Асбест: правовые аспекты, риски для здоровья и международное регулирование.

Введение

Правовые и нормативные вопросы, связанные с минеральным асбестом

Минеральный асбест регулируется широким спектром законов и нормативных актов, касающихся его добычи, производства, использования и утилизации. Травмы, связанные с воздействием асбеста, привели к обращениям за компенсациями работникам и судебным искам. К заболеваниям, вызванным асбестом, относятся асбестоз, мезотелиома, рак легких и диффузное утолщение плевры. Он классифицируется как категория контролируемых отходов в Приложении I к Базельской конвенции о контроле за трансграничными перемещениями опасных отходов и их удалением [1992]. Это означает, что стороны Конвенции обязаны запрещать экспорт опасных отходов в страны, запретившие импорт таких отходов посредством процедуры уведомления, предусмотренной статьей 13 Конвенции. Однако в таких странах, как Индия, продолжает широко использоваться рыхлый или пылящий асбест в прокладках из сжатого асбестового волокна (CAF), веревках, тканях, сальниковых набивках, миллибоарде, изоляционных материалах, тормозных колодках и других изделиях, которые экспортируются в другие страны без достаточных знаний и информации. Распространенность использования асбеста в Индии обусловлена отсутствием эффективного контроля за соблюдением правил.

Полный запрет асбеста

В мире 68 стран и территорий (включая страны Европейского Союза) запретили использование асбеста. В некоторых странах из перечисленных допускаются исключения для ограниченного использования, однако все перечисленные страны должны запретить использование всех видов асбеста. Несмотря на то, что население Австралии составляет лишь треть от населения Великобритании, число смертей от заболеваний, вызванных асбестом, в Австралии сопоставимо с британским – более 3000 человек в год. Центром добычи синего асбеста в Западной Австралии был город Виттенум. Шахтой управляла компания CSR Limited (ранее известная как Колониальный сахарный завод). Основным производителем асбестовых изделий была компания James Hardie, которая создала небольшой компенсационный фонд для своих работников, а затем перенесла производство в Нидерланды, чтобы избежать выплат после истечения срока действия фонда.

Бразилия

Закон штата Сан-Паулу 12.684/07 запрещает использование любых продуктов, в составе которых есть асбест. Данное законодательство было официально подтверждено бразильским Верховным федеральным судом. В следующем году правительство Квебека объявило о прекращении добычи асбеста, а федеральное правительство заявило о прекращении противодействия включению хризотилового асбеста в список опасных веществ согласно международной Роттердамской конвенции. В 2018 году федеральное правительство Канады опубликовало проект нормативных актов, запланированных к внедрению позднее в том же году, которые запрещают использование, продажу, импорт и экспорт всех видов асбеста. С 30 декабря 2018 года импорт, продажа и использование сырого асбеста официально запрещены, а также запрещены изделия, содержащие асбест, за исключением некоторых специализированных областей применения, например, на ядерных объектах.

Франция

В 1997 году Франция запретила использование асбеста, а в 2000 году Всемирная торговая организация (ВТО) подтвердила право Франции на этот запрет. Помимо этого, Франция выступает за всемирный запрет асбеста.

Гонконг

Импорт, поставка, продажа и использование любых форм асбеста запрещены в Гонконге в соответствии с Указом о контроле за загрязнением воздуха (Cap. 311). До 1980-х годов этот материал широко использовался в строительстве, производстве и судоходстве. В 1978 году правительство запретило использование большинства асбестосодержащих изделий в общественных местах. Специальный регламент о фабриках и промышленных предприятиях (асбест) (Cap. 59X), вступивший в силу в 1986 году, и последующий Регламент о фабриках и промышленных предприятиях (асбест) (Cap. 59AD) ввели контроль за использованием асбеста на рабочих местах и полностью запретили использование амфибольного асбеста. Ввоз амосита или кроцидолита в Гонконг был запрещен в 1996 году Указом о контроле за загрязнением воздуха (Cap. 311).

Италия

В 1992 году Италия полностью запретила использование асбеста законом 257/92, статья 1, и разработала комплексный план по удалению асбеста в промышленности и жилищном секторе.

Япония

Япония полностью запретила асбест лишь в 2004 году. Правительство Японии признано ответственным за заболевания, связанные с его использованием.

Филиппины

На Филиппинах действует частичный запрет на асбест. Хотя использование амфибольного асбеста было запрещено еще в 2000 году посредством административного приказа о порядке химического контроля за асбестом, изданного Департаментом охраны окружающей среды и природных ресурсов, хризотиловый асбест допускается к применению в определенных изделиях с высокой плотностью.

