Национальная программа страхования от наводнений США

Введение

Национальная программа страхования от наводнений (англ. National Flood Insurance Program, NFIP) – программа, созданная Конгрессом США в 1968 году в соответствии с Законом о национальном страховании от наводнений 1968 года (P. L. 90-448). NFIP имеет две цели: распределение риска убытков от наводнений посредством страхования и снижение ущерба от наводнений путем ограничения застройки в зонах затопления. Программа позволяет владельцам недвижимости в участвующих населенных пунктах приобретать страховую защиту, администрируемую правительством, от убытков, вызванных наводнениями, и требует страхования от наводнений для всех кредитов или кредитных линий, обеспеченных существующими зданиями, сборными домами или строящимися зданиями, расположенными в специальной зоне риска затопления в населенном пункте, участвующем в NFIP. Конгресс США ограничивает доступность Национального страхования от наводнений для населенных пунктов, которые принимают адекватные меры по землепользованию и контролю с эффективными положениями об обеспечении соблюдения, чтобы уменьшить ущерб от наводнений путем ограничения застройки в районах, подверженных затоплению. NFIP управляется и администрируется Федеральным агентством по управлению в чрезвычайных ситуациях (FEMA) через Федеральное управление по страхованию и смягчению последствий (FIMA). Программа разработана как страховая альтернатива помощи при стихийных бедствиях для покрытия растущих расходов на ремонт зданий и их содержимого, поврежденных наводнениями. По состоянию на август 2017 года программа застраховала около 5 миллионов домов (по сравнению с примерно 5,5 миллионами домов в апреле 2010 года), большинство из которых находятся в Техасе и Флориде. Стоимость программы страхования полностью покрывалась страховыми премиями до конца 2004 года, но с тех пор ей приходилось постоянно привлекать заемные средства, в основном из-за ураганов «Катрина» и «Сэнди», накопив к августу 2017 года 25 миллиардов долларов долга. В октябре 2017 года Конгресс списал 16 миллиардов долларов долга NFIP, что позволило программе выплачивать страховые возмещения. По состоянию на декабрь 2020 года NFIP задолжала США 20,525 миллиардов долларов.

Определение поймы

Федеральное агентство по управлению в чрезвычайных ситуациях (FEMA) определяет пойму как территорию, которая будет затоплена при расчетном паводке, который определяется как "паводок, вероятность которого составляет один процент в любой год". В этом смысле расчетный паводок является синонимом 100-летнего паводка, а пойменная территория – синонимом зоны особого риска затопления. Этот расчетный паводок "используется в Национальной программе страхования от наводнений (НПНП) для определения минимального уровня паводка, который должен учитываться населенным пунктом при разработке нормативных актов по управлению паводками". FEMA объясняет регулируемые поймы, в том числе на холмистой местности, следующим образом: "ключевые определения делаются на основе анализа данных об осадках и расходе воды в реках вашего населенного пункта, топографии, скорости ветра, приливных волн, мер по борьбе с паводками, существующей и планируемой застройки, а также карт населенного пункта". Ученые и инженеры используют статистический анализ данных о расходе воды в реках для определения вероятности достижения определенных уровней паводка. Теоретически, 100-летний паводок имеет 1% вероятность (1/100 = 0,01 или 1%) произойти в любой год, а 500-летний паводок – 0,2% вероятность (1/500 = 0,002 или 0,2%). Однако фактическая частота возникновения этих расчетных уровней паводка может отличаться от ожидаемой. 44 CFR § 9.4 определяет части поймы следующим образом:
Русло паводка – это часть поймы, эффективно пропускающая воду, в пределах которой необходимо сохранять эту пропускную способность, и где риск затопления обычно наиболее высок, то есть где глубина и скорость течения воды максимальны. Эта территория обеспечивает отвод расчетного паводка таким образом, чтобы совокупное повышение уровня воды не превышало одного фута. Запойменная территория – это часть поймы, расположенная за пределами русла паводка (часто называемая "запойменной полосой").

