Введение

Добровольный перевод ресурсов из одной страны в другую, а также оказание помощи от одной страны другой. В международных отношениях помощь (также известная как международная помощь, зарубежная помощь, иностранная помощь, экономическая помощь или иностранное содействие) – с точки зрения правительств – представляет собой добровольный перевод ресурсов из одной страны в другую. Помощь может выполнять одну или несколько функций: она может быть предоставлена в качестве сигнала дипломатического одобрения, для укрепления военного союзника, для вознаграждения правительства за поведение, желаемое страной-донором, для расширения культурного влияния донора, для обеспечения инфраструктуры, необходимой донору для добычи ресурсов из страны-получателя, или для получения иных видов коммерческого доступа. Страны могут оказывать помощь и по другим дипломатическим причинам. Гуманитарные и альтруистические цели часто являются мотивами иностранного содействия. Помощь может оказываться отдельными лицами, частными организациями или правительствами. Критерии, определяющие, какие виды трансфертов считаются "помощью", различаются в разных странах. Например, правительство Соединенных Штатов прекратило включать военную помощь в статистику по иностранному содействию в 1958 году. Наиболее широко используемым показателем помощи является "Официальная помощь в целях развития" (ОПР).

История

Ранним примером военной помощи является Первый крестовый поход, начавшийся с обращения византийского императора Алексея I Комнина с просьбой о помощи в защите Византии, Святой Земли и христиан, проживавших там, от захвата региона сельджуками. На этот призыв откликнулся папа Урбан II, который на Пьяченцком соборе в 1095 году призвал христианство объединиться для оказания военной поддержки византийцам, ссылаясь на "греческую империю и её потребность в помощи".

Определения и цель

Комитет содействия развитию Организации экономического сотрудничества и развития определяет свою меру помощи, официальную помощь развитию (ODA), следующим образом: "Официальная помощь развитию состоит из потоков средств в развивающиеся страны и многосторонние институты, предоставляемых официальными учреждениями, включая государственные и местные органы власти, или их исполнительными органами, при условии, что каждая операция соответствует следующим критериям: а) она реализуется с основной целью содействия экономическому развитию и благосостоянию развивающихся стран, и б) она носит льготный характер и содержит элемент гранта не менее 25% (рассчитанный по ставке дисконтирования 10%)". Иностранная помощь увеличилась с 1950-х и 1960-х годов (Ис. 129). Представление о том, что иностранная помощь повышает экономическую эффективность и стимулирует экономический рост, основано на модели двойного дефицита Ченэри и Строута (Isse 129). Ченэри и Строут (1966) утверждали, что иностранная помощь способствует развитию, увеличивая как внутренние сбережения, так и доступность иностранной валюты, тем самым помогая сократить дефицит сбережений и инвестиций или дефицит экспорта и импорта (Ис. 129). Кэрол Ланкастер определяет иностранную помощь как "добровольный перевод государственных ресурсов от одного правительства другому независимому правительству, неправительственной организации или международной организации (такой как Всемирный банк или Программа развития ООН) с элементом гранта не менее 25%, одной из целей которого является улучшение условий жизни в стране, получающей помощь". Ланкастер также отмечает, что на протяжении большей части периода ее исследования (от Второй мировой войны до настоящего времени) "иностранная помощь использовалась для четырех основных целей: дипломатической [включая военные/обеспечительные и политические интересы за рубежом], развития, гуманитарной помощи и коммерческой".

Объем помощи

Большая часть официальной помощи развитию (ODA) поступает от 30 членов Комитета содействия развитию (DAC), что составляет около 150 миллиардов долларов в 2018 году. В том же году ОЭСР оценила, что десять других государств, включая Китай и Индию, предоставили помощь, сопоставимую с ОПР, в размере от 6 до 7 миллиардов долларов.

Десять стран-получателей помощи (20092018)

+ Полученная иностранная помощь (2009–2018) Страна Доллары США (миллиарды) 51,8 44,4 37,9 32,0 28,7 27,5 27,4 25,2 24,1

Десять лучших стран-доноров помощи (2020)

Официальная помощь в целях развития (в абсолютных значениях), предоставляемая 10 крупнейшими странами-донорами DAC, выглядит следующим образом. Страны Европейского Союза в совокупности выделили 75 838 040 000 долларов США, а институты ЕС – дополнительно 19,4 миллиарда долларов США. Европейский Союз аккумулировал большую долю ВВП в виде внешней помощи, чем любой другой экономический союз. – 75,8 млрд. $
– 34,6 млрд. $
– 23,8 млрд. $
– 19,4 млрд. $
– 15,5 млрд. $
– 12,2 млрд. $
– 5,4 млрд. $
– 5,3 млрд. $
– 4,9 млрд. $
– 4,7 млрд. $
– 4,3 млрд. $

Официальная помощь в целях развития в процентах от валового национального дохода, предоставляемая 10 странами-донорами DAC, выглядит следующим образом. Пять стран достигли давней цели ООН – соотношения ОПР/ВНД в 0,7% в 2013 году. Среди них арабские страны оказали особенно значительное влияние. Кувейт, Саудовская Аравия и Объединенные Арабские Эмираты являются крупнейшими донорами в этом отношении. Помощь арабских стран зачастую менее задокументирована, поскольку она не соответствует стандартным определениям помощи, используемым странами ОЭСР и DAC. Часто помощь из арабских стран поступает из частных фондов, принадлежащих семьям монархов. Многие арабские страны-получатели также избегают открытого обсуждения вопросов помощи, чтобы дистанцироваться от идеи иерархии евроцентризма и западного центризма, которые в некотором роде напоминают о колониальном прошлом. Следовательно, классификация таких переводов является сложной задачей.