Польша

Польша полностью запретила асбест в 1997 году. С тех пор запрещен импорт асбеста и продукции, содержащей его, производство любых материалов, содержащих асбест, а также оборот асбеста и продукции, в которой он используется.

Южная Африка

В Южной Африке асбест был запрещен в 2008 году. До этого страна являлась одним из мировых лидеров по производству асбеста и, как следствие, имела один из самых высоких уровней заболеваемости мезотелиомой. Нормативные акты о запрете асбеста в Южной Африке были приняты в марте 2008 года под руководством министра по вопросам окружающей среды и туризма Мартина ван Шальквика. Первые проекты нормативных актов были опубликованы для общественного обсуждения в ноябре 2005 года, а затем в сентябре 2007 года. Эти акты запрещали использование, переработку, производство, импорт и экспорт любого асбеста или асбестосодержащих материалов (ACM). Предприятиям и торговцам, работавшим с асбестом или ACM, был предоставлен льготный период в 120 дней для распродажи имеющихся запасов. Исключения предоставлялись под строгим контролем. Нормативные акты не запрещали дальнейшее использование уже установленных асбестосодержащих материалов, таких как асбестоцементные листы для кровли или потолки, поскольку ведомство посчитало, что «необоснованный риск» отсутствует, и они будут заменены в будущем. За продолжение использования асбеста предусмотрены штрафы в размере до 100 000 рандов и/или лишение свободы сроком до десяти лет. До вступления этих правил в силу процесс вывода асбеста из использования начался еще в 2003 году. Запросы Зимбабве и Канады об исключении из запрета были отклонены. Южная Африка также прекратила весь импорт асбеста или ACM из Зимбабве. Южная Африка разрешала транзит асбестосодержащих продуктов через свою территорию при соблюдении строгих условий и обязательной регистрации в департаменте по вопросам окружающей среды и туризма. Строительная компания Everite поддержала правительственный запрет на импорт из Зимбабве. Приобретение, переработка, упаковка или переупаковка, производство или распространение этих продуктов стали уголовным преступлением после 28 июля 2008 года. Председатель Kgalagadi Relief Trust (KRT) Брайан Гибсон заявил, что асбест все еще может быть импортирован в Южную Африку для проведения исследований или анализов. Асбест также может быть импортирован в страну для утилизации из стран Южноафриканского сообщества развития (SADC), не имеющих собственных возможностей для утилизации отходов.

Asbestos was banned in South Africa in 2008. Prior to this, the country was one of the global leaders in asbestos production, and consequently had one of the highest rates of mesothelioma. Regulations to ban asbestos in South Africa occurred in March 2008 under the leadership of Environmental Affairs and Tourism Minister Marthinus van Schalkwyk. The first draft regulations were announced in November 2005 for public comment and again in September 2007. The regulations prohibited the use, processing, manufacturing, and import and export of any asbestos or asbestos containing materials (ACMs). A grace period of 120 days was allowed to give people or traders currently dealing in asbestos or ACMs to clear their stock. Exemptions would be granted under strict control. The regulations did not prohibit the continued use of asbestos containing materials that were already in place such as asbestos cement roof sheets or ceilings, the department was satisfied that there was "no undue risk" and they would be replaced in due time. Penalties for the continued use of asbestos include a fine which would not exceed R100 000 and/or imprisonment of less than ten years. Prior to the regulations' implementation, asbestos had been in the process of being phased out from as early as 2003. Requests from Zimbabwe and Canada to be excepted from the prohibition were denied. South Africa also terminated all import of asbestos or ACMs from Zimbabwe. South Africa would allow products to pass through its borders while in transit under strict conditions and if registered with the department of Environmental Affairs and Tourism. Everite, a building company, supported the government's ban on imports from Zimbabwe It became an offence to acquire, process, package or repackage, manufacture or distribute these products from after July 28, 2008. Kgalagadi Relief Trust (KRT) chair Brian Gibson stated that asbestos may still be imported into South Africa for research or analysis. Asbestos may also be imported into the country for disposal from Southern African Development Community (SADC) countries that were unable to dispose of the waste themselves.

Южная Корея

В мае 1997 года в Южной Корее было полностью запрещено производство и использование кроцидолита и амозита, обычно известных как синий и коричневый асбест. В январе 2009 года последовал полный запрет на все виды асбеста, когда правительство запретило производство, импорт, продажу, хранение, транспортировку или использование асбеста или любого вещества, содержащего более 0,1% асбеста. В 2011 году Южная Корея стала шестой страной в мире, принявшей закон об оказании помощи пострадавшим от асбеста, который предоставляет любому гражданину Южной Кореи право на бесплатное пожизненное медицинское обслуживание, а также ежемесячную выплату от государства в случае диагностики заболевания, связанного с воздействием асбеста.