Реализация

Участие в NFIP основано на соглашении между местными органами власти и федеральным правительством, согласно которому, если орган власти примет и будет обеспечивать соблюдение нормативного акта по управлению пойменными территориями для снижения будущих рисков наводнений при новом строительстве в специальных зонах повышенной опасности затопления (SFHA), федеральное правительство сделает страхование от наводнений доступным для этого органа власти в качестве финансовой защиты от убытков от наводнений. Специальные зоны повышенной опасности затопления (SFHA) и другие зоны оценки рисков, применимые к каждому участвующему органу власти, отображены на картах ставок страхования от наводнений (FIRM). Подразделение по смягчению последствий в составе FEMA управляет NFIP и осуществляет надзор за компонентами программы по управлению пойменными территориями и картографированию. Целью было снижение будущих убытков от наводнений посредством нормативных актов по управлению пойменными территориями на уровне органов власти и обеспечение защиты владельцев собственности от потенциальных потерь посредством страхового механизма, требующего уплаты страховой премии за эту защиту. В 2003 году GAO установил, что объекты, регулярно подвергающиеся убыткам, обходятся программе примерно в 200 миллионов долларов в год. Изначально Конгресс предполагал, что операционные расходы и страховые выплаты будут покрываться за счет премий, собранных по полисам страхования от наводнений. NFIP привлекает заимствования из Казначейства США в периоды крупных убытков, и эти займы погашаются с процентами. В период с 1978 по 2014 год федеральное правительство США выплатило более 51 миллиарда долларов в качестве страховых возмещений в рамках Национальной программы страхования от наводнений. С 2006 года NFIP возглавляет его главный исполнительный директор Дэвид Маурстад. Ранее занимавший должность вице-губернатора штата Небраска, он также является заместителем руководителя департамента федерального страхования и смягчения последствий (FIMA) FEMA.

Изменения

Программа была впервые изменена Законом о защите от наводнений 1973 года, который сделал покупку страхования от наводнений обязательной для защиты имущества в зонах особого риска затопления (SFHA). В 1982 году Закон был изменен в соответствии с Законом о прибрежных барьерных ресурсах (CBRA). CBRA ввела серию карт, отображающих систему прибрежных барьеров Джона Х. Чафи (CBRS), в рамках которой федеральное страхование от наводнений недоступно для новых или существенно улучшенных строений. Национальный закон о реформе страхования от наводнений 1994 года закрепил в NFIP систему оценки сообществ (программу стимулирования, поощряющую местные органы власти превышать минимальные федеральные требования к застройке в поймах рек). Программа была дополнительно изменена Законом о реформе страхования от наводнений 2004 года с целью сокращения "убытков для имущества, в отношении которого неоднократно производились выплаты по страховым случаям, связанным с наводнениями". Закон о реформе страхования от наводнений Biggert–Waters 2012 года (Biggert Waters) внес изменения в NFIP. На момент принятия Biggert Waters Конгрессом в конце 2011 года совокупный долг NFIP превышал 17 миллиардов долларов. Ключевым принципом Biggert Waters было приведение страховых взносов NFIP в соответствие с актуарными тарифами, более точно отражающими ожидаемые убытки и реальный риск затопления. Эти изменения включали отмену скидок по многим полисам, которые продавались по ценам ниже фактических актуарных рисков, и отмену принципа "устаревших" тарифов. В марте 2014 года президент Обама подписал Закон о доступности страхования от наводнений для домовладельцев 2013 года. Этот закон изменил порядок изменения субсидируемых взносов и восстановил действие принципа "устаревших" тарифов, фактически отложив повышение страховых взносов для достижения актуарных тарифов в рамках Biggert Waters и распределив стоимость потерянных взносов между всеми оставшимися страхователями. В начале 2014 года Национальный фонд страхования от наводнений был задолжен 24 миллиарда долларов в результате ураганов Катрина, Рита и Сэнди. Принятие HFIAA, описанного выше, вызвало обеспокоенность у экспертов в области страхования и охраны окружающей среды тем, что задержка с внедрением актуарных тарифов может привести к дополнительным убыткам, которые лягут на налогоплательщиков.

Онлайн Письмо с изменениями на карте

На сайте FEMA в разделе "Изменение классификации зоны затопления – онлайн-письмо об изменении карты" указано, что домовладельцы и другие заинтересованные лица могут подать онлайн-письмо об изменении карты (LOMC). FEMA сообщает, что это возможно для объектов недвижимости, которые ошибочно были включены в зону затопления, или если подсыпка грунта подняла уровень участка выше зоны затопления. Для определения FEMA, находится ли объект в зоне затопления, требуется информация о его местоположении, юридическом описании и использовании подсыпного грунта. FEMA может запросить дополнительную информацию.