Более того, обширные исследования показывают, что арабская помощь первоначально часто направляется арабским странам, а в последнее время – возможно, и некоторым странам Африки к югу от Сахары, продемонстрировавшим афро-арабское единство. Это особенно верно, учитывая, что помощь арабских доноров географически более концентрирована, предоставляется без каких-либо условий и часто направлена беднейшим странам Ближнего Востока и Северной Африки. Это, возможно, связано с существованием Арабского фонда технической помощи африканским и арабским странам (AFTAAAC) или Арабского банка экономического развития в Африке (BADEA). Данные ОЭСР, например, также показывают, что арабские страны больше жертвуют странам с низким средним уровнем дохода, в отличие от доноров DAC. Не совсем ясно, почему существует такая предвзятость, но некоторые исследования изучали секторальные направления пожертвований. Еще одно существенное различие между традиционными (западными) донорами DAC и арабскими донорами заключается в том, что арабские доноры предоставляют помощь безусловно. Как правило, они придерживаются принципа невмешательства во внутреннюю политику стран-получателей. Арабский подход ограничивается предоставлением консультаций по вопросам политики только в случае выявления явных провалов. Этот взгляд часто повторяется в различных исследованиях. Такой подход всегда был проблематичным для отношений арабских стран с такими институтами, как МВФ и Всемирный банк, поскольку арабские страны являются членами этих институтов и в определенной степени выступают против принципов обусловленности предоставления помощи и условий по ее погашению, согласованных на международном уровне. В последнее время ОАЭ начали декларировать свои потоки помощи в МВФ и ОЭСР. Анализ этих данных показывает, что потенциальная непрозрачность в декларировании помощи может также быть связана с тем, что некоторые арабские страны не хотят, чтобы их открыто воспринимали как сторонников той или иной цели или прокси-группы в соседней стране или регионе. Точное влияние такой двусторонней помощи трудно оценить. Арабская помощь часто используется как инструмент для достижения целей внешней политики. Вторжение Ирака в Кувейт в 1990 году спровоцировало увеличение арабской помощи, и значительные средства были направлены в страны, поддерживавшие Кувейт. Многие страны в то время продолжали поддерживать Ирак, несмотря на осуждение войны. Это привело к тому, что Национальное собрание Кувейта приняло решение отказать в помощи сторонникам Ирака. Саудовская Аравия поступила аналогичным образом. В 1991 году, после войны, Египет, Турция и Марокко – страны, выступавшие против Ирака, стали тремя основными получателями помощи Саудовской Аравии. Несколько аналогичных позиций возникли в последние годы после Арабской весны 2011 года.

Типы

Вид оказываемой помощи может быть классифицирован по различным критериям, включая ее целевое назначение, условия (при наличии) предоставления, источник и степень срочности.

Предполагаемая цель

Официальная помощь может быть классифицирована по видам в зависимости от ее целевого назначения. Военная помощь – это материальная или логистическая поддержка, предоставляемая для укрепления военных возможностей страны-партнера. Гуманитарная помощь – это материальная или логистическая поддержка, оказываемая в гуманитарных целях, как правило, в ответ на гуманитарные кризисы, такие как стихийные бедствия или катастрофы, вызванные деятельностью человека.

Условия получения

Помощь также может быть классифицирована в соответствии с условиями, согласованными между страной-донором и страной-получателем. В рамках этой классификации помощь может предоставляться в виде дара, гранта, льготного или беспроцентного кредита, либо в их комбинации. Условия оказания иностранной помощи зачастую определяются мотивами донора: как знак дипломатической поддержки, вознаграждение правительства за действия, отвечающие интересам донора, расширение культурного влияния донора, развитие инфраструктуры, необходимой донору для добычи ресурсов в стране-получателе, или для получения иных видов коммерческого доступа.

Срочность

Помощь может также классифицироваться по степени срочности на экстренную помощь и помощь развитию. Экстренная помощь – это оперативная помощь, оказываемая отдельными лицами, организациями или правительствами людям, находящимся в непосредственной беде, для облегчения страданий во время и после катастроф, вызванных деятельностью человека (например, войн), и стихийных бедствий. Этот термин часто имеет международный подтекст, но это не всегда так. Она отличается от помощи развитию тем, что направлена на облегчение страданий, вызванных стихийными бедствиями или конфликтами, а не на устранение коренных причин бедности или уязвимости. Помощь развитию – это помощь, предоставляемая для поддержки общего развития, включающего экономическое или социальное развитие в развивающихся странах. Она отличается от гуманитарной помощи тем, что направлена на долгосрочное снижение уровня бедности, а не на краткосрочное облегчение страданий.

Экстренная помощь

Предоставление чрезвычайной гуманитарной помощи включает в себя обеспечение жизненно важных услуг (таких как продовольственная помощь для предотвращения голода) гуманитарными организациями, а также предоставление финансирования или помощи в натуральной форме (например, логистики или транспорта), как правило, через гуманитарные организации или правительство пострадавшей страны. Гуманитарная помощь отличается от гуманитарного вмешательства, которое предполагает использование вооруженных сил для защиты гражданского населения от жестоких репрессий или геноцида, совершаемых при поддержке государства. Управление Организации Объединенных Наций по координации гуманитарных вопросов (OCHA) имеет мандат на координацию международного гуманитарного реагирования на стихийные бедствия или сложные чрезвычайные ситуации, действуя в соответствии с Резолюцией 46/182 Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций. Женевские конвенции наделяют Международный комитет Красного Креста и другие беспристрастные гуманитарные организации полномочиями оказывать помощь и защиту гражданскому населению во время войны. В соответствии с Женевскими конвенциями Международному комитету Красного Креста отведена особая роль в посещении и контроле за военнопленными.

