Процедуры принятия законодательства в Европейском Союзе

Введение

Европейский Союз принимает законодательство посредством различных законодательных процедур. Процедура, используемая для конкретного законодательного предложения, зависит от соответствующей области политики. Для того чтобы стать законом, большинство законодательных актов должно быть предложено Европейской комиссией и одобрено Советом Европейского союза и Европейским парламентом. С годами полномочия Европейского парламента в рамках законодательного процесса значительно возросли – от ограниченного права представлять не имеющее обязательной силы заключение или полного исключения из законодательного процесса до равноправного участия с Советом в законодательной деятельности. Право на внесение изменений в Договоры Европейского Союза, иногда называемые первичным правом Союза или даже его де-факто конституцией, зарезервировано за государствами-членами и должно быть ими ратифицировано в соответствии с их конституционными требованиями. Исключением являются так называемые "проходные" (passerelle) пункты, в рамках которых законодательная процедура, применяемая в определенной области политики, может быть изменена без формального изменения договоров.

Участники

С декабря 2009 года, после вступления в силу Лиссабонского договора, тремя основными участниками законодательного процесса стали институты ЕС: Европейский парламент, Совет Европейского союза и Европейская комиссия, при этом национальные парламенты ЕС играют дополнительную роль. Законодательные и бюджетные функции Союза совместно осуществляются Европейским парламентом и Советом, которые в протоколе к договорам ЕС именуются созаконодателями Союза. Точная структура этой организации широко обсуждалась в научной литературе, при этом некоторые исследователи классифицируют Европейский Союз как двухпалатный или трехпалатный, однако сам Европейский Союз не принимает такую классификацию, и наблюдатели обычно считают его sui generis, учитывая уникальную динамику между законодательными органами, не свойственную традиционному трехпалатному устройству.

Европейская комиссия

Комиссия обладает практически монопольным правом на внесение законопроектов в законодательный процесс, что наделяет её значительным влиянием как определяющего повестку дня для всего ЕС. И хотя Комиссия часто вносит законопроекты по запросу Совета или по предложению Парламента, окончательная форма этих законопроектов определяется Комиссией. В рамках обычной законодательной процедуры (см. ниже) отрицательное заключение Комиссии также обязывает Совет голосовать единогласно, а не квалифицированным большинством. Существуют также отдельные случаи, когда Комиссия может принимать законодательные акты без одобрения других институтов (см. ниже).

Совет Европейского Союза

Совет Европейского союза (также известный как "Совет министров" и просто "Совет") представляет национальные правительства государств-членов, и, следовательно, его состав по существу соответствует числу государств-членов (27), хотя голоса распределяются с учетом численности населения каждого государства (подробности – в процедурах, описанных ниже). В связи с этим Совет не формируется по политическим группам, и значительная часть его работы готовится дипломатическими представителями (COREPER), а не проводится в комитетах.

Национальные парламенты

Национальные парламенты государств-членов ЕС располагают "механизмом раннего предупреждения", при котором, если одна треть из них выскажет возражение – получит "желтую карточку" – на основании нарушения принципа субсидиарности, предложение должно быть пересмотрено. Если это сделает большинство – получит "оранжевую карточку" – то Совет или Парламент могут отклонить его незамедлительно. В случае преодоления логистических проблем, связанных с практической реализацией этой системы, влияние национальных парламентов может быть расценено как создание дополнительного законодательного органа, лишенного общей площадки для дебатов или единого местоположения, что EU Observer окрестил "виртуальной третьей палатой".

Обычная законодательная процедура

Обычная законодательная процедура является основной процедурой принятия директив и регламентов. Ранее она была известна как процедура сопоставления позиций, и иногда ее называют «общинным методом» в отличие от «межправительственных методов», которые могут относиться как к процедуре консультаций, так и к открытому методу координации. Статья 294 ДФЕС определяет обычную законодательную процедуру следующим образом. Комиссия представляет законодательное предложение в Европейский парламент и Совет. На первом чтении парламент принимает свою позицию. Если Совет одобряет формулировку парламента, акт принимается. В противном случае Совет принимает свою собственную позицию и направляет ее обратно в парламент с пояснениями. Комиссия также информирует парламент о своей позиции по данному вопросу. На втором чтении акт принимается, если парламент одобряет текст Совета или не принимает решения. Парламент может отклонить текст Совета, что приведет к отклонению закона, или внести в него изменения и направить обратно в Совет. Комиссия вновь высказывает свое мнение. Если Комиссия отклоняет поправки в своем заключении, Совет должен действовать единогласно, а не большинством голосов. Если в течение трех месяцев после получения нового текста парламента Совет его одобрит, то акт будет принят. Если этого не произойдет, председатель Совета, по согласованию с председателем парламента, созывает Согласительный комитет, состоящий из Совета и равного числа членов Европейского парламента (при модерации Комиссии). Комитет разрабатывает совместный текст на основе двух позиций. Если в течение шести недель ему не удастся согласовать общий текст, акт считается отклоненным. Если ему это удастся и комитет одобрит текст, то Совет и парламент (действуя большинством голосов) должны затем одобрить этот текст (третье чтение). Если один из них этого не сделает, акт не будет принят. Изначально эта процедура предназначалась для замены процедуры сотрудничества (см. ниже). Процедура сопоставления позиций была изменена Амстердамским договором, а число правовых оснований, к которым применяется эта процедура, значительно увеличилось как этим договором, так и Ниццким договором. Лиссабонский договор переименовал ее в обычную законодательную процедуру и распространил почти на все области, такие как сельское хозяйство, рыболовство, транспорт, структурные фонды, весь бюджет и бывший третий столп. которые проходят между вторым и третьим чтением законодательного предложения. Однако термин «трилог» в основном относится к неформальным межинституциональным переговорам, которые могут проходить на любой стадии обычной законодательной процедуры, от первого этапа до стадии официальной процедуры примирения. Достигнутые в ходе трилогов соглашения все еще должны быть утверждены посредством официальных процедур каждого из трех институтов. Трилоги были «формализованы» в 2007 году в совместной декларации Европейского парламента, Совета и Европейской комиссии, но они не регулируются первичным законодательством. Эволюция процесса европейской интеграции, а также эволюция роли Европейского парламента как созаконодателя привели к увеличению числа встреч в рамках трилога. В течение законодательного срока 2009–2014 годов, когда вступил в силу Лиссабонский договор и процедура сопоставления позиций стала обычной законодательной процедурой, устанавливающей роль Европейского парламента и Совета Европейского Союза как созаконодателей, 85% законодательных актов были одобрены в первом чтении, 13% — во втором чтении, а только 2% были включены в процедуру примирения. Эта тенденция соответствует увеличению числа трилогов (более 1500 за тот же период) и рассматривается как доказательство эффективности трилогов в ускорении законодательной процедуры. Европейский омбудсмен, орган ЕС, ответственный за расследование жалоб на ненадлежащее управление институтами ЕС и другими органами, в 2015 году начал стратегическое расследование для определения необходимости реформы трилога, представив предложения по повышению прозрачности.