Письмо о пересмотре карты

Для нескольких объектов или большей территории можно подать заявление на пересмотр карты (Letter of Map Revision), если рельеф местности отличается от рельефа, показанного на границе зоны затопления и/или высот затопления, указанных в FIRM и исследовании по страхованию от наводнений. Письмо о пересмотре карты на основе насыпи (LOMR F) используется, когда рельеф местности изменяется в результате деятельности человека, как правило, для повышения высоты участка и выведения его из зоны затопления. Настоятельно рекомендуется предварительно получать условное письмо о пересмотре карты (CLOMR) и условное письмо о пересмотре карты на основе насыпи (CLOMR F) для получения обратной связи от FEMA по проекту до внесения изменений на местности, особенно в связи с растущим вниманием к взаимосвязи между NFIP и Законом об охране исчезающих видов. 44 C. F. R. § 65.6(10) гласит: "Пересмотр границ зон затопления на основе топографических изменений должен подтверждать, что любые изменения рельефа не привели к нарушению режима водотока".

Предлагаемые посягательства

FEMA заявляет, что допустимое посягательство на пойму может включать в себя «строительство или модификацию моста, водопропускной трубы, дамбы или аналогичного сооружения». NFIP запрещает органам местного самоуправления выдавать разрешения на отклонения «в пределах установленного регулируемого русла паводка, если это приведет к увеличению уровня воды во время пикового паводкового стока». Однако орган местного самоуправления может запросить предварительное одобрение FEMA для допустимого посягательства, которое приведет к повышению уровня базового паводка. Этот запрос органа местного самоуправления должен включать семь обязательных документов, таких как запрос на предварительное согласование изменения карты, оценка альтернативных вариантов, запрос на пересмотр определения базовой высоты паводка и запрос на пересмотр русла паводка. Все запросы на пересмотр базовой высоты паводка должны содержать подтверждающие данные, включающие «всю информацию, необходимую FEMA для рассмотрения и оценки запроса. Это может потребовать от заявителя проведения нового гидрологического и гидравлического анализа, а также определения новых границ поймы и русла паводка, при необходимости». Подробная информация о требуемых подтверждающих данных приведена в 44 C. F. R. § 65.7.

Устаревшие карты наводнений

Геологическая служба США сообщает, что увеличение стока, вызванное ростом городов, как правило, повышает риск наводнений для населенных пунктов, и что карты зон затопления, составленные на основе данных, полученных до расширения городской застройки, могут оказаться недействительными. Геологическая служба США приводит пример: строительство, вторгающееся в пойму реки, уменьшает ее ширину, что увеличивает сопротивление потоку воды. В результате уровень воды повышается при прохождении потока мимо строений, вызывая подпор и затопление большей площади выше по течению.

Обновление карт наводнений

В правилах NFIP "Обязательность представления новых технических данных" говорится: "Уровни базового паводка в населенном пункте могут увеличиваться или уменьшаться в результате физических изменений, влияющих на условия затопления. Как можно скорее, но не позднее шести месяцев с даты получения такой информации, населенный пункт должен уведомить Администратора об изменениях, предоставив технические или научные данные в соответствии с настоящим разделом. Это необходимо для того, чтобы после подтверждения этих физических изменений, влияющих на условия затопления, тарифы страховых взносов и требования к управлению пойменными территориями основывались на актуальных данных." FEMA требует "предоставления копий входных и выходных данных из исходного и пересмотренного гидравлического анализа" вместе с гидравлическим анализом, обосновывающим изменения карт затопления. На веб-сайте FEMA за 2015 год указано, что компьютерная программа Системы анализа рек (HEC RAS) Гидрологического инженерного центра Корпуса инженеров армии США (USACE) была принята для подготовки исследований и пересмотров исследований в рамках NFIP.

Выводы

Конгресс США отмечает, что ежегодные убытки от наводнений растут тревожными темпами, и формы федеральной помощи зачастую являются определяющими факторами при использовании земель, а также при выборе места и строительстве государственных и частных промышленных, коммерческих и жилых объектов. Цель предоставления такой федеральной помощи сводится на нет, если эта помощь подвергается риску затопления. Окружной суд США установил, что решения FEMA о том, какие объекты находятся в зоне регулируемого затопления, влияют на размещение застройки.