Помощь в целях развития

Помощь в целях развития предоставляется правительствами через международные агентства помощи отдельных стран и посредством многосторонних институтов, таких как Всемирный банк, а также частными лицами через благотворительные организации, занимающиеся развитием. Для стран-доноров помощь в целях развития также имеет стратегическое значение: улучшение условий жизни может положительно сказаться на глобальной безопасности и экономическом росте. Официальная помощь развитию (ОПР) – общепринятый показатель объёма помощи развитию.

Предназначенное использование

Предоставляемая помощь, как правило, предназначена для конкретного использования. С этой точки зрения ее можно классифицировать следующим образом:
Помощь в рамках проекта: помощь, предоставляемая для конкретной цели, например, строительные материалы для новой школы.
Программная помощь: помощь, предоставляемая для конкретного сектора, например, финансирование сектора образования в стране.
Бюджетная поддержка: форма программной помощи, которая напрямую направляется в финансовую систему страны-получателя.
Отраслевые комплексные программы (SWAP): сочетание помощи в рамках проекта и программной помощи/бюджетной поддержки; например, поддержка сектора образования в стране включает в себя финансирование образовательных проектов (таких как строительство школ) и предоставление средств на их содержание (таких как школьные учебники).
Техническая помощь: помощь, предполагающая привлечение высококвалифицированных специалистов, таких как врачи, для оказания содействия в реализации программы развития в развивающейся стране. Может предоставляться как в рамках проекта, так и в рамках программы.
Продовольственная помощь: предоставление продовольствия странам, испытывающим острую нехватку продовольствия, особенно после стихийных бедствий. Продовольственная помощь может осуществляться путем импорта продовольствия от донора, закупки продовольствия на местном уровне или предоставления денежных средств.
Международные исследования, например, исследования, использованные в ходе "зеленой революции" или для разработки вакцин.

Официальная помощь в целях развития

Официальная помощь в целях развития (ОПР) – это термин, введенный Комитетом содействия развитию (КПР) Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) для измерения объемов помощи. ОПР относится к помощи, предоставляемой национальными правительствами для содействия экономическому развитию и благосостоянию стран с низким и средним уровнем дохода. ОПР может быть двусторонней или многосторонней. Эта помощь предоставляется в виде грантов, не подлежащих возврату, или в виде льготных кредитов с процентными ставками ниже рыночных. Погашение кредитов, предоставленных многосторонними учреждениями, аккумулируется и реинвестируется в новые кредиты. Кроме того, облегчение долгового бремени, частичное или полное списание задолженности, часто включается в общие показатели помощи, хотя это и не является прямым переводом средств. Статистика ОПР формируется Комитетом содействия развитию. Организация Объединенных Наций, Всемирный банк и многие исследователи используют показатель ОПР КПР в качестве основного показателя объемов помощи, поскольку он легко доступен и достаточно последовательно рассчитывается во времени и между странами. КПР классифицирует помощь на три категории:
Официальная помощь в целях развития (ОПР): помощь развитию, предоставляемая развивающимся странам (в списке "Часть I") и международным организациям с четкой целью экономического развития. Официальная помощь (ОП): помощь развитию, предоставляемая развитым странам (в списке "Часть II"). Другие официальные потоки (ДОП): помощь, которая не попадает в две предыдущие категории, либо потому, что она не направлена на развитие, либо состоит более чем на 75% из кредитов, а не грантов. Обещания о предоставлении помощи часто даются в определенный момент времени, однако фактические выплаты (финансовые переводы) могут осуществляться позднее. В 2009 году Южная Корея стала первой крупной страной, получившей ОПР от ОЭСР, которая затем превратилась в крупного донора. В настоящее время страна предоставляет более 1 миллиарда долларов США помощи ежегодно.

Не включена в международную помощь

Большинство денежных потоков между странами не рассматриваются как помощь. К ним относятся рыночные потоки, такие как прямые иностранные инвестиции и портфельные инвестиции, денежные переводы от мигрантов их семьям на родину, а также военная помощь. В 2009 году объём помощи в виде денежных переводов, отправленных мигрантами в Соединенных Штатах своим семьям за границу, был вдвое больше, чем гуманитарная помощь этой страны. Всемирный банк сообщил, что во всем мире иностранные работники отправили 328 миллиардов долларов из более развитых стран в менее развитые в 2008 году, что более чем в два раза превышает объём официальной помощи от стран-членов ОЭСР.

Повышение эффективности помощи

Форум высокого уровня — это встреча представителей органов, оказывающих помощь, и стран-доноров и стран-получателей. Парижская декларация об эффективности помощи определяет правила для повышения качества предоставляемой помощи.

