Лесное законодательство: принципы, управление и международные аспекты.

Введение

Область права

Лесные законы регулируют деятельность на определенных лесных землях, прежде всего в отношении управления лесами и заготовки древесины. Лесохозяйственное законодательство обычно определяет принципы управления государственными лесными ресурсами, такие как многоцелевое использование и устойчивая продуктивность. Управление лесами разделяется на частное и государственное, при этом государственные леса являются суверенной собственностью государства. В настоящее время лесное законодательство рассматривается как вопрос международного значения. Государственные органы, как правило, отвечают за планирование и реализацию лесного законодательства на государственных лесных землях, а также могут участвовать в лесной инвентаризации, планировании, охране и контроле за продажей древесины. Лесное законодательство также зависит от социальных и экономических условий региона, в котором оно применяется. Развитие научного лесоуправления основано на точном измерении распределения и объема древесины на конкретном участке, систематической вырубке деревьев и их замене на стандартные, тщательно выровненные ряды монокультурных плантаций, которые можно заготавливать в определенное время.

Цель

Законодательство в области лесного хозяйства призвано защищать природные ресурсы и предотвращать вырубку лесов, заготовку древесины, охоту и сбор растительности. В некоторых случаях планы разрабатываются, исходя из предположения, что экосистемы внутри леса находятся в стационарном состоянии, обособленном от окружающего леса. Многие лесоводы в странах третьего мира не обладают достаточными знаниями и подготовкой для соблюдения всех руководящих принципов при разработке плана управления. Соответствующая государственная политика и законодательство способствуют устойчивому экономическому и социальному развитию в сельской местности и городах. Эта политика направлена на охрану окружающей среды и защиту флоры, фауны и культурного наследия.

Влияния

Биологическое разнообразие и изменение климата оказали особое влияние на лесное законодательство. При разработке планов управления лесами биологическое разнообразие учитывается в критериях устойчивого развития. Благодаря Киотскому протоколу смягчение последствий изменения климата стало одной из целей лесного законодательства и политики, дополняя более широкие климатические стратегии и программы. Однако Розенбаум и его коллеги отмечают, что в законодательстве содержится мало конкретных положений, направленных на смягчение изменения климата, связанного с лесами. Связи между лесным правом и другими отраслями права становятся все более сложными по мере расширения их масштабов и амбиций, а также по мере того, как другие отрасли права напрямую и косвенно устанавливают правила управления и использования лесов. Таким образом, связь между лесным законодательством страны и ее общим природоохранным законодательством становится все более важной по мере усложнения экологических аспектов лесного законодательства. Фактическая практика различается в разных странах, однако во всех случаях государственные леса рассматриваются как национальный ресурс, то есть суверенная собственность государства. Например, несмотря на то, что большая часть лесных земель в Соединенных Штатах и Канаде находится в частной собственности, значительная часть находится в государственной собственности как "общественное благо", но систематически сдается в аренду частным производителям древесины. В Индии британская администрация взяла под контроль практически все леса, объявив их "пустошами" и, следовательно, бесхозяйными. В Индонезии леса юридически принадлежат государству, но рассматриваются как частная собственность, в то время как в Бразилии отсутствие сильного национального правительства делает леса общедоступным общим достоянием. В этом контексте сохранение лесов тесно связано с производством древесины и других товаров, которые приносят как прибыль, так и создают рабочие места, а экономика крупных регионов почти полностью зависит от добычи природных ресурсов из этих лесов. В странах Восточной Европы были приняты новые лесные законы в рамках перехода к рыночной экономике. Эти законы оказали значительное влияние на структуру владения лесными землями, совершенствование правил управления и модернизацию институциональной базы лесного сектора.

Biological diversity and climate change have specifically influenced forest law. When forest management plans are created, biological diversity is represented in criteria for sustainability. Due to the Kyoto Protocol, the mitigation of climate change has become an objective of forest law and policy, complementing broader climate policies and programs. However, Rosenbaum and colleagues state that there is little legislation containing specific provisions for mitigating forest based climate change. The connections between forest and other areas of law have become more complex as they have grown in ambition and scope and as other areas directly and indirectly place guidelines on how forests are managed or used. Thus the links between a country's forest laws and its general environmental laws become more important as the environmental dimensions of forest legislation increase in complexity. Actual practices differ from one country to the next, however, in all cases public forests are viewed as a national resource, that is, the sovereign property of the state. For example, even though most forest land in the United States and Canada is privately owned, a considerable amount is held by the state as a "public good" but systematically leased to private timber producers. In India, the Raj took ownership of virtually all forests, declaring them to be "wasteland" and, therefore, unowned. In Indonesia, forests are legally state owned but are treated as private property, while in Brazil, the lack of national government renders forests open access commons. In this role, the conservation of forests is tightly linked to the production of timber and other commodities that generate both capital and jobs, and the economies of large regions are almost wholly dependent on natural resource production from those forests. New forest laws have been adopted in Eastern European countries as part of their transition to a market economy. These laws had considerable effect on the structure of forest land ownership, improvements in management regulations, and modernization of the forest sector's institutional framework.

Экономический и социальный контекст

Развитие лесного законодательства в европейских странах показывает, что понимание того, как использовать природные ресурсы устойчивым образом, зависит от конкретного экономического и социального контекста. Значение устойчивого лесопользования определяется местными условиями, и их значимость существенно менялась с течением времени. Сегодня устойчивое управление понимается как лесохозяйственная практика, уважающая естественный потенциал экосистем и сохраняющая разнообразие лесов в их типичных ландшафтах. Она предоставляет множество возможностей для увеличения производства древесины, охраны окружающей среды и организации отдыха. Традиционное право, кодифицированное в XIV веке, регулировало использование лесов в соответствии с потребностями и возможностями того времени. Постепенно оно предусматривало планирование и управление, а также меры по возобновлению и лесовосстановлению. Это заложило принципы использования возобновляемых природных ресурсов как необходимое условие устойчивости в современном понимании.

Лесное право Соединенных Штатов Америки

В США федеральное правительство управляет примерно 33% лесов, а 9% – местными органами власти. Это составляет 343 901 880 акров (1 391 722 квадратных километра) лесных земель. Национальными парками управляет Служба национальных парков (NPS), являющаяся подразделением Министерства внутренних дел (DOI). Национальными лесами управляет Лесная служба США (USFS), агентство Министерства сельского хозяйства США (USDA).

Экономика

Новая политика возлагает ответственность и полномочия в отношении управления древесным топливом на экономически заинтересованные стороны и лесные службы. Лесная служба сохраняет полный контроль над всеми решениями по производству и управлению посредством обязательного согласования и контроля над правилами, определяющими порядок осуществления производства и управления. В некоторых странах доля частного лесного хозяйства достигает более 80 процентов общего объема лесопроизводства. Однако во многих странах частное лесоводство никогда не играло значительной роли, и даже после приватизации земель государство часто сохраняло за собой владение лесами. В большей части Африки индивидуальная собственность на землю ограничена, поэтому наиболее близким аналогом частного лесоводства обычно является общинное лесоводство (хотя Южная Африка и Эсватини, среди других стран, располагают обширными частными плантациями). В последнее время возросшая ценность лесного хозяйства на фермерских землях, а также частного капитала и управления, повысили официальный интерес к частному лесоводству. Коррупция в сфере лесного хозяйства и повсеместные нарушения лесного законодательства подрывают верховенство закона, препятствуют законным инвестициям и создают неравные условия. Средства, полученные от незаконной лесозаготовительной деятельности, даже использовались для финансирования вооруженных конфликтов. Значительная часть древесины, поступающая как на внутренние, так и на международные рынки, была получена, заготовлена, транспортирована и продана с нарушением национального законодательства в таких странах, как Боливия, Бразилия, Камбоджа, Камерун, Колумбия, Гондурас, Индонезия, Никарагуа, Перу, Филиппины и Россия. По оценкам Всемирного банка (2002 год), незаконная вырубка леса приводит к ежегодным потерям в размере около 10–15 миллиардов долларов США в развивающихся странах по всему миру. Хотя предполагается, что улучшение управления, увеличение поступлений в государственный бюджет от аренды и повышение эффективности управления лесами могут косвенно принести пользу бедным слоям населения, прямое воздействие незаконной вырубки леса и правоприменения в лесной сфере на средства к существованию сельского населения до настоящего времени не являлось приоритетным направлением. Schmithüsen и др. выступают за подход к управлению лесным хозяйством, основанный на правах, с акцентом на укрепление сетей по защите прав человека, повышение независимости судебной власти, повышение правовой грамотности среди сельских общин и оказание юридической помощи, а не на односторонний акцент на лесных законах. Они утверждают, что подход, основанный на правах, должен быть связан с программами реформирования управления, направленными на обеспечение публичной подотчетности и прозрачности в управлении природными ресурсами, и должен разрабатываться посредством широкого взаимодействия с организациями гражданского общества и основываться на обязательствах национальных правительств по реформированию законодательства. Организация Объединенных Наций объясняет незаконное поведение недостатком финансовых и человеческих ресурсов для мониторинга и контроля лесной деятельности в лесных ведомствах. Поскольку эта деятельность происходит в отдаленных районах, государственные служащие могут испытывать сильное давление, чтобы закрывать глаза на нарушения или даже участвовать в них; судебные системы перегружены или испытывают финансовые трудности; трудности повседневной жизни бедных сельских жителей могут нивелировать любые риски, связанные с нарушением закона и т.д. Эти объяснения подчеркивают, что хорошее лесное законодательство необходимо, но, очевидно, недостаточно. Законы во многих странах остаются неиспользованными или используются недостаточно из-за отсутствия политической воли, слабости институтов или общего пренебрежения верховенством закона.

