Развитие потенциала: понятие, подходы и эффективность

Введение

Процесс, посредством которого отдельные лица или организации повышают свою способность производить, выполнять или внедрять.

Развитие потенциала (или наращивание потенциала, укрепление потенциала) – это улучшение способности (или возможностей) отдельного лица или организации "производить, выполнять или внедрять". Термины "развитие потенциала" и "наращивание потенциала" часто используются как взаимозаменяемые, хотя в публикации ОЭСР DAC в 2006 году было указано, что термин "развитие потенциала" является предпочтительным. Система ООН применяет его практически во всех секторах, включая несколько Целей устойчивого развития, которые должны быть достигнуты к 2030 году. Например, Цель устойчивого развития 17 призывает к расширению международной поддержки развития потенциала в развивающихся странах для поддержки национальных планов по реализации Повестки дня на период до 2030 года. В соответствии с кодификацией международного права в области развития, развитие потенциала является "комплексным механизмом международного вмешательства". Оно часто пересекается или является частью вмешательств в реформу государственного управления, надлежащее управление и образование в соответствующих секторах государственных услуг. Консенсусный подход международного сообщества к компонентам развития потенциала, установленный Всемирным банком, Организацией Объединенных Наций и Европейской комиссией, состоит из пяти областей: четкая политическая основа, институциональное развитие и правовая база, участие граждан и контроль, улучшение кадровых ресурсов, включая образование и обучение, и устойчивость. Некоторые из них пересекаются с другими программами и секторами. Значительная часть внимания сосредоточена на обучении и образовательных ресурсах, что может быть эвфемизмом для образования и подготовки кадров. Например, ПРООН в своей методологии оценки уделяет больше внимания потребностям в обучении, чем достижению реальных целей в области эффективности. Широкое использование этого термина для множества секторов и элементов, а также огромные объемы финансирования помощи в целях развития, выделяемые на это, привели к спорам о его истинном значении. Существуют также опасения по поводу его использования и воздействия. В области международного финансирования развития оценки Всемирного банка и других доноров последовательно выявляли проблемы в этой общей категории финансирования, начиная с 2000 года. С тех пор, как развитие потенциала стало доминирующей темой в международной помощи, доноры и специалисты пытаются создать четкий механизм для определения эффективности инициатив по развитию потенциала. В 2015 году был опубликован независимый общедоступный индикатор оценки улучшения и контроля за широким спектром инициатив по развитию потенциала. Эта система оценки основана на международном праве развития и принципах профессионального управления. Потенциал понимается как "способность людей, организаций и общества в целом успешно управлять своими делами". Это атрибут людей, отдельных организаций и групп организаций. Потенциал формируется, адаптируется и реагирует на внешние факторы и субъекты, но он не является чем-то внешним – он внутренне присущ людям, организациям и группам или системам организаций. Таким образом, развитие потенциала – это процесс изменений внутри организаций и людей. Управление Организации Объединенных Наций по снижению риска бедствий (УООН СРБ), ранее известное как Международная стратегия Организации Объединенных Наций по снижению риска бедствий (ЮНИСДР), определяет развитие потенциала в области снижения риска бедствий как "процесс, посредством которого люди, организации и общество систематически стимулируют и развивают свои возможности с течением времени для достижения социальных и экономических целей, в том числе путем улучшения знаний, навыков, систем и институтов – в более широкой социальной и культурной среде". Помимо международных мероприятий, развитие потенциала может относиться к укреплению навыков людей и общин, в малом бизнесе и местных низовых движениях. Организационное развитие потенциала используется НПО и правительствами для руководства своим внутренним развитием и деятельностью в качестве формы улучшения управления в соответствии с административной практикой.

Capacity building (or capacity development, capacity strengthening) is the improvement in an individual's or organization's facility (or capability) "to produce, perform or deploy". The terms capacity building and capacity development have often been used interchangeably, although a publication by OECD DAC stated in 2006 that capacity development was the preferable term. The UN system applies it in almost every sector, including several of the Sustainable Development Goals to be achieved by 2030. For example, the Sustainable Development Goal 17 advocates for enhanced international support for capacity building in developing countries to support national plans to implement the 2030 Agenda. Under the codification of international development law, capacity building is a "cross cutting modality of international intervention". It often overlaps or is part of interventions in public administration reform, good governance and education in line sectors of public services. The consensus approach of the international community for the components of capacity building as established by the World Bank, United Nations and European Commission consists of five areas: a clear policy framework, institutional development and legal framework, citizen participation and oversight, human resources improvements including education and training, and sustainability. Some of these overlap with other interventions and sectors. Much of the actual focus has been on training and educational inputs where it may be a euphemism for education and training. For example, UNDP focuses on training needs in its assessment methodology rather than on actual performance goals. The pervasive use of the term for these multiple sectors and elements and the huge amount of development aid funding devoted to it has resulted in controversy over its true meaning. There is also concern over its use and impacts. In international development funding, evaluations by the World Bank and other donors have consistently revealed problems in this overall category of funding dating back to the year 2000. Since the arrival of capacity building as a dominant subject in international aid, donors and practitioners have struggled to create a concise mechanism for determining the effectiveness of capacity building initiatives. An independent public measurement indicator for improvement and oversight of the large variety of capacity building initiatives was published in 2015. This scoring system is based on international development law and professional management principles. Capacity is understood as "the ability of people, organizations and society as a whole to manage their affairs successfully". It is an attribute of people, individual organizations and groups of organizations. Capacity is shaped by, adapting to and reacting to external factors and actors, but it is not something external — it is internal to people, organizations and groups or systems of organizations. Thus, capacity development is a change process internal to organizations and people. The United Nations Office for Disaster Risk Reduction (UNDRR), formerly the United Nations International Strategy for Disaster Reduction (UNISDR), defines capacity development in the disaster risk reduction domain as "the process by which people, organizations and society systematically stimulate and develop their capability over time to achieve social and economic goals, including through improvement of knowledge, skills, systems, and institutions – within a wider social and cultural enabling environment." Outside of international interventions, capacity building can refer to strengthening the skills of people and communities, in small businesses and local grassroots movements. Organizational capacity building is used by NGOs and governments to guide their internal development and activities as a form of managerial improvements following administrative practices.

Создание потенциала Сообщества

Комитет экспертов ООН по государственному управлению в 2006 году предложил дополнительный термин – "развитие потенциала сообществ". Он определяется как долгосрочный, непрерывный процесс развития, в котором участвуют все заинтересованные стороны, в отличие от практик, ограничивающих контроль и вовлечение в мероприятия, осуществляемые совместно с правительствами. Список субъектов, которые он определяет как "сообщество", включает министерства, органы местного самоуправления, неправительственные организации, специалистов, членов сообществ, ученых и другие организации. По мнению Комитета, развитие потенциала происходит на индивидуальном, институциональном, общественном уровнях, а также на уровне, выходящем за рамки простого обучения. Однако его сложно отделить от практики "развития сообществ". Оно "основано на дефицитной модели, которая недостаточно учитывает собственные навыки, знания и интересы сообществ". Следовательно, оно не решает структурные причины бедности и неравенства. Рассматривать развитие потенциала исключительно как обучение или развитие человеческих ресурсов недостаточно.

История

Дискуссия и концепция развития потенциала традиционно тесно связаны с международным сотрудничеством в области развития. ПРООН была одним из пионеров в разработке международных интервенций в сфере наращивания потенциала и развития. В начале 1970-х годов ПРООН предоставляла рекомендации своим сотрудникам и правительствам по так называемому "созданию институтов", что является одним из ключевых направлений ее текущей работы и частью категории "реформа государственного управления". В 1970-х годах международные организации делали акцент на наращивании потенциала посредством обучения техническим навыкам в сельской местности, а также в административных секторах развивающихся стран. В 1980-х годах они расширили концепцию институционального развития. "Институциональное развитие" понималось как долгосрочный процесс интервенций в правительство развивающейся страны, институты государственного и частного секторов, а также в НПО. ПРООН заявляет, что сосредоточилась на наращивании потенциала на институциональном уровне, поскольку считает, что "институты лежат в основе развития человеческого потенциала, и когда они способны функционировать эффективнее, они могут более существенно способствовать достижению национальных целей в области развития человеческого потенциала". Цель 6 в области устойчивого развития также включает наращивание потенциала в рамках целевого показателя 6a, который заключается в том, чтобы "к 2030 году расширить международное сотрудничество и поддержку наращивания потенциала развивающихся стран в деятельности и программах, связанных с водоснабжением и санитарией, включая водосