупредила, что:

В одном знаковом деле FCC утверждала, что телетекст – это новая технология, создающая резко возросший спрос на ограниченный ресурс, и поэтому может быть освобожден от действия доктрины справедливости. Центр исследований и действий в области телекоммуникаций (TRAC) и Проект доступа к средствам массовой информации (MAP) утверждали, что телетекстовые передачи должны регулироваться как любая другая технология, использующая радиоволны, следовательно, доктрина справедливости к ним применима (и должна быть обеспечена FCC). В 1986 году судьи Роберт Борк и Антонин Скалия из Апелляционного суда США по округу Колумбия пришли к выводу, что доктрина справедливости действительно распространяется на телетекст, но FCC не обязана ее применять. В деле 1987 года, Meredith Corp. против FCC, два других судьи того же суда постановили, что Конгресс не предписывал эту доктрину, и FCC не обязана продолжать ее соблюдать.

Использовать как политическое оружие

Доктрина справедливости использовалась различными администрациями для преследования политических оппонентов по радио. Билл Рудер, помощник министра торговли в администрации Кеннеди, признал, что "Наша масштабная стратегия [в начале 1960-х годов] заключалась в использовании Доктрины справедливости для оспаривания и преследования правых радиовещателей и надеяться, что эти оспаривания окажутся для них настолько затратными, что они будут сдержаны и решат, что продолжать это слишком дорого". Бывший сотрудник ФКК Кеннеди Мартин Файрстоун написал меморандум Национальному комитету Демократической партии о стратегиях борьбы с небольшими сельскими радиостанциями, настроенными враждебно к демократам: "Правые действуют исключительно за наличные, и именно поэтому их транслируют так много небольших станций. Если бы наши усилия продолжались в течение всего года, мы обнаружили бы, что многие из этих станций сочли бы трансляцию этих программ обременительной и неудобной (особенно если в конечном итоге их заставят предоставлять нам бесплатное эфирное время) и начали бы исключать эти программы из своего расписания. Сотрудники Демократической партии были глубоко вовлечены в дело "Red Lion" с самого начала судебного процесса. Уэйн Филлипс, сотрудник Национального комитета Демократической партии, описал последствия решения, объяснив, что "Еще более важным, чем бесплатное эфирное время, была эффективность этой операции в подавлении политической деятельности этих правых радиовещателей". Национальным советом по гражданской ответственности (NCCR) доктрина справедливости использовалась для того, чтобы заставить правые радиостанции транслировать опровержения мнениям, высказываемым в их эфире.

Консервативная радиостанция

Отмена доктрины справедливости в 1987 году способствовала расцвету разговорного радио, которое описывалось как "нефильтрованное", вызывающее рознь и/или злобное: "В 1988 году проницательный бывший руководитель ABC Radio по имени Эд Маклафлин подписал контракт с Рашем Лимбо, тогда работавшим на малоизвестной станции в Сакраменто, на общенациональное синдикатное распространение. Маклафлин предложил Лимбо радиостанциям по беспрецедентной цене – бесплатно. Все, что требовалось от них для трансляции его программы, – это выделить четыре минуты в час на рекламу, которую компания Маклафлина продавала национальным спонсорам. Оставшееся рекламное время станции могли продавать местным рекламодателям". По данным The Washington Post, "с первых же дней эфира Лимбо распространял теории заговора, сеял рознь и даже проявлял злобу" (например, использовал термин "феминаци"). До 1987 года людей, использовавших гораздо менее провокационную лексику, снимали с эфира как явное нарушение доктрины справедливости.

Сопутствующие правила

Два дополнительных правила, вытекающих из доктрины, – правило о личных нападках и правило "политического комментария" – оставались в силе до 2000 года. Правило о личных нападках применялось всякий раз, когда в ходе эфира на человека (или небольшую группу) совершалось личное нападение. Вещательные компании должны были уведомить этих лиц (или группы) в течение недели после нападения, предоставить им стенограмму сказанного и предложить возможность ответить в эфире. Правило "политического комментария" применялось, когда вещательная компания транслировала редакционные материалы в поддержку или против кандидатов на выборные должности, и предусматривало уведомление кандидатов, не получивших поддержки, и предоставление им разумной возможности ответить. Апелляционный суд США по округу Колумбия потребовал от FCC обосновать эти дополнительные правила в свете решения об отмене доктрины справедливости. FCC не предоставила своевременного обоснования, в связи с чем оба правила были отменены в октябре 2000 года.

Поддержка

В феврале 2005 года представитель США Луиза Слотчер (D NY) и 23 соавтора представили Закон о справедливости и подотчетности в вещании (H. R. 501) на 1-й сессии 109-го Конгресса 2005–2007 годов (когда республиканцы занимали большинство в обеих палатах). Законопроект предусматривал сокращение срока действия лицензии станции с восьми до четырех лет, а также требование, чтобы владелец лицензии справедливо освещал важные вопросы, дважды в год проводил местные общественные слушания по вопросам освещения и предоставлял в FCC документальное подтверждение выполнения своих обязательств. Законопроект был передан в комитет, но дальнейшего продвижения не получил. В том же Конгрессе представитель Морис Хинчи (D NY) представил законопроект «о восстановлении доктрины справедливости». H. R. 3302, также известный как «Закон о реформе медиа-владения 2005 года» или MORA, имел 16 соавторов в Конгрессе. В июне 2007 года сенатор Ричард Дёрбин (D Ill.) заявил: «Пришло время восстановить доктрину справедливости», с чем согласился его коллега-демократ, сенатор Джон Керри (D Mass.). Однако, по данным Марин Коган из The New Republic в конце 2008 года: 24 июня 2008 года представитель США Нэнси Пелоси (D Calif.), спикер Палаты представителей в то время, сообщила журналистам, что ее коллеги-демократы не хотят запрещать повторное введение доктрины справедливости, добавив: «Интерес в моей фракции – обратный». На вопрос Джона Гицци из Human Events: «Поддерживаете ли вы лично возрождение «доктрины справедливости»?», спикер ответила: «Да». 15 декабря 2008 года представитель США Анна Эшу (D Calif.) заявила The Daily Post в Пало-Альто, Калифорния, что считает, что она должна также применяться к кабельным и спутниковым вещателям, отметив: 11 февраля 2009 года сенатор Том Харкин (D Iowa) сказал радиоведущему Биллу Прессу: «Мы должны вернуть доктрину справедливости в закон». Позже, в ответ на утверждение Пресса о том, что «они просто закрывают прогрессивные передачи из города за городом», сенатор Харкин ответил: «Именно так, и поэтому нам нужна доктрина справедливости». Бывший президент Билл Клинтон также выразил поддержку доктрине справедливости. Во время выступления 13 февраля 2009 года в радиошоу Марио Солиса Марича Клинтон сказал: Клинтон упомянул «настойчивую кампанию» против программы стимулирования со стороны консервативного разговорного радио, предположив, что она не отражает экономическую реальность. 19 сентября 2019 года представитель Тульси Габбард (D HI) представила в Палате представителей, 116-й Конгресс, законопроект H. R. 4401 «Восстановление закона о доктрине справедливости 2019 года». Репрес Габбард была единственным спонсором. H. R. 4401 был немедленно передан в Комитет по энергетике и торговле в тот же день, а 20 сентября 2019 года – в подкомитет по коммуникациям и технологиям. H. R. 4401 обязывает обеспечить равноправное освещение в СМИ ключевых политических и социальных вопросов, требуя от теле- и радиовещателей предоставлять эфирное время для представления противоположных точек зрения по вопросам, представляющим общественный интерес. В пояснительной записке говорится: «Восстановить закон о доктрине справедливости 2019 года. Этот законопроект требует от лицензиатов радио- и телевещания предоставлять разумные возможности для обсуждения противоречивых мнений по вопросам общественного значения. Закон о восстановлении доктрины справедливости вновь обяжет теле- и радиовещателей представлять обе стороны при обсуждении политических или социальных вопросов, восстанавливая правило, действовавшее с 1949 по 1987 год. Сторонники утверждают, что доктрина способствовала более широким общественным дебатам и положительно повлияла на политические изменения, а не позволяла побеждать только самым громким голосам или самым богатым».

In February 2005, U. S. Representative Louise Slaughter (D NY) and 23 co sponsors introduced the Fairness and Accountability in Broadcasting Act (H. R. 501) in the 1st session of the 109th Congress of 2005 2007 (when Republicans held a majority of both Houses). The bill would have shortened a station's license term from eight years to four, with the requirement that a license holder cover important issues fairly, hold local public hearings about its coverage twice a year, and document to the FCC how it was meeting its obligations. The bill was referred to committee, but progressed no further. In the same Congress, Representative Maurice Hinchey (D NY) introduced legislation "to restore the Fairness Doctrine". H. R. 3302, also known as the "Media Ownership Reform Act of 2005" or MORA, had 16 co sponsors in Congress. In June 2007, Senator Richard Durbin (D Ill.) said, "It's time to reinstitute the Fairness Doctrine", an opinion shared by his Democratic colleague, Senator John Kerry (D Mass.). However, according to Marin Cogan of The New Republic in late 2008:
On June 24, 2008, U. S. Representative Nancy Pelosi (D Calif.), the Speaker of the House at the time, told reporters that her fellow Democratic representatives did not want to forbid reintroduction of the fairness doctrine, adding "the interest in my caucus is the reverse." When asked by John Gizzi of Human Events, "Do you personally support revival of the 'Fairness Doctrine?, the Speaker replied "Yes". On December 15, 2008, U. S. Representative Anna Eshoo (D Calif.) told The Daily Post in Palo Alto, California that she thought it should also apply to cable and satellite broadcasters, stating:

On February 11, 2009, Senator Tom Harkin (D Iowa) told radio host Bill Press, "we gotta get the Fairness Doctrine back in law again." Later in response to Press's assertion that "they are just shutting down progressive talk from one city after another", Senator Harkin responded, "Exactly, and that's why we need the fairthat's why we need the Fairness Doctrine back." Former President Bill Clinton has also shown support for the fairness doctrine. During a February 13, 2009, appearance on the Mario Solis Marich radio show, Clinton said:

Clinton cited the "blatant drumbeat" against the stimulus program from conservative talk radio, suggesting that it does not reflect economic reality. On September 19, 2019, Representative Tulsi Gabbard (D HI) introduced H. R. 4401 Restore the Fairness Doctrine Act of 2019 in the House of Representatives, 116th Congress. Rep. Gabbard was the only sponsor. H. R. 4401 was immediately referred to the House Committee on Energy and Commerce on the same day. It was then referred to the Subcommittee on Communications and Technology on September 20, 2019. H. R. 4401 would mandate equal media discussion of key political and social topics, requiring television and radio broadcasters to give airtime to opposing sides of issues of civic interest. The summary reads: "Restore the Fairness Doctrine Act of 2019. This bill requires a broadcast radio or television licensee to provide reasonable opportunity for discussion of conflicting views on matters of public importance. The Restore the Fairness Doctrine Act would once again mandate television and radio broadcasters present both sides when discussing political or social issues, reinstituting the rule in place from 1949 to 1987 Supporters argue that the doctrine allowed for a more robust public debate and affected positive political change as a result, rather than allowing only the loudest voices or deepest pockets to win."

Предлагаемые альтернативы

Организации, занимающиеся реформой СМИ, такие как Free Press, полагают, что возвращение к доктрине справедливости менее важно, чем установление более жестких ограничений на владение вещательными станциями и усиление контроля за соблюдением стандартов "общественных интересов" (с финансированием общественного вещания за счет штрафов).

Общественное мнение

В телефонном опросе, проведенном 13 августа 2008 года и опубликованном Rasmussen Reports, 47% из 1000 вероятных избирателей поддержали государственное требование к телерадиокомпаниям предоставлять равное количество либеральных и консервативных комментариев, в то время как 39% высказались против такого требования. В том же опросе 57% высказались против, а 31% – за требование к интернет-сайтам и блогерам, публикующим политические комментарии, представлять альтернативные точки зрения. Подавляющее большинство респондентов (71% против 20%) согласились с тем, что "сегодня в СМИ можно услышать практически любую политическую точку зрения" (включая Интернет, газеты, кабельное и спутниковое телевидение), однако только половина опрошенных заявила, что внимательно следила за недавними новостями о доктрине равного доступа. Погрешность опроса составила 3% при 95% уровне доверия.

Официальное отзыв

В июне 2011 года председатель и председатель подкомитета Комитета по энергетике и торговле Палаты представителей, оба республиканцы, заявили, что Федеральная комиссия по связи (FCC), в ответ на их запросы, установила целевую дату августа 2011 года для исключения доктрины справедливости и других "устаревших" нормативных актов из свода правил FCC. 22 августа 2011 года FCC проголосовала за отмену правила, реализовывавшего доктрину справедливости, а также более чем 80 других правил и положений из Федерального реестра в соответствии с распоряжением президента Обамы о проведении "всеобщей проверки действующих нормативных актов" с целью устранения излишних правил.