Финансирование прироста налоговых поступлений: опыт и практика применения

Введение

Метод государственного финансирования

Налоговое стимулирование прироста стоимости (TIF) – это метод государственного финансирования, используемый в качестве субсидии для реконструкции, развития инфраструктуры и других проектов по улучшению территорий во многих странах, включая Соединенные Штаты. Изначальной целью программы TIF является стимулирование частных инвестиций в депрессивные районы, нуждающиеся в экономическом возрождении. Аналогичные или связанные стратегии изъятия добавленной стоимости используются по всему миру. С помощью TIF муниципалитеты обычно направляют увеличение будущих поступлений от налога на недвижимость с определенной территории или района на проекты экономического развития или общественные улучшения в пределах этой территории. Субсидии TIF не выделяются напрямую из бюджета города, однако город несет потери из-за недополученных налоговых поступлений.

История

Налоговое финансирование прироста было впервые применено в Калифорнии в 1952 году, и в настоящее время в США действует несколько тысяч районов финансирования прироста налогов (TIF), от небольших и средних городов до крупных городских территорий. По состоянию на 2008 год в Калифорнии насчитывалось более четырехсот районов TIF с общим годовым доходом свыше 10 миллиардов долларов, долгосрочным долгом свыше 28 миллиардов долларов и оценочной стоимостью земли свыше 674 миллиардов долларов. В 2011 году штат Калифорния прекратил использование финансирования прироста налогов в связи с судебными исками и принял Прокламацию о финансовой чрезвычайной ситуации в Калифорнии 2010 года, тем самым прекратив перенаправление доходов от налога на имущество из государственного финансирования, включая использование TIF для финансирования почти 400 агентств по реконструкции и развитию в штате. Эти агентства обжаловали данное решение, однако в феврале 2012 года они были окончательно ликвидированы после принятия государственного бюджета на 2011 год. Тем не менее, в 2015 году был принят Закон о возрождении и инвестициях в общины Калифорнии, предусматривающий создание органов по возрождению и инвестициям в общины (CRIA), финансируемых за счет налогового финансирования прироста. Основными целями CRIA являются развитие или сохранение доступного жилья для домохозяйств с низким и средним уровнем дохода (не менее 25% финансирования TIF должно направляться в фонд доступного жилья) и создание или модернизация общественной инфраструктуры в экономически неблагополучных районах в соответствии с положениями закона. Кроме того, в Калифорнии могут создаваться и финансироваться районы расширенного финансирования инфраструктуры (EIFD) за счет TIF. За исключением Аризоны, в каждом штате и округе Колумбия приняты законодательные акты, разрешающие налоговое финансирование прироста. Некоторые штаты, такие как Иллинойс, используют TIF на протяжении десятилетий, в то время как другие только недавно начали применять его. В штате Мэн существует программа под названием TIF, однако она относится к процессу, существенно отличающемуся от применяемого в большинстве штатов. С 1970-х годов местные органы власти (города, поселки и т.д.) рассматривают возможность использования налогового финансирования прироста в связи со следующими факторами: лоббирование застройщиков, сокращение федерального финансирования мероприятий, связанных с реконструкцией и развитием (включая увеличение расходов), ограничения на муниципальные облигации (которые являются облигациями, освобожденными от налогов), передача вопросов городской политики местным органам власти, установленные штатом ограничения на сбор муниципального налога на имущество и ограничения на суммы и виды городских расходов. Учитывая эти факторы, многие местные органы власти выбрали TIF как способ укрепления своей налоговой базы, привлечения частных инвестиций и повышения экономической активности.