Условности

Большая часть помощи от стран-доноров обусловлена условиями, требующими от принимающей страны тратить средства на товары и услуги, происходящие исключительно из страны-донора. Эритрея обнаружила, что строительство железнодорожной сети с использованием местных знаний и ресурсов обойдется дешевле, чем тратить средства помощи на иностранных консультантов и инженеров. Например, США требуют, чтобы продовольственная помощь использовалась для закупки продовольствия в Соединенных Штатах, а не на местном уровне, из-за чего половина средств расходуется на транспортировку. В результате, по оценкам, обусловленность помощи увеличивает ее стоимость на 15–30%. Oxfam America и American Jewish World Service сообщают, что реформирование программ продовольственной помощи США могло бы обеспечить продовольствием еще 17,1 миллиона человек по всему миру. Всемирный банк и Международный валютный фонд, являясь основными кредиторами развивающихся стран, привязывают к кредитам условия структурной перестройки, которые обычно включают отмену государственных субсидий и приватизацию государственных услуг. Например, Всемирный банк оказывает давление на бедные страны с целью отмены субсидий на удобрения, даже если многие фермеры не могут позволить себе их по рыночным ценам. В Малави почти пять миллионов из ее 13 миллионов жителей ранее нуждались в экстренной продовольственной помощи. Однако после изменения политики правительства и введения субсидий на удобрения и семена фермеры в 2006 и 2007 годах собрали рекордные урожаи кукурузы: производство выросло с 1,2 миллиона тонн в 2005 году до 3,4 миллиона тонн в 2007 году, что позволило Малави стать крупным экспортером продовольствия. В отчете Oxfam, опубликованном в апреле 2002 года, отмечается, что помощь, обусловленная либерализацией торговли со стороны стран-доноров, таких как Европейский Союз, с целью достижения экономических целей, становится вредной для развивающихся стран. Например, ЕС субсидирует свой сельскохозяйственный сектор за счет Латинской Америки, которая должна либерализовать торговлю, чтобы претендовать на получение помощи. Латинская Америка, регион, обладающий сравнительными преимуществами в сельском хозяйстве и сильно зависящий от экспорта сельскохозяйственной продукции, ежегодно теряет 4 миллиарда долларов из-за политики субсидирования сельского хозяйства ЕС. Карлос Сантисо выступает за "радикальный подход, при котором доноры передают контроль странам-получателям".

Денежная помощь против помощи в натуральной форме

В докладе Высокоуровневой группы по гуманитарным денежным выплатам было установлено, что только 6% помощи доставляется в форме наличных денег или ваучеров. Однако среди организаций, оказывающих помощь, растет понимание того, что для товаров, доступных на местном рынке, предоставление наличных или денежных ваучеров вместо импортных товаров является более дешевым, быстрым и эффективным способом оказания помощи. Доказательства свидетельствуют о том, что денежная помощь может быть более прозрачной, подотчетной, экономически эффективной, способствовать поддержке местных рынков и экономик, а также повышать финансовую доступность и предоставлять людям больше достоинства и свободы выбора. Денежная помощь также поддерживает местных производителей продовольствия, как правило, самых бедных в своих странах, в то время как импорт продовольствия может нанести ущерб их средствам к существованию и создать риск сохранения голода в будущем. Всемирная продовольственная программа (ВПП), крупнейший негосударственный поставщик продовольствия, объявила о начале распределения наличных денег и ваучеров вместо продовольствия в некоторых регионах, что исполнительный директор ВПП Джозетт Ширан назвала "революцией" в сфере продовольственной помощи.

Координация

Хотя число неправительственных организаций за последние несколько десятилетий резко возросло, фрагментация политики оказания помощи остаётся проблемой. Кроме того, следует рассмотреть структуру распределения помощи – куда и с какими целями она направляется. В 2002 году общий объём валовой внешней помощи всем развивающимся странам составил 76 миллиардов долларов. Из этой суммы вычитаются средства, не способствующие укреплению способности страны обеспечивать базовые потребности. Вычтем 6 миллиардов долларов в виде грантов на списание долгов. Вычтем 11 миллиардов долларов, которые развивающиеся страны выплатили развитым странам в виде погашения кредитов в том же году. Далее вычтем 16 миллиардов долларов, направленных странам со средним уровнем дохода. Остаток – 43 миллиарда долларов – это сумма, которую развивающиеся страны получили в 2002 году. Однако лишь 12 миллиардов долларов были направлены странам с низким уровнем дохода в форме, которую можно считать бюджетной поддержкой для удовлетворения базовых потребностей. По мнению Коллиера, «страны со средним уровнем дохода получают помощь, поскольку они представляют гораздо больший коммерческий и политический интерес, чем незначительные рынки и бессилие самого бедного миллиарда населения». Это означает, что на самом базовом уровне помощь не направлена на борьбу с наиболее крайними формами бедности. Что касается прозрачности, доля точно задокументированной помощи возросла с 42% в 2005 году до 48% в 2007 году. Бразилия оказывает большую часть помощи в форме технической экспертизы и передачи знаний.

Критика

Статистические исследования дали крайне различные оценки корреляции между помощью и экономическим ростом: единого мнения нет, поскольку одни исследования выявляют положительную корреляцию, другие – отсутствие корреляции или отрицательную. Однако последовательным является вывод о том, что проектная помощь, как правило, концентрируется в более богатых регионах стран, что означает, что большая часть помощи не направляется бедным странам или нуждающимся. В случае Африки Асанте (1985) дает следующую оценку:

Подводя итог опыту африканских стран как на национальном, так и на региональном уровнях, не будет преувеличением утверждать, что, в целом, иностранная помощь, особенно иностранный капитал, оказала скорее негативное влияние на африканское развитие. Тем не менее, следует признать, что модель развития сложна, и влияние иностранной помощи на нее до сих пор не определено однозначно. Но имеющиеся ограниченные данные свидетельствуют о том, что формы, в которых иностранные ресурсы предоставлялись Африке в течение последних двадцати пяти лет, в той мере, в какой они касаются экономического развития, в значительной степени контрпродуктивны. Питер Сингер утверждает, что за последние три десятилетия «помощь увеличила среднегодовой темп роста беднейших стран примерно на один процентный пункт». Он считает, что это стало решающим фактором между «стагнацией и серьезным кумулятивным спадом». Хотя эти цифры звучат обнадеживающе, есть и негативные моменты: многие из них не соответствуют Целям развития тысячелетия. Лишь немногие цели уже достигнуты или, по прогнозам, будут достигнуты к 2015 году. Экономист Уильям Истерли и другие утверждают, что помощь часто искажает стимулы в бедных странах, оказывая негативное воздействие. Помощь также может приводить к притоку средств в бедные страны, напоминающему приток средств от природных ресурсов, вызывающий «ресурсное проклятие». Это частично связано с тем, что помощь, предоставляемая в иностранной валюте, снижает конкурентоспособность обменного курса и препятствует росту обрабатывающей промышленности, которая более эффективна в условиях дешевой рабочей силы. Помощь также может ослабить давление и отсрочить болезненные изменения, необходимые для перехода экономики от сельского хозяйства к производству. Некоторые полагают, что помощь компенсируется другими экономическими программами, такими как сельскохозяйственные субсидии. Марк Маллох Браун, бывший глава Программы развития ООН, оценил, что сельскохозяйственные субсидии обходятся бедным странам примерно в 50 миллиардов долларов США в год в виде потерянного сельскохозяйственного экспорта:

Это чрезвычайное искажение мировой торговли, когда Запад тратит 360 миллиардов долларов США в год на защиту своего сельского хозяйства посредством сети субсидий и тарифов, что обходится развивающимся странам в 50 миллиардов долларов США в виде потенциально потерянного сельскохозяйственного экспорта. 50 миллиардов долларов эквивалентны сегодняшнему уровню помощи на развитие. Некоторые утверждают, что крупные международные организации по оказанию помощи сформировали своего рода картель. В ответ на критику помощи набирает обороты движение за реформирование американской внешней помощи. В США лидерами этого движения являются Центр глобального развития, Oxfam America, Институт Брукингса, InterAction и Bread for the World. Эти организации объединили усилия, чтобы призвать к принятию нового закона об иностранной помощи, разработке национальной стратегии развития и созданию нового министерства развития на уровне кабинета министров. В ноябре 2012 года южноафриканский рэпер Бризи V. выпустил пародийный музыкальный клип, посвященный благотворительности. Видео "Африка для Норвегии", продвигающее "Radi Aid", было пародией на западные благотворительные инициативы, такие как Band Aid, которые, по его мнению, поощряли исключительно небольшие пожертвования голодающим детям, создавая стереотипно негативный образ континента. По его мнению, помощь должна быть направлена на финансирование инициатив и проектов, мотивированных как эмоционально, так и финансово. В пародийном видео показано, как африканцы объединяются, чтобы провести кампанию в поддержку норвежцев, страдающих от обморожений, поставляя им ненужные радиаторы. В частности, в докладе, опубликованном в июне 2009 года американским агентством Global Financial Integrity (GFI) и Центром прикладных исследований Норвежской школы экономики, утверждается, что

общепринятое представление о развитии перевернуто с ног на голову. Помощь фактически течет в обратном направлении. Богатые страны не развивают бедные, а бедные развивают богатые. Повествование о помощи начинает казаться несколько наивным, если учитывать эти обратные потоки. Становится ясно, что помощь мало что делает, кроме как маскирует неправильное распределение ресурсов в мире. Она создает впечатление, что берущие кажутся дающими, предоставляя им своего рода моральное превосходство, и не позволяет тем из нас, кто заботится о глобальной бедности, понять, как на самом деле работает система.

Непреднамеренные последствия

Некоторые из непреднамеренных последствий включают в себя снижение стимулов к труду и производству, изменение моделей потребления продуктов питания и использования природных ресурсов среди получателей, искажение систем социальной защиты, нарушение деятельности НПО, изменение цен и вытеснение торговли. Эти проблемы возникают из-за неэффективного таргетирования и плохого времени реализации программ помощи. Продовольственная помощь может нанести ущерб производителям, снижая цены на местную продукцию, при этом сами производители не являются получателями этой помощи. Непреднамеренный вред возникает, когда продовольственная помощь поступает или закупается не вовремя, когда распределение продовольственной помощи не направлено на домохозяйства, испытывающие нехватку продовольствия, и когда местный рынок слабо интегрирован с национальными, региональными и глобальными рынками. Использование продовольственной помощи в чрезвычайных ситуациях может снизить непреднамеренные последствия, хотя это может способствовать другим проблемам, связанным с использованием продовольствия в качестве оружия или затягиванием и усилением гражданских конфликтов. Кроме того, помощь, направленная на создание институтов и демократизацию, часто приводит к укреплению автократических режимов при отсутствии эффективного мониторинга.