The ordinary legislative procedure is the main legislative procedure by which directives and regulations are adopted. It was formerly known as the codecision procedure, and is sometimes referred to as the 'community method' as a contrast to the 'intergovernmental methods' which can variously refer to the consultation procedure or to the open method of co ordination. Article 294 TFEU outlines the ordinary legislative procedure in the following manner. The Commission submits a legislative proposal to the Parliament and Council. At the first reading Parliament adopts its position. If the Council approves the Parliament's wording then the act is adopted. If not, it shall adopt its own position and pass it back to Parliament with explanations. The Commission also informs Parliament of its position on the matter. At the second reading, the act is adopted if Parliament approves the Council's text or fails to take a decision. The Parliament may reject the Council's text, leading to a failure of the law, or modify it and pass it back to the Council. The Commission gives its opinion once more. Where the Commission has rejected amendments in its opinion, the Council must act unanimously rather than by majority. If, within three months of receiving Parliament's new text, the Council approves it, then it is adopted. If it does not, the Council President, with the agreement of the Parliament President, convenes the Conciliation Committee composed of the Council and an equal number of MEPs (with the attendance as moderator of the Commission). The committee draws up a joint text on the basis of the two positions. If within six weeks it fails to agree on a common text, then the act has failed. If it succeeds and the committee approves the text, then the Council and Parliament (acting by majority) must then approve said text (third reading). If either fails to do so, the act is not adopted. and was initially intended to replace the Cooperation procedure (see below). The codecision procedure was amended by the Treaty of Amsterdam and the number of legal bases where the procedure applies was greatly increased by both the latter treaty and the Treaty of Nice. It was renamed the ordinary legislative procedure and extended to nearly all areas such as agriculture, fisheries, transport, structural funds, the entire budget and the former third pillar by the Treaty of Lisbon. which take place between the second and the third reading of a legislative proposal. However, the term trilogue is mostly referred to interinstitutional informal negotiations that can take place in any stage of the ordinary legislative procedure, from the first stage to the stage of the formal conciliation procedure. The agreements reached in trilogues still need to be approved through the formal procedures of each of the three institutions. Trilogues have been "formalised" in 2007 in a joint declaration of the EP, the Council and the EC but they are not regulated by primary legislation. The evolution of the European integration process, together with the evolution of EP's role as co legislator have produced an increase in the number of the trilogue meetings. During 2009–2014 legislative term, when the Treaty of Lisbon came into force and the co decision procedure became ordinary legislative procedure – establishing the role of the EP and the Council of the EU as co legislators – 85% of legislative acts were approved in first reading, 13% were approved in second reading while only 2% were included in the conciliation procedure. This trend corresponds to an increase in the number of trilogues (over 1500 in the same period) and it is seen as a proof of the effectiveness of the trilogues in fast tracking the legislative procedure. The European Ombudsman, the EU body responsible of investigating complaints about poor administration by EU institutions and other bodies, in 2015 has launched a strategic inquiry to establish the need for a reform of the trilogue, setting out proposals for more transparency.

Специальные законодательные процедуры

Договоры предусматривают специальные законодательные процедуры для применения в чувствительных областях. В рамках этих процедур Совет принимает решения самостоятельно, с привлечением только других институтов. Наиболее заметными процедурами являются консультационная и процедура получения согласия, хотя для отдельных случаев используются и другие процедуры.

Консультационная процедура

В соответствии с этой процедурой Совет, действуя либо единогласно, либо квалифицированным большинством в зависимости от затронутой сферы политики, может принимать законодательство на основе предложения Европейской Комиссии после консультаций с Европейским парламентом. Хотя Совет обязан консультироваться с Парламентом по поводу законодательных предложений, он не связан позицией Парламента. На практике Совет часто игнорировал любые предложения Парламента и даже иногда приходил к соглашению до получения мнения Парламента. Однако Европейский суд постановил, что Совет должен дождаться заключения Парламента, и признал недействительным законодательство, принятое Советом до того, как Парламент высказал свое мнение. До принятия Единого европейского акта процедура консультаций была наиболее распространенной законодательной процедурой в Европейском сообществе. Консультации до сих пор используются для законодательства, касающегося исключений в отношении внутреннего рынка и законодательства о конкуренции. Это относится к приему новых членов, процедурам выхода из состава, предоставлению дополнительного общего правового основания и борьбе с дискриминацией.

Внедрение в национальное право

Внутренние правовые системы государств-членов в основном являются наследием различного исторического законодательства, каждое из которых необходимо адаптировать для обеспечения эффективной и единообразной реализации стандартов права Европейского Союза. Правительства государств-членов ЕС обязаны по договору об ЕС вносить изменения в действующее первичное и вторичное законодательство таким образом, чтобы оно было разумно последовательным и понятным для физических и юридических лиц, для последовательного и надежного обеспечения исполнения законодательства и директив ЕС во всех юрисдикциях каждого государства-члена Европейского Союза в установленные сроки.

Комиссия и Совет, действующие в одиночку

В соответствии с этой процедурой Совет может принимать правовые акты, предложенные Комиссией, без необходимости получения заключения Парламента. Эта процедура используется при установлении общего внешнего тарифа (статья 31 (ранее статья 26)) и при ведении переговоров о торговых соглашениях в рамках единой торговой политики ЕС (статья 207(3)). Однако, формально, эти акты не являются законодательными.

Комиссия действует в одиночку

В нескольких ограниченных областях Комиссия обладает полномочиями принимать нормативные или технические акты без консультаций или получения согласия других органов. Комиссия может принимать по собственной инициативе правовые акты, касающиеся монополий и концессий, предоставляемых компаниям государствами-членами, а также права работников оставаться в государстве-члене после трудоустройства там (статья 45(3)(d) ДФЕС). По этой процедуре были приняты две директивы: одна о прозрачности в отношениях между государствами-членами и компаниями, а другая – о конкуренции в секторе телекоммуникаций. Формально эти акты не являются законодательными.

Пересмотры Договоров

Лиссабонский договор 2009 года учредил два различных способа дальнейшего внесения изменений в договоры Европейского Союза: обычную процедуру пересмотра, которая во многом аналогична предшествующей практике пересмотра, поскольку предполагает созыв межправительственной конференции, и упрощенную процедуру пересмотра, позволяющую изменять третью часть Договора о функционировании Европейского Союза, касающуюся внутренней политики и деятельности Союза, единогласным решением Европейского совета при условии, что это не влечет за собой изменения в сфере компетенции ЕС, и при условии ратификации всеми государствами-членами в установленном порядке. Договор также предусматривает так называемую "оговорку о переходе", позволяющую Европейскому совету единогласно принять решение о замене голосования единогласно в Совете министров голосованием квалифицированным большинством в определенных областях с предварительного согласия Европейского парламента, а также о переходе от специальной законодательной процедуры к обычной законодательной процедуре.

Упрощенная процедура пересмотра

Предложения об изменении части третьей Договора о функционировании Европейского Союза представляются государством-членом, Европейским парламентом или Европейской комиссией Совету Министров, который, в свою очередь, передает их Европейскому совету и уведомляет государства-члены. Предлагаемые поправки не могут расширять полномочия Союза. Европейский совет, после консультаций с Европейским парламентом и Комиссией, принимает решение об изменении части третьей на основе предложений единогласно. Для вступления решения в силу все государства-члены должны одобрить его "в соответствии со своими конституционными требованиями".

Клауза прохода

Клауза "пасарель" позволяет изменять процедуры голосования без внесения поправок в договоры ЕС. В соответствии с этой клаузой Европейский совет, после получения согласия Европейского парламента, может единогласно принять решение о:

разрешении Совету министров принимать решения на основе квалифицированного большинства в областях, где ранее требовалось единогласие, за исключением решений, касающихся вопросов обороны или военной сферы; разрешении принятия законодательства в рамках обычной законодательной процедуры в тех случаях, когда ранее применялась специальная законодательная процедура. Решение Европейского совета об использовании любого из этих положений вступает в силу только в том случае, если в течение шести месяцев после уведомления всех национальных парламентов о принятом решении ни один из них не выскажет возражений.

Юридические акты

Правовые акты, вытекающие из этих процедур, могут иметь различные формы. Регламент – это закон, имеющий прямое действие, например, регламент о роуминге, который немедленно установил предельные тарифы на звонки с мобильных телефонов, совершаемые в другом государстве-члене ЕС. Директива требует имплементации в национальное законодательство в определенных рамках; например, Директива об авторском праве и смежных правах, которая была имплементирована в Греции как Закон № 2557/1997, а в Ирландии – как Правила Европейских Сообществ (Срок охраны авторского права), 1995 года. Решение имеет прямое действие, но только по отношению к конкретному лицу или организации, и существуют также различные иные инструменты, не имеющие обязательной силы.