Tax increment financing was first used in California in 1952 and there are currently thousands of TIF districts operating in the US, from small and mid sized cities to large urban areas. As of 2008, California had over four hundred TIF districts with an aggregate of over $10 billion per year in revenues, over $28 billion of long term debt, and over $674 billion of assessed land valuation. The state of California discontinued the use of TIF financing due to lawsuits in 2011, and enacted the California Fiscal Emergency Proclamation 2010, thereby ending the diversion of property tax revenues from public funding, including the use of TIFs for the funding of the nearly 400 redevelopment agencies in the state. The RDAs appealed that decision, though they were eventually eliminated in February 2012 after the passage of the 2011 state budget. However, in 2015, the California Community Revitalization and Investment Authority Act was made law, providing for the creation of Community Revitalization and Investment Authorities (CRIAs), funded by Tax Increment Financing. The primary purposes of CRIAs are the development or preservation of affordable housing for low and moderate income households (a minimum of 25% of TIF funding must be placed in an affordable housing fund) and creation or upgrading of public infrastructure in economically disadvantaged areas as defined under the provisions of the law. Additionally, Enhanced Infrastructure Financing Districts (EIFDs) may be created and financed by TIFs in California. With the exception of Arizona, every state and the District of Columbia has enabled legislation for tax increment financing. Some states, such as Illinois, have used TIF for decades, but others have only recently embraced TIF. The state of Maine has a program named TIF; however, this title refers to a process very different than in most states. Since the 1970s, the following factors have led local governments (cities, townships, etc.) to consider tax increment financing: lobbying by developers, a reduction in federal funding for redevelopment related activities (including spending increases), restrictions on municipal bonds (which are tax exempt bonds), the transfer of urban policy to local governments, State imposed caps on municipal property tax collections, and State imposed limits on the amounts and types of city expenditures. Considering these factors, many local governments have chosen TIF as a way to strengthen their tax bases, attract private investment, and increase economic activity.

Регенерация городов

В обзоре литературы 2015 года, посвященном лучшим практикам в области городской регенерации, города по всей территории Соединенных Штатов ищут способы обратить вспять тенденции роста безработицы, сокращения численности населения и оттока инвестиций из центральных районов, в то время как застройщики продолжают расширяться в пригороды. Реинвестиции в центральные районы включают в себя развитие многофункциональных комплексов, а также строительство новых или модернизацию существующих систем общественного транспорта. Успешное оживление центра города часто сопровождается джентрификацией, ростом цен на недвижимость и налогов, а также отъездом людей с низкими доходами.