Увеличение продолжительности конфликта

Международные организации по оказанию помощи выявляют хищение вооруженными силами на местах как основное непредвиденное последствие, посредством которого продовольственная помощь и другие виды гуманитарной помощи способствуют возникновению конфликтов. Продовольственная помощь обычно должна транспортироваться на большие географические территории, и в процессе транспортировки она становится целью для вооруженных сил, особенно в странах, где правящее правительство имеет ограниченный контроль за пределами столицы. Сообщения из Сомали начала 1990-х годов указывают на то, что от 20 до 80 процентов всей продовольственной помощи было украдено, разграблено или конфисковано. В бывшей Югославии Агентство ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) потеряло до 30 процентов от общей стоимости помощи в результате действий сербских вооруженных сил. Помимо этих 30 процентов, хорватским силам давались взятки, чтобы они пропускали конвои через свои блокпосты для достижения Боснии. Стоимость украденных или утерянных припасов может превышать стоимость самой продовольственной помощи, поскольку также крадутся транспортные средства сопровождения и телекоммуникационное оборудование. MSF Holland, международная организация по оказанию помощи, работающая в Чаде и Дарфуре, подчеркнула стратегическую важность этих товаров, заявив, что эти «транспортные средства и средства связи имеют ценность, выходящую за рамки их денежной стоимости для вооруженных формирований, увеличивая их возможности для ведения войны». Лидер повстанцев Одумегву Оджукву разрешил ввоз помощи в регион Биафра только в том случае, если она доставлялась на его самолетах. Эти поставки гуманитарной помощи помогли лидеру повстанцев обойти осаду Биафры, установленную правительством Нигерии. По мнению экспертов, эти украденные поставки гуманитарной помощи привели к тому, что гражданская война в Биафре продлилась на годы дольше, чем она могла бы продлиться без этой помощи. В начале 1990-х годов практика присвоения продовольственной помощи правительством Руанды была настолько серьезной, что поставки помощи несколько раз отменялись. В Зимбабве в 2003 году Human Rights Watch задокументировала случаи, когда жителей заставляли предъявлять членские карточки партии ZANU PF, прежде чем им выдавалась правительственная продовольственная помощь. В восточном Заире лидеры этнической группы Хема разрешили прибытие международных организаций по оказанию помощи только при условии согласия не оказывать помощь Ленду (противостоящей Хема группе). Сотрудники гуманитарных организаций признают угрозу хищения помощи и разработали стратегии для минимизации краж во время транспортировки. Однако помощь может способствовать возникновению конфликтов, даже если она успешно доставлена целевой аудитории, поскольку в число получателей помощи часто входят члены повстанческих или ополченческих группировок, или такая помощь «облагается данью» этими группировками. Академические исследования убедительно демонстрируют, что в среднем продовольственная помощь способствует гражданским конфликтам. В частности, увеличение объемов продовольственной помощи США приводит к увеличению числа вооруженных гражданских конфликтов в странах-получателях. Академические исследования также изучают влияние программ развития, ориентированных на местные сообщества, на гражданские конфликты. Флагманская программа развития Филиппин KALAHI CIDSS, по результатам исследований, привела к увеличению числа насильственных конфликтов в стране. После начала программы в некоторых муниципалитетах наблюдалось статистически значимое и существенное увеличение числа жертв по сравнению с другими муниципалитетами, не участвовавшими в программе. Потери правительственных сил в результате нападений повстанцев значительно возросли. Эти результаты согласуются с другими примерами того, как гуманитарная помощь усугубляет гражданские конфликты. Дальнейшие исследования Беат, Кристиа и Эниколопова также показывают, что успешная программа развития, ориентированная на местные сообщества, повысила поддержку правительства в Афганистане, одновременно усугубив конфликт в краткосрочной перспективе, что выявило непредвиденные последствия оказания помощи.

Зависимость и другие экономические последствия

Одним из экономических аргументов против передачи помощи в виде продовольствия или других ресурсов является то, что она может снижать стимулы к работе у получателей, при прочих равных условиях. Это утверждение ослабляет поддержку трансфертов, что подтверждается острыми дебатами последнего десятилетия о программах социального обеспечения в Европе и Северной Америке. Считается, что ошибки в определении целевой группы, связанные с включением, усиливают негативное влияние на рынок труда, присущее продовольственной помощи (или любой другой форме трансферта), предоставляя выгоды тем, кто наиболее способен и склонен использовать эти средства для досуга, а не для увеличения потребления продовольствия. Искажение рынка труда может возникнуть, когда программы «Продовольствие в обмен на работу» (FFW) оказываются более привлекательными, чем работа на собственных фермах или предприятиях получателей, либо из-за немедленной оплаты в рамках FFW, либо из-за того, что домохозяйство считает отдачу от проекта FFW выше, чем доход от труда на собственных участках. Таким образом, программы продовольственной помощи отвлекают продуктивные ресурсы от местного частного производства, создавая искажение, вызванное эффектом замещения, а не эффектом дохода. Программы FFW часто используются для противодействия синдрому зависимости, связанному с бесплатной раздачей продовольствия. Исследования из сельской Эфиопии показывают, что домохозяйства с более высоким доходом располагали избыточной рабочей силой и, следовательно, имели более низкую (а не более высокую, как ожидалось) ценность времени, и поэтому направляли эту рабочую силу на участие в программах FFW, в которых более бедные домохозяйства не могли участвовать из-за нехватки рабочей силы. Аналогично, программы FFW в Камбодже показали себя как дополнительный, а не альтернативный источник занятости, и очень бедные люди редко участвуют в них из-за ограничений в рабочей силе. Кроме того, продовольственная помощь может привести к снижению местных или национальных цен на продовольствие как минимум тремя способами. Во-первых, монетизация продовольственной помощи может привести к перенасыщению рынка и увеличению предложения. Чтобы получить право на монетизацию, оперативные агентства должны продемонстрировать, что страна-получатель располагает достаточными складскими мощностями и что монетизированный товар не приведет к существенному снижению стимулов для развития отечественного сельского хозяйства или внутренней торговли. Во-вторых, домохозяйства, получающие помощь, могут снизить спрос на полученный товар или на местные заменители, или, если они производят заменители или сам товар, могут увеличить его продажи. Это легче понять, разделив население в регионе, получающем продовольственную помощь, на подгруппы по двум критериям: получают ли они продовольственную помощь (получатели или не получатели) и являются ли они чистыми продавцами или чистыми покупателями продовольствия. Однако, поскольку цена, которую они получают за свою продукцию, снижается, нетто-продавцы однозначно оказываются в худшем положении, если они не получают продовольственную помощь или какую-либо другую форму компенсационного трансферта.