Необязательные более строгие стандарты

NFIP поощряет местные органы власти к принятию стандартов управления пойменными территориями, более строгих, чем минимальные стандарты NFIP. Местные органы власти должны учитывать дополнительные меры, указанные в 44 C. F. R. § 60.22. Некоторые штаты и местные органы власти применяют более защитный "регулируемый водоток" путем ограничения совокупного увеличения высоты уровня воды до половины фута или десятой доли фута, вместо минимального увеличения в один фут, установленного NFIP. В 44 C. F. R. § 60.22 указано, что правила управления пойменными территориями должны разрешать только развитие в зонах, подверженных затоплению, которое соответствует вероятности нанесения ущерба от наводнения. Наводнения могут повредить подземные резервуары (UST), что приведет к утечке нефтепродуктов, загрязняющих почву, поверхностные и грунтовые воды. Во время наводнений UST могут даже выплывать на поверхность. В 44 C. F. R. § 60.22 также говорится, что правила управления пойменными территориями должны запрещать установку объектов коммунального хозяйства в зонах, подверженных затоплению, если это не является абсолютно необходимым. Утечки из локальных канализационных систем вызывают проблемы загрязнения во время наводнений. Переливы санитарной и ливневой канализации также приводят к попаданию сточных вод в паводковые воды. Агентство по охране окружающей среды США рекомендует "избегать контакта с паводковыми водами из-за потенциально повышенного уровня загрязнения, связанного с сырыми сточными водами и другими опасными или токсичными веществами, которые могут содержаться в воде". В 44 C. F. R. § 60.22 указано, что правила управления пойменными территориями должны направлять развитие в районы, безопасные от затопления, чтобы предотвратить несовместимое с окружающей средой использование пойменных территорий. Разрывы магистральных нефтепроводов приводят к загрязнению пойменных территорий сырой нефтью. Разливы нефти наносят значительный вред окружающей среде. Выбросы бензина, нефти или природного газа во время наводнений также создают пожароопасные ситуации. В 44 C. F. R. § 60.22 говорится, что правила управления пойменными территориями должны предусматривать требования к доступу, чтобы люди не оказывались отрезанными от внешнего мира паводковыми водами. Верховный суд штата Иллинойс установил: Даже если истцу удастся успешно построить два предлагаемых дома в водотоке на высоте, которая не будет затоплена, ответчик указывает, что дома все равно будут окружены движущейся водой во время 100-летних наводнений. Доступ к домам будет затруднен для служб экстренного реагирования, и жители могут оказаться в изоляции без еды, чистой воды или электричества. Руководство по безопасности при обращении с резервуарами с пропаном во время наводнений гласит, что резервуары с пропаном в пойменных территориях должны быть надежно закреплены, чтобы предотвратить их вынос течением во время наводнения. Плавающие резервуары с пропаном могут разрушить соединительные трубопроводы, что приведет к утечке газа. Утечка пропана создает пожароопасную ситуацию во время наводнений. Суд постановил, что местные органы власти могут обладать иммунитетом в отношении небрежных действий по реагированию на чрезвычайные ситуации, поскольку в чрезвычайной ситуации может не быть времени для определения наилучшего курса действий. Однако иммунитет может отсутствовать в отношении действий, предпринятых до наступления чрезвычайной ситуации, когда небрежность приводит к наводнению. В 2004 году Ассоциация управляющих пойменными территориями штатов заявила: "Большинство местных органов власти просто предполагают, что федеральные подходы к управлению пойменными территориями соответствуют удовлетворительному уровню осмотрительности, возможно, не осознавая, что они фактически усугубляют наводнения и наносимый ущерб". В 2000 году Ассоциация управляющих пойменными территориями штатов рекомендовала цель "отсутствия негативного воздействия", чтобы предотвратить нанесение ущерба имуществу одного владельца другим. USACE заявляет, что их нормативная программа после 1968 года развивалась для достижения баланса между национальными интересами в отношении защиты и использования важных ресурсов посредством анализа общественных интересов. 33 C. F. R. 320.4(l)(2) гласит: В соответствии с требованиями Исполнительного приказа № 11988, инженеры округов, в рамках анализа общественных интересов, должны, насколько это практически возможно, избегать краткосрочных и долгосрочных значительных негативных последствий, связанных с занятием и изменением пойменных территорий, а также прямой и косвенной поддержкой развития пойменных территорий, когда существует практически осуществимая альтернатива. Для тех видов деятельности, которые в общественных интересах должны осуществляться в пойменных территориях или оказывать на них воздействие, инженер округа должен обеспечить, насколько это практически возможно, минимизацию воздействия потенциального затопления на здоровье, безопасность и благополучие людей, минимизацию риска убытков от наводнений и, когда это практически возможно, восстановление и сохранение естественных и полезных функций пойменных территорий.