Непреднамеренные последствия

Как и любой экономический инструмент, TIF имеет недостатки. Такие организации, как Municipal Officials for Redevelopment Reform (MORR), регулярно проводят конференции по злоупотреблениям в сфере реконструкции, а также местные организации, такие как 33 Ward Working Families в Чикаго. В соответствии с теорией эффективного рынка и подтверждают эмпирические данные экономических исследований, города, внедряющие TIF, растут медленнее, чем те, кто этого не делает. Обзор литературы, проведенный Дэвидом Мерриманом, профессором Университета Иллинойса в Чикаго, показал, что TIF "может переносить развитие из одной части города в другую и изменять сроки реализации проектов, но не приводит к увеличению общего объема развития по сравнению с тем, что произошло бы в противном случае". TIF увеличивает налоги на недвижимость в районах, прилегающих к зоне TIF, за счет снижения [общей налогооблагаемой стоимости имущества]. Конгрессмен Майк Куигли упростил расчеты и показал, что если [налоговая ставка] = [необходимые поступления] / [общая налогооблагаемая стоимость имущества], то уменьшение знаменателя, [общей налогооблагаемой стоимости имущества], приводит к увеличению [налоговой ставки]. [Сумма налога на имущество] владельца недвижимости обычно рассчитывается как [налоговая ставка] x [оценочная стоимость имущества], следовательно, снижение [общей налогооблагаемой стоимости имущества] в новой зоне TIF приводит к увеличению [налоговой ставки] и [суммы налога на имущество] для владельцев недвижимости, расположенной рядом с зоной TIF. Признание городских территорий "деградировавшими", что является необходимым условием для большинства проектов TIF, может позволить правительству изымать собственность в соответствии с законом об изъятии имущества для общественных нужд. Знаменитое дело Верховного суда США Kelo v. City of New London, в котором дома были изъяты для частной застройки, возникло в связи с действиями в зоне TIF. Процесс TIF, по мнению многих, способствует протекционизму в отношении политически связанных застройщиков, юристов, специалистов по экономическому развитию и других участников процесса. Однако большинство органов по городскому обновлению требуют предварительного публичного уведомления и проведения конкурсных процедур. В некоторых случаях школьные округа в населенных пунктах, использующих TIF, получают более значительное увеличение государственной помощи, чем округа, не использующие TIF. Это может стимулировать правительства к "чрезмерному использованию TIF", что влечет за собой принятие более рискованных проектов развития. Местные органы власти не обязаны учитывать, что назначение зоны TIF может негативно повлиять на финансовое состояние школьного округа и, как следствие, на качество образования в некоторых школах. Нормальное инфляционное увеличение стоимости недвижимости может быть захвачено в плохо сформулированных зонах TIF, что означает потерю средств, которые поступили бы в государственную казну даже без финансируемых улучшений. Зоны могут быть намеренно расширены, чтобы охватить территории, стоимость которых, вероятно, выросла бы независимо от назначения TIF. Утверждение зон иногда может привести к замораживанию будущих налогов одного субъекта без его официального согласия, например, налоги школьных округов будут заморожены решением города. Направление всего прироста налогов на погашение облигаций развития игнорирует тот факт, что увеличение стоимости недвижимости, вероятно, потребует увеличения объема предоставляемых государственных услуг, которые теперь придется финансировать из других источников, часто за счет субсидий из менее экономически развитых районов. Использование финансирования приростом налогов для создания крупного жилого комплекса означает, что необходимо расширить государственные услуги, от школ до общественной безопасности, но если весь прирост налогов будет направлен на погашение облигаций развития, то потребуются дополнительные средства. Например, исследование, проведенное в Сент-Луисе, штат Миссури, показало, что учащиеся из семей с низким доходом потеряли в 91 раз больше, чем учащиеся из состоятельных семей в пригородах, из-за TIF, а учащиеся с ограниченными возможностями стали второй наиболее пострадавшей группой.

Like any economic tool, TIF comes with drawbacks. Organizations such as Municipal Officials for Redevelopment Reform (MORR) use to hold regular conferences on redevelopment abuse, as well as local organizations like Chicago's 33 Ward Working Families. As efficient market theory predicts, and now empirical evidence from economic studies suggests cities that adopt TIF grow more slowly than those that do not. A literature review by David Merriman, a professor at the University of Illinois at Chicago found TIF "may be moving development from one part of the city to another, and changing the timing of the development, but there's not more development than would have otherwise been made." TIF increases the property taxes of the areas next to a TIF district by reducing the [Total Taxable Property Value]. Congressman Mike Quigley simplified the math and showed if a [Tax Rate] = [Revenue to be Raised] / [Total Taxable Property Value], then reducing the denominator, [Total Taxable Property Value], increases the [Tax Rate]. A property owner's [Tax Bill] is typically [Tax Rate] x [Assessed Property Value], thus as a new TIF district reduces the [Total Taxable Property], the [Tax Rate] and [Tax Bill] increases for property owners near the TIF district. The designation of urban areas as "blighted," essential to most TIF implementation, can allow governmental condemnation of property through eminent domain laws. The famous Kelo v. City of New London United States Supreme Court case, where homes were condemned for a private development, arose over actions within a TIF district. The TIF process arguably leads to favoritism for politically connected developers, implementing attorneys, economic development officials, and others involved in the processes. However, most Urban Renewal Authorities require public notice and have competitive bidding requirements. In some cases, school districts within communities using TIF are experiencing larger increases in state aid than districts not in such communities. This may be creating an incentive for governments to "over TIF," consequently taking on riskier development projects. Local governments are under no obligation to recognize when TIF designation would adversely affect a school district's financial condition, and consequently the quality of some schools can be compromised. Normal inflationary increases in property values can be captured with districts in poorly written TIFs, representing money that would have gone into the public coffers even without the financed improvements. Districts can be drawn excessively large thus capturing revenue from areas that would have appreciated in value regardless of TIF designation. Approval of districts can sometimes capture one entity's future taxes without its official input, i. e. a school districts taxes will be frozen on action of a city. Capturing the full tax increment and directing it to repay the development bonds ignores the fact that the incremental increase in property value likely requires an increase in the provision of public services, which will now have to be funded from elsewhere, often from subsidies from less economically thriving areas. The use of tax increment financing to create a large residential development means that public services from schools to public safety will need to be expanded, yet if the full tax increment is captured to repay the development bonds, other money will have to be used. For example, a study in Saint Louis Missouri found low income students lost 91 times more than wealthier students in the suburbs due to TIF, and students with disabilities as the second hardest hit group.

Чикаго

Город Чикаго, расположенный в округе Кук, штат Иллинойс, имеет значительное количество районов TIF и стал ключевой площадкой для изучения преимуществ и недостатков этих районов. Город управляет 131 районом, налоговые поступления от которых в 2006 году составили более 500 миллионов долларов. Лори Хили, назначенная комиссаром городского департамента планирования и развития в 2005 году, сыграла важную роль в процессе утверждения районов TIF, занимая должность первого заместителя комиссара. Чикагская альтернативная еженедельная газета The Chicago Reader опубликовала статьи о районах финансирования прироста налоговых поступлений в Чикаго и его окрестностях. Статьи, написанные штатным автором Беном Жоравски, критикуют практику применения районов TIF в Чикаго. Клерк округа Кук Дэвид Орр, стремясь обеспечить прозрачность деятельности районов финансирования прироста налоговых поступлений в Чикаго и округе Кук, начал публиковать информацию об этих районах на сайте своего офиса. Эта информация включает данные о доходах от TIF города Чикаго по годам, а также карты районов TIF в пригородах Чикаго и округа Кук. Некоммерческая организация Neighborhood Capital Budget Group из Чикаго, штат Иллинойс, выступала за участие местных жителей в реализации капитальных программ. Группа также проводила исследования и анализ расширения районов TIF в Чикаго. В апреле 2009 года городской совет принял "Постановление о прозрачности TIF", предложенное олдерменами Скоттом Вагиспаком и Мануэлем Флоресом (на тот момент олдермен 1-го округа). Постановление сделало все соглашения о редевелопменте TIF и сопутствующие документы доступными на сайте города в формате, удобном для поиска. Целью предложения было повышение общей прозрачности соглашений TIF и, как следствие, значительное повышение подотчетности перед общественностью. Согласно статье, опубликованной в журнале "Оценка и администрирование налогов на имущество" в 2009 году, увеличение использования TIF в Чикаго привело к тому, что "значительная часть налоговой базы на имущество и площади города" оказалась включенной в эти зоны начисления – "к 2007 году 26 процентов площади города и почти четверть общей стоимости коммерческой недвижимости находились в районах TIF". В исследовании также отмечаются трудности в оценке эффективности TIF.

The city of Chicago, in Cook County, Illinois, has a significant number of TIF districts and has become a prime location for examining the benefits and disadvantages of TIF districts. The city runs 131 districts with tax receipts totaling upwards of $500 million for 2006. Lori Healey, appointed commissioner of the city's Planning and Development department in 2005 was instrumental in the process of approving TIF districts as first deputy commissioner. The Chicago Reader, a Chicago alternative newspaper published weekly, has published articles regarding tax increment financing districts in and around Chicago. Written by staff writer Ben Joravsky, the articles are critical of tax increment financing districts as implemented in Chicago. Cook County Clerk David Orr, in order to bring transparency to Chicago and Cook County tax increment financing districts, began to feature information regarding Chicago area districts on his office's website. The information featured includes City of Chicago TIF revenue by year, maps of Chicago and Cook County suburban municipalities' TIF districts. The Neighborhood Capital Budget Group of Chicago, Illinois, a non profit organization, advocated for area resident participation in capital programs. The group also researched and analyzed the expansion of Chicago's TIF districts. In April 2009, the "TIF Sunshine Ordinance" introduced by Alderman Scott Waguespack and Alderman Manuel Flores (then 1st Ward Alderman) passed City Council. The ordinance made all TIF Redevelopment Agreements and attachments available on the City's website in a searchable electronic format. The proposal intended to improve the overall transparency of TIF Agreements, thereby facilitating significantly increased public accountability. According to an article published in the Journal of Property Tax Assessment & Administration in 2009, the increase in the use of TIF in Chicago resulted in a "substantial portion of Chicago's property tax base and the land area" being subsumed by these levy zones—"26 percent of the city's land area and almost a quarter of the total value of commercial property is in TIF districts" by 2007. The study notes the difficulties in establishing how effective TIF are.

Альбукерке

В настоящее время второй по величине проект TIF в Америке расположен в Альбукерке, штат Нью-Мексико: девелоперский проект Mesa del Sol стоимостью 500 миллионов долларов. Mesa del Sol вызывает споры, поскольку предлагаемая застройка планируется на "зеленом поле", которое в настоящее время приносит незначительные налоговые поступления, а любое увеличение налоговых поступлений будет направлено в фонд финансирования прироста налоговых поступлений. Таким образом, этот "прирост" лишит органы государственной власти финансирования из развиваемой территории, необходимого для их функционирования.

Детройт

В июле 2014 года Управление развития центра Детройта объявило о финансировании проекта с использованием TIF для нового стадиона хоккейной команды Red Wings. Общая стоимость проекта, включая дополнительные частные инвестиции в розничную торговлю и жилье, оценивается в 650 миллионов долларов, из которых 250 миллионов долларов будут профинансированы за счет средств, полученных в рамках TIF, для погашения 30-летних налогооблагаемых облигаций, приобретенных Мичиганским стратегическим фондом – органом экономического развития штата.

Калифорния

В статье, опубликованной в 1998 году Институтом государственной политики Калифорнии, Майкл Дардия оспорил предположение действующих агентств по перепланировке (RDAs) о том, что "перепланировка окупается сама собой за счет финансирования прироста налоговых поступлений". Утверждалось, что RDAs "получают любое увеличение доходов от налога на недвижимость (сверх двухпроцентного индекса инфляции) в районах реализации проектов, поскольку их инвестиции в улучшение этих районов приводят к росту стоимости недвижимости". Дардия утверждал, что перечисление доходов от налога на имущество в фонд прироста налоговых поступлений приводит к потере средств "другими местными органами власти – округом, школами и специальными округами", что было подтверждено губернатором Джерри Брауном в декабре 2011 года для подчеркивания "необходимости незамедлительных законодательных мер по решению масштабного бюджетного дефицита Калифорнии". Губернатор Браун принял меры по стабилизации финансирования школ путем сокращения или устранения перенаправления налогов на имущество из государственного сектора, включая школьные округа, в RDAs. Были приняты новые законы, включая законопроекты № 26 и № 27, что привело к ликвидации почти 400 агентств по перепланировке Калифорнии и, тем самым, к прекращению перенаправления доходов от налога на недвижимость из государственного финансирования. RDAs обжаловали это решение, однако в конечном итоге они были упразднены. В 2015 году штат вновь ввел возможность использования финансирования прироста налоговых поступлений для финансирования органов по развитию и инвестициям в сообщества (CRIAs) – органов, создаваемых местными органами власти для создания или модернизации инфраструктуры, а также для создания или сохранения доступного жилья для домохозяйств с низким и средним уровнем дохода. Поскольку городской совет Аламеды не продлил эксклюзивное соглашение о переговорах с Suncal, данный проект не будет реализован. В Калифорнии Закон о развитии общин регулирует использование финансирования прироста налоговых поступлений государственными учреждениями.