New policies place responsibilities for, and powers over, wood fuel management into the hands of economically interested individuals and the Forest Service. The Forest Service maintains complete control of all production and management decisions through required approval and through control of the rules by which production and management can take place. The role of private forestry reaches up to over 80 percent of forest production in some countries. However, in many countries, private forestry has never been significant and, even when land has been privatized, the state has often retained the forests. In much of Africa, individual land ownership is relatively limited so that the closest approach to private forestry is usually community forestry (although South Africa and Eswatini, among other countries, have extensive private plantations). More recently, the values of farm forestry and of private capital and management have increased official interest in private forestry. Forest related corruption and widespread violation of forestry laws undermines the rule of law, discourages legitimate investment, and gives unfair advantages. Money generated from illegal forestry activities has even been used to finance armed conflict. A very large proportion of the timber entering both national and international markets has been accessed, harvested, transported and traded in contravention of national law in countries such as Bolivia, Brazil, Cambodia, Cameroon, Colombia, Honduras, Indonesia, Nicaragua, Peru, Philippines, and Russia. The World Bank (2002) estimates that illegal logging results in an annual loss of around US$10–15 billion in developing countries worldwide. Although it is anticipated that better governance, increased rent capture by the state, and improved forest management can all benefit the poor indirectly, the direct impacts of illegal logging and forest law enforcement on rural livelihoods have not been a priority consideration to date. Schmithüsen et al., advocate for a rights based approach to forestry management with emphasis upon strengthening human rights networks, improving the independence of the judiciary, promoting legal literacy among rural communities, and providing legal aid; rather than a singular focus on forestry laws. They state a rights based approach should be linked to governance reform programs aimed at creating public accountability and transparency in the management of natural resources and should be developed through processes of broad engagement with civil society organisations and based on national governments' commitments to reform law. The United Nations explains illegal behavior due to the lack of financial and human resources to monitor and control forest activities in, forest departments. As these forest activities occur in remote areas, government officials may be under immense pressure to condone violations, or engage in violations themselves; court systems are backlogged or bankrupt; the difficulties of daily life for the rural poor may overwhelm any likely risks associated with violating the law; etc. These explanations underscore the point that while good forestry legislation is necessary, it is obviously not sufficient. The laws in many countries lie unused or underused for reasons like failure of political will, weak institutions, or even general disregard for the rule of law.

История и развитие

Управление лесным хозяйством берет начало в обычном праве, кодифицированном в XIV веке. В 1992 году представители 180 стран встретились в Рио-де-Жанейро, чтобы рассмотреть, в частности, вопрос о принятии Соглашения о принципах лесного хозяйства. Согласованность требует соответствия лесного законодательства конституционным ценностям и демократическим принципам, национальной политике в области землепользования, экономического развития и охраны окружающей среды, а также международным обязательствам и многосторонним соглашениям. Всесторонность относится к целям лесного законодательства в отношении охраны лесов и развития лесного хозяйства, к различным видам прав на лес и к правам и обязанностям различных категорий владельцев лесов. Принцип субсидиарности касается роли лесов как национальных, региональных и местных ресурсов. Он также относится к двойственному характеру лесов как частного средства производства, используемого по решению землевладельцев, и как ресурса, приносящего многочисленные выгоды обществу. Принцип субсидиарности определяет степень поддержки деятельности землевладельцев со стороны государственных программ. Применимость относится, в частности, к организационной структуре государственных лесных администраций в связи с изменением их обязанностей и задач, а также к адекватным формам участия владельцев лесов и заинтересованных сторон в регулировании лесопользования и практики управления лесами. Координация полномочий между государственными органами является важным аспектом при оценке применимости новых или измененных нормативных актов.