FEMA консультируется с федеральными, государственными и местными органами

Конгресс США требует от FEMA консультироваться с другими департаментами и агентствами федерального правительства, а также с межгосударственными, штатными и местными агентствами, ответственными за борьбу с наводнениями, чтобы обеспечить соответствие программ этих агентств Национальной программе страхования от наводнений (NFIP). Например, окружной суд США обязал FEMA проконсультироваться с Национальной службой морских рыбных ресурсов (NMFS) относительно правил картографирования FEMA и пересмотра карт наводнений FEMA, чтобы определить, не угрожают ли они существованию лосося чинука в проливе Пьюджет-Саунд.

Более того, определенные положения NFIP повышают вероятность того, что имущество, подверженное наводнениям, будет занято людьми, наименее способными восстановиться после стихийного бедствия, что, в свою очередь, увеличивает спрос на помощь. Это пример неблагоприятного отбора. Некоторые факторы, способствующие увеличению спроса на помощь, следующие:

Страхование от наводнений для имущества в зонах затопления обязательно только при получении кредита, что делает более вероятным владение таким имуществом пожилыми людьми, выплатившими ипотеку, или инвесторами, приобретшими его для сдачи в аренду. Страхование от наводнений покрывает только убытки владельца имущества, а размер выплат ограничен, что еще больше повышает вероятность того, что имущество будет занято арендаторами, а не владельцем. Имущество, подверженное наводнениям, чаще предлагается в аренду из-за повышенных рисков и/или затрат, связанных с проживанием в нем для владельцев. Такое имущество чаще предлагается в аренду по сниженной цене, что привлекает людей с низким доходом, пожилых людей и людей с ограниченными возможностями. Некоторые критики предлагают ограничить NFIP основным жильем, исключив из нее дачи и инвестиционную недвижимость. По мнению критиков программы, государственная программа субсидированного страхования "поощряла строительство и восстановление в уязвимых прибрежных районах и пойменных территориях". Стивен Эллис из организации "Налогоплательщики за здравый смысл" указывает на "объекты, которые были затоплены 17 или 18 раз, но все еще были застрахованы по федеральной программе", при этом страховые взносы не увеличивались. Другая критика заключается в том, что FEMA не администрирует все полисы, а передает многие из них частным страховым компаниям. В случае стихийного бедствия FEMA выплачивает этим частным страховым компаниям компенсацию их расходов. Однако контроль за распределением этих средств минимален, и правила практически отсутствуют. В результате частные страховщики используют выплаты FEMA для найма адвокатов, которые оспаривают требования страхователей в суде. По оценкам, одна юридическая фирма получила от FEMA платежи для борьбы с исками, связанными с ураганом Сэнди.

Управление рисками наводнений и изменение климата

Президент Барак Обама 30 января 2015 года издал исполнительный указ № 13690, требующий управления рисками наводнений с учетом прогнозируемого увеличения частоты и масштабов наводнений в связи с изменением климата. Во время Конференции ООН по изменению климата 2015 года, непосредственно перед подписанием Парижского соглашения, 9 декабря 2015 года генеральный директор Marsh & McLennan Питер Заффино представил членам Конгресса предложения по реформированию Национальной программы страхования от наводнений, призвав политиков принять соответствующие реформы. Результаты экспертной оценки показали, что изменение климата с 1900 года могло повысить вероятность экстремальных осадков, таких как наводнение в августе 2016 года в южной Луизиане. Президент Дональд Трамп 15 августа 2017 года издал исполнительный указ № 13807, раздел 6 которого отменяет исполнительный указ № 13690 президента Обамы. В январе 2021 года Совет по защите природных ресурсов (NRDC) и Ассоциация специалистов по управлению пойменными территориями штатов подали петицию с требованием внести в NFIP обновления, основанные на данных об изменении климата. В октябре 2021 года FEMA опубликовала публичный запрос информации для модернизации NFIP.