Новая Зеландия

В 1984 году был запрещен ввоз в Новую Зеландию необработанного амфибольного (голубого и коричневого) асбеста. В 2002 году был запрещен ввоз хризотилового (белого) асбеста.

Контроль за применением правил по асбесту

Правила контроля за использованием асбеста были введены в Великобритании в ноябре 2006 года и представляли собой объединение трех предыдущих нормативных актов (Запрет на использование асбеста, Лицензирование работ с асбестом и Правила контроля за асбестом на рабочем месте), направленных на минимизацию использования и нарушения целостности материалов, содержащих асбест, на британских рабочих местах. По сути, данное законодательство запрещает импорт и использование большинства асбестосодержащих изделий и устанавливает рекомендации по наилучшему управлению теми, что уже присутствуют на объекте. Правила контроля за использованием асбеста были изменены, и пересмотренные правила вступили в силу 6 апреля 2012 года с учетом позиции Европейской комиссии о том, что Великобритания не полностью внедрила Директиву ЕС об охране от воздействия асбеста (Директива 2009/148/EC). Эти изменения были относительно незначительными и включали дополнительные требования к работам с асбестом, не требующим лицензирования. Это означает, что некоторые работы с асбестом, не требующие лицензии, теперь подлежат уведомлению и имеют дополнительные требования к организации этих работ (например, ведение документации и медицинский осмотр). Владельцы всех нежилых помещений в Великобритании обязаны создать реестр асбеста и план управления им. Определение "нежилого помещения" – это "любое здание или сооружение (коммерческое, жилое или хозяйственное), где выполняются работы", а обязанность "владельца" заключается в обеспечении того, чтобы люди не подвергались воздействию асбестосодержащих материалов в процессе работы. Реестр асбеста содержит информацию о наличии или отсутствии асбеста внутри и снаружи здания. Исключение составляют случаи, когда возраст здания (после 1999 года, когда был запрещен хризотиловый асбест) указывает на то, что такие материалы не могли быть использованы при его строительстве. Результаты оценки риска определят приоритеты управления участками и материалами, содержащими асбест, например, участками, требующими немедленного внимания, материалами, которые нельзя надежно изолировать и могут потребовать удаления или герметизации, незначительным ремонтным работам или, в некоторых случаях, достаточно будет маркировки и предоставления информации для предотвращения значительных рисков для здоровья, например, для редко используемого складского помещения может быть достаточно держать дверь запертой и разместить на ней предупреждающую надпись. HSE подчеркивает, что "Положение 4 – это обязанность управления, а не [только] обязанность проведения обследования". Удаление высокорисковых асбестосодержащих изделий из нежилых помещений строго контролируется HSE, а высокорисковые изделия, такие как теплоизоляция, должны удаляться лицензированными подрядчиками в контролируемых условиях. Дополнительные рекомендации о том, к каким изделиям это относится, можно найти на веб-сайте HSE, а также список лицензированных подрядчиков. Действующие правила устанавливают юридическое требование, чтобы все, кто может столкнуться с асбестом в своей повседневной работе, прошли соответствующее обучение по работе с асбестом.

The Control of Asbestos Regulations were introduced in the UK in November 2006 and were an amalgamation of three previous sets of legislation (Asbestos Prohibition, Asbestos Licensing and the Control of Asbestos at Work Regulations) aimed at minimising the use and disturbance of asbestos containing materials within British workplaces. Essentially this legislation bans the import and use of most asbestos products and sets out guidelines on how best to manage those currently in situ. The Control of Asbestos Regulations were amended and the revised regulations came into force on 6 April 2012 to take account of the European Commission's view that the UK had not fully implemented the EU Directive on exposure to asbestos (Directive 2009/148/EC). These changes were relatively minor and included additional requirements for non licensed asbestos work. These changes mean that some non licensed asbestos work now requires notification, and has additional requirements for managing this work (e. g. record keeping and health surveillance). Dutyholders of all non domestic properties within the UK must establish an asbestos register and a management plan. The definition of "non domestic" is "a property or structure (commercial, domestic or residential) where work is carried out" and the obligation of a "dutyholder" is to ensure that people are not exposed to any asbestos based materials during the course of their work. The Asbestos Register states the presence or non presence of asbestos related to the inside and outside of the structure. The exception is where the property age (post 1999 when chrysotile asbestos was banned) would indicate that such products will not have been used during the construction of the building. The outcome of the risk assessment will identify priorities for management of the locations and materials containing asbestos, for example areas which require urgent attention, materials which are not suited to any form of containment may need to be removed or encased, minor repairs may be needed, or labelling and provision of information may be sufficient to ensure that significant health risks can be avoided, e. g. for a little used store room it may be sufficient to keep the door locked and attach a warning notice to the door. The HSE points out that "Regulation 4 is a duty to manage, not [just] a duty to survey". The removal of high risk asbestos products from non domestic properties is tightly controlled by the HSE and high risk products such as thermal insulation must be removed under controlled conditions by licensed contractors. Further guidance on which products this applies to can be found on the HSE website along with a list of licensees. The current regulations show that it is a legal requirement that all who may come across asbestos in their day to day work have been provided with the relevant asbestos training.