Коррупция

В статье 2020 года, опубликованной в журнале Studies in Comparative International Development, был проведен анализ данных на уровне контрактов за период с 1998 по 2008 год в более чем ста странах-получателях. В качестве индикатора коррупционных рисков в исследовании использовалась доля заявок от единственного участника в "высокорисковых" конкурсных торгах по контрактам на закупки, финансируемых средствами помощи Всемирного банка в целях развития. ("Высокорисковые" торги – это те, в отношении которых Всемирный банк осуществляет более строгий надзор и контроль; в связи с этим авторы исследования отметили, что "наши выводы не отражают ситуацию со всеми расходами на помощь, финансируемую Всемирным банком, а лишь с той частью, где риски выше" и требуется более тщательный надзор). В исследовании было отмечено: "Китайская помощь в этом отношении отличается от помощи Всемирного банка. В частности, результаты показывают, что проекты китайской помощи способствуют росту местной коррупции, но не оказывают существенного влияния на краткосрочную экономическую активность на местах, в то время как проекты помощи Всемирного банка стимулируют местную экономическую активность, при этом нет последовательных доказательств их связи с ростом местной коррупции".

Избыточная эксплуатация природных ресурсов

Недавние исследования показывают, что способы распределения продовольственной помощи могут непреднамеренно оказывать влияние на окружающую среду, изменяя модели потребления и вызывая перемещение пастбищной деятельности и других видов деятельности. Два исследования, проведенные на севере Кении, показали, что распределение продовольственной помощи, по-видимому, приводит к большей концентрации скота вблизи пунктов распределения, что вызывает локальную деградацию пастбищ, а предоставление продовольственной помощи в виде цельного зерна требует больше времени и топлива для приготовления пищи, стимулируя местную вырубку лесов. Последствия для благосостояния любых изменений цен на продовольствие, вызванных продовольственной помощью, неоднозначны, что подчеркивает невозможность достижения исключительно положительных результатов от международной программы помощи.

Дальнейшие повестки дня

Помощь редко оказывается из побуждений чистого альтруизма; например, она часто предоставляется как средство поддержки союзника в международной политике. Она также может оказываться с намерением повлиять на политический процесс в стране-получателе. Оценка полезности такой помощи может зависеть от того, согласен ли человек с той повесткой дня, которую преследует страна-донор в конкретном случае. В период конфликта между коммунизмом и капитализмом в двадцатом веке сторонники этих идеологий – Советский Союз и Соединенные Штаты – использовали помощь для влияния на внутреннюю политику других стран и для поддержки своих менее сильных союзников. Пожалуй, наиболее заметным примером является план Маршалла, посредством которого Соединенные Штаты, в значительной степени успешно, стремились привлечь европейские страны к капитализму и отстранить от коммунизма. Помощь развивающимся странам иногда критикуется за то, что она больше отвечает интересам донора, чем получателя, или даже рассматривается как форма неоколониализма. С. К. Б. Асанте перечисляет некоторые конкретные мотивы, которыми может руководствоваться донор при оказании помощи: поддержка обороноспособности, расширение рынка, иностранные инвестиции, миссионерская деятельность, культурное влияние. В последние десятилетия помощь, оказываемая такими организациями, как Международный валютный фонд и Всемирный банк, подвергается критике как инструмент, используемый прежде всего для открытия новых рынков для глобального капитала, и лишь во вторую очередь, если вообще, заботящийся о благосостоянии населения стран-получателей.

План Маршалла

После Второй мировой войны план Маршалла (и аналогичные программы для Азии и программа «Четыре точки» для Латинской Америки) стал основной программой американской помощи и на десятилетия определил модель её политики внешней помощи. США выделили около 20 миллиардов долларов в виде грантов по плану Маршалла, других грантов и долгосрочных кредитов под низкий процент странам Западной Европы в период с 1945 по 1951 год. Историк Майкл Хоган утверждает, что американская помощь сыграла решающую роль в стабилизации экономики и политики Западной Европы. Она способствовала внедрению современных методов управления, что значительно повысило производительность, и стимулировала сотрудничество между работниками и руководством, а также между странами-участницами. Местные коммунистические партии оказались в оппозиции, потеряли престиж, влияние и роль в правительстве. С точки зрения стратегии, как отмечает Хоган, план Маршалла укрепил Запад перед лицом возможного коммунистического вторжения или политического переворота. Однако роль плана Маршалла в быстром восстановлении остаётся предметом дискуссий. Большинство отвергает представление о том, что он чудесным образом возродил Европу, поскольку имеющиеся данные свидетельствуют о том, что общее восстановление уже началось благодаря другим программам помощи со стороны Соединенных Штатов. Экономические историки Брэдфорд Де Лонг и Барри Эйхенгрин заключают, что это была «Самая успешная программа структурной перестройки в истории». Они утверждают:
«Объём помощи был недостаточен для существенного ускорения восстановления за счёт финансирования инвестиций, содействия реконструкции разрушенной инфраструктуры или устранения дефицита товаров. Однако мы полагаем, что план Маршалла сыграл важную роль в создании условий для быстрого роста Западной Европы после Второй мировой войны. Условия, связанные с американской помощью, направили развитие европейской политической экономики в сторону, при которой послевоенные «смешанные экономики» стали содержать больше «рыночных» элементов и меньше «контроля». Советский Союз сосредоточился на собственном восстановлении. Он захватил и перенёс большую часть промышленных предприятий Германии, а также потребовал выплаты военных репараций с Восточной Германии, Венгрии, Румынии и Болгарии, используя совместные предприятия, находящиеся под контролем Советского Союза. Он использовал торговые соглашения, намеренно разработанные в интересах Советского Союза. Москва контролировала коммунистические партии, управлявшие странами-сателлитами, и они выполняли указания Кремля. Историк Марк Крамер приходит к выводу:
Чистый отток ресурсов из Восточной Европы в Советский Союз в первое десятилетие после Второй мировой войны составил приблизительно от 15 до 20 миллиардов долларов, что сопоставимо с объёмом помощи, предоставленной Соединенными Штатами Западной Европе в рамках плана Маршалла.