Айова

В 2002 году экономисты из Департамента экономики Университета штата Айова утверждали, что существующие налогоплательщики – домохозяйства, работники и пенсионеры – активно субсидируют рост бизнеса и численности населения в зонах TIF в Айове.

Висконсин

В 1975 году в Висконсине были созданы TIF (программы прироста налоговых поступлений). В 2001 году критики утверждали, что TIF поддерживают застройщиков в освоении зеленых зон, ссылаясь на отчет организации "1000 Друзей Висконсина" за 2000 год, в котором указывалось, что 45% районов финансирования прироста налоговых поступлений использовались для застройки открытых территорий.

Денвер

С 1995 по 2005 год налогоплательщики Денвера смогли привлечь более 5 миллиардов долларов частных инвестиций, выделив более полумиллиарда долларов в виде субсидий TIF. В то время рассматривались новые проекты, субсидируемые TIF, включая "реконструкцию старого комплекса фабрики Gates Rubber на пересечении I-25 и Бродвея, а также реализацию амбициозных планов Денвера по развитию территории вокруг центрального вокзала Union Station". К 2007 году налоговые льготы TIF в виде недополученных налоговых поступлений составили почти 30 миллионов долларов в год – что эквивалентно почти 7% от общегодового дохода общего фонда Денвера, и эта сумма быстро росла. В исследовании "Кто извлекает выгоду из субсидий TIF?" ученые "изучили типы предприятий, которые Денвер привлекает с помощью TIF, прибыльность застройщиков, с которыми Денвер сотрудничает для реализации проектов TIF, и прозрачность процесса утверждения TIF". В третьей части исследования исследователи рассмотрели "качество и доступность жилья в проектах, субсидируемых TIF". Большинство юрисдикций разрешают выпуск облигаций только на основе части (обычно не более 50%) предполагаемого увеличения налоговых поступлений. Например, если в рамках проекта ожидается ежегодный прирост налоговых поступлений в размере 5 миллионов долларов, что покроет расходы на финансирование облигации в 50 миллионов долларов, то обычно разрешается выпуск облигации только на 25 миллионов долларов. Если проект окажется умеренно успешным, это означает, что значительная часть ожидаемых годовых налоговых поступлений (в данном случае более 2 миллионов долларов) будет направлена на другие общественные нужды, а не на погашение облигации.

Общественный сбор за возрождение (CRL) в Канаде

К 2015 году крупные канадские города уже внедрили налоги на прирост стоимости (CRL) – термин, используемый для обозначения TIF в Канаде.

Альберта

В апреле 2012 года было предложено правительству Альберты изменить правила, чтобы налог на обновление общин (CRL) мог применяться к затратам на рекультивацию, "понесенным частным застройщиком". Калгариская муниципальная земельная корпорация (CMLC) – дочерняя компания города Калгари, созданная в 2007 году для пересмотра землепользования на давно заброшенном участке земли в восточной части центра города вдоль реки Боу, – использовала CRL для развития района Downtown East Village в Калгари, что сделало Калгари первым канадским городом, применившим CRL. Мэр Нахид Ненши отметил, что одним из ряда вызовов, связанных с предложением CalgaryNEXT, является необходимость в налоге на обновление общин, а также потребность в земельном взносе со стороны города, "и значительных инвестициях в инфраструктуру для создания полноценного и динамичного района West Village". Эдмонтон, Альберта, создал CRL для обновления центра города посредством масштабного проекта развития, включающего новую арену, обустройство парков и модернизацию инфраструктуры, включая канализационную систему, общей стоимостью около 500 миллионов канадских долларов. Город рассчитывает "получить приблизительно 941 миллион канадских долларов дохода при сценарии умеренного роста".

Онтарио

В 2015 году мэр Торонто Джон Тори планировал создать зону сборов для финансирования проекта наземной железнодорожной линии SmartTrack стоимостью 2,7 миллиарда канадских долларов и протяженностью 53 километра.