Запреты

Производство и импорт голубого и коричневого асбеста были запрещены в Соединенном Королевстве в 1985 году согласно "Правилам об асбесте (запрещениях) 1985 года". Использование белого асбеста было запрещено в Англии, Шотландии и Уэльсе в 1999 году согласно "Правилам о запрете асбеста (поправка) 1999 года". Асбест был запрещен в Северной Ирландии в 2000 году согласно "Правилам о запрете асбеста (поправка) (Северная Ирландия) 2000 года".

Соединенные Штаты

Агентство по охране окружающей среды (EPA) не ввело общего запрета на использование асбеста. Однако асбест был одним из первых загрязняющих веществ воздуха, признанных опасными и подлежащими регулированию согласно разделу 112 Закона о чистом воздухе 1970 года, и многие области его применения были запрещены Законом о контроле за токсичными веществами (TSCA). В Соединенных Штатах действует обширный комплекс законов, регулирующих использование асбеста на федеральном, уровне штатов и местном уровне.

Судебные разбирательства

Одной из основных проблем, связанных с асбестом в гражданском судопроизводстве, является длительный латентный период заболеваний, вызванных асбестом. В большинстве стран установлены сроки исковой давности, которые препятствуют подаче исков, поданных спустя долгое время после возникновения основания для иска. Например, в Малайзии срок для подачи иска о причинении вреда составляет шесть лет с момента совершения правонарушения. В связи с многочисленными исками, связанными с асбестом, такие страны, как Австралия, внесли изменения в свои законы об исковой давности, предусматривающие отсчет срока с момента обнаружения заболевания, а не с момента возникновения основания для иска. Первые заявления работников о травмах, полученных в результате воздействия асбеста на рабочем месте, были сделаны в 1927 году, а первый иск против производителя асбеста был подан в 1929 году. С тех пор было подано множество исков. В результате судебных разбирательств производители продавали дочерние компании, диверсифицировали свою деятельность, начали производство заменителей асбеста и открыли предприятия по удалению асбеста.

Бразилия

В июне 2008 года Верховный федеральный суд Бразилии (STF) проголосовал за сохранение закона (12.684/07), запрещающего использование любых продуктов, содержащих асбест, в штате Сан-Паулу. Ожидалось, что решение будет распространено на всю страну. В августе 2017 года, в рамках процедуры, известной в Бразилии как "прямое действие по оспориванию конституционности" – инструмент для признания неконституционным закона или федеральных норм по отношению к действующей Конституции (эквивалент "судебного пересмотра" в США), – была поставлена под сомнение конституционность запретительного закона штата Сан-Паулу. Верховный федеральный суд признал его конституционным и попутно объявил неконституционной статью 2 Федерального закона № 9.055/95, разрешавшую контролируемое использование хризотилового асбеста. 29 ноября 2017 года Верховный федеральный суд запретил добычу, переработку и коммерциализацию асбеста на всей территории страны.

Трасты помощи

В 2006 году компания Cape plc создала траст для компенсации лиц, пострадавших от заболеваний, связанных с воздействием асбеста, в результате исторической деятельности компании Cape. На сегодняшний день данный траст выплатил более 30 миллионов фунтов стерлингов заболевшим или их иждивенцам. Схема соглашения была одобрена Высоким судом и финансируется отдельно, а ее средствами управляют два независимых доверительных управляющих. Асбестовый фонд помощи (ART) признан образцом эффективной компенсации профессиональных заболеваний в Южной Африке. Gencor являлась крупным участником дела против Cape Plc, инициированного Ричардом Мираном, и дела против Gencor, инициированного Ричардом Спором. Glencor предоставила 29% от 138 миллионов рандов, направленных заявителям по делу Cape Plc, и 96% от 381 миллиона рандов, из которых был сформирован ART. Дополнительная сумма в размере 35 миллионов рандов была направлена на реабилитацию окружающей среды, а около 20 миллионов рандов были добавлены в ART для обеспечения дополнительных выплат. Со временем и в связи с освещением в СМИ количество исков к Cape Plc выросло с 2 000 в январе 1999 года до 7 500 в августе 2001 года. Условия урегулирования ART были открытыми и предусматривали компенсацию любого лица, соответствующего критериям, установленным в трастовом акте, до 2028 года. Многие компании согласились выплачивать компенсацию работникам, подвергшимся воздействию асбеста, в дополнение к компенсациям, предусмотренным Законом о профессиональных заболеваниях в горнодобывающей промышленности и на производстве (ODMWA). Данная модель урегулирования была достигнута в ходе личного общения с Джорджиной Джефсон, адвокатом из юридической фирмы Richard Spoor Inc. Согласно оценкам ART, около 16 800 человек подадут заявления в траст, из которых примерно 5 036 (30%) будут удовлетворены. Впоследствии эта цифра была пересмотрена до 5 162. Из них 219 (4,2%) будут представлять экологические иски, 150 (2,9%) будут страдать раком легких, а 556 (10,8%) – мезотелиомой; остальные будут иметь асбестоз и/или утолщение плевры. Точных данных о предполагаемом соотношении ARD1/ARD2 не было предоставлено. Суммы компенсации варьируются, но средняя сумма компенсации с 2003 года составляет около 40 000, 80 000, 170 000 и 350 000 рандов для каждой из категорий ARD 1–4, описанных выше. Эти суммы выплачиваются сверх любой компенсации, которую заявители могут получить в соответствии с ODMWA. Для получения компенсации пострадавший должен доказать, что он подвергался воздействию асбеста в результате деятельности, осуществляемой финансирующими ART компаниями, и что у него диагностировано подлежащее компенсации заболевание.

In 2006, Cape plc started a trust to compensate those who have suffered from asbestos related diseases as a result of Cape's historical activities. To date, this Trust has paid out over £30m to those who have become sick or to their dependents. The Scheme of Arrangement was approved by the High Court and is separately funded. Its funds being administered by two independent trustees. Asbestos Relief Trust (ART) is regarded as a model of efficient occupational disease compensation in South Africa. Gencor was a major contributor to the Richard Meeran run Cape Plc case and the Richard Spoor run Gencor case. Glencor provided 29% of the R138 million that went to the Cape Plc's set of claimants, and 96% of the R381 million that formed the ART. An additional sum of R35 million went to environmental rehabilitation, and about R20 million was added to the ART to contribute to supplementary and additional payments. After some time and publicity claims against The Cape Plc list had grown from 2 000 in January 1999 and to 7 500 in August 2001. The ART settlement was open, and made provision for compensation to any person who met the compensation criteria set out in the Trust deed, until the year 2028. Many companies agreed to compensate the workers which were exposed to asbestos in addition to the compensation payable under the Occupational Diseases in Mines and Works Act (ODMWA) The settlement included environmentally expose victims of ARDS. This settlement model was achieved by personal communication, Georgina Jephson, attorney at Richard Spoor Inc. Attorneys. A model by the ART estimated that about 16 800 individuals would submit claims to the Trust, of which approximately 5 036 (30%) would be successful. This was subsequently revised to 5 162. Of these, 219 (4.2%) would be environmental claimants, 150 (2.9%) would have lung cancer and 556 (10.8%) would have mesothelioma; the balance would have asbestosis and/or pleural thickening. No definitive figures were provided for the expected ARD1/
ARD2 ratio. The amounts payable for compensation vary, but the average amount of compensation since 2003 has been about R40 000, R80 000, R170 000 and R350 000 for each of the categories ARD 1 4 described above. These amounts are paid over and above any compensation that the claimants might receive under the ODMWA. In order for a case to be compensable, a victim needs to show that he/she was both exposed to asbestos from one of the operations run by the funders of the ART, and has a compensable disease.

Последствия

В Южной Африке зарегистрирована самая высокая заболеваемость мезотелиомой в мире. Ричард Спур, адвокат, представлявший интересы истцов против Gencor, заявляет: "Экологический масштаб катастрофы, разворачивающейся в Северном Кейпе, сопоставим с последствиями Чернобыльской катастрофы по масштабу воздействия, распространению и продолжительности". Он также отмечает, что дети особенно уязвимы к мезотелиоме. С сентября 2016 года скончались пять из 1600 истцов, которых он представляет в Северном Кейпе. Всемирно известный фотограф Дэвид Голдблатт начал фотографировать жертв после того, как его подруга умерла от мезотелиомы, хотя никогда не работала на шахте. Сообщается, что она заразилась, прикасаясь к декоративному камню из голубого асбеста, который хранился у неё дома.