Академические теории

С 1960-х годов повышение эффективности иностранной помощи является распространенной темой академических исследований. Существуют споры об эффективности иностранной помощи, однако в рамках данной статьи мы не будем их рассматривать. Исходя из этого, основная дискуссия сосредоточена на факторах, влияющих на общую экономическую эффективность иностранной помощи. Более того, ведутся дебаты о том, следует ли вообще эмпирически измерять воздействие помощи, но мы ограничимся рассмотрением вопросов повышения экономической эффективности. В центре дебатов о помощи находится конфликт между профессором Уильямом Истерли из Нью-Йоркского университета и его идеологическим оппонентом Джеффри Саксом из Колумбийского университета. Истерли выступает за подход "искателя", а Сакс – за более централизованный, широкомасштабный плановый подход. Мы подробно обсудим оба этих подхода.

"Искатели приближаются"

Уильям Истерли предлагает нетрадиционный и несколько спорный "поисковый" подход к борьбе с бедностью, в отличие от "планированного" подхода, представленного в его знаменитой критике более традиционных подходов Оуэна и Сакса, "Бремя белого человека". Истерли утверждает, что традиционное снижение бедности основывается на идее о том, что мы знаем, что лучше для бедных стран, в то время как, по его мнению, лучше знают сами жители этих стран. Он утверждает, что наличие "мастер-плана", разработанного сверху вниз, неэффективно. Его альтернатива, названная "подходом поисковиков", использует стратегию снизу вверх. То есть, этот подход начинается с изучения потребностей бедных в соответствующих странах, а затем стремится оказывать помощь напрямую людям, а не правительствам. Местные рынки являются ключевым механизмом стимулирования. Ярким примером является распространение противомоскитных сеток в Малави. В этом примере НПО продает сетки богатым малавийцам и использует полученную прибыль для субсидирования дешевой продажи бедным слоям населения. Медсестры в больницах выступают в качестве посредников, получая несколько центов с каждой проданной пациенту сетки. Благодаря такой системе стимулов использование сеток в Малави выросло более чем на 40% менее чем за семь лет. Один из центральных принципов подхода Истерли – это более ориентированная на местные потребности философия помощи. Это относится не только к выявлению проблем, но и к фактическому распределению капитала в нуждающиеся регионы. По сути, Истерли предлагает странам направлять ресурсы в районы, нуждающиеся в помощи, собирать информацию о проблеме, выяснять, чего хотят местные жители, и затем действовать, исходя из этих данных. В соответствии с этим, финансирование также должно распределяться снизу вверх, а не предоставляться конкретному правительству. Сакс, напротив, выступает за использование методологии сверху вниз, опираясь на масштабные планы, разработанные международными организациями по оказанию помощи, такими как ООН и Всемирный банк. По мнению Сакса, эти планы необходимы для последовательной и своевременной ликвидации нищеты. Он полагает, что если страны-доноры и страны-получатели будут следовать плану, они смогут преодолеть бедность.

"Новая условность"

Новая обусловленность – это термин, использованный в работе для описания некоего компромисса между Долларом и Хансеном. Пол Мозли описывает важность политики и указывает на недостатки в распределении помощи. Однако, в отличие от Доллара, "Новая обусловленность" утверждает, что ключевыми факторами эффективности помощи являются распределение доходов в стране-получателе и уровень коррупции.

МакГилливрэй

Одна из проблем распределения иностранной помощи – маргинализация стран, находящихся в состоянии хрупкости. Высокая волатильность и риск краха таких государств отпугивают доноров. Население этих стран страдает и оказывается в маргинальном положении. Кроме того, важна судьба соседних государств, поскольку экономика стран, непосредственно граничащих с этими обедневшими, нестабильными «хрупкими государствами», может испытывать негативное воздействие, достигающее 1,6% их ВВП в год. Это значительная цифра. МакГиллврей выступает за снижение волатильности потоков помощи, что возможно только благодаря анализу и координации.

Помощь на грани хаоса

Постоянной проблемой в сфере международной помощи является то, что некоторые называют "нео-ньютоновской" парадигмой мышления и действий. Проблемы развития и гуманитарные кризисы часто рассматриваются как простые, линейные и наилучшим образом решаются посредством применения "передовых практик", разработанных в западных странах и затем бесконечно воспроизводимых агентствами помощи. Этот подход подвергся серьезной критике в книге Бена Рамалингама "Помощь на грани хаоса". В этой работе утверждается, что агентствам помощи следует принять идеи и принципы исследований сложных адаптивных систем для улучшения подхода к решению проблем развития.

Отношения общественности

Академические исследования показывают, что широкая публика переоценивает объемы государственных расходов на помощь. Существует значительное противодействие финансированию помощи, однако эксперименты продемонстрировали, что предоставление людям более точной информации об истинном уровне расходов снижает это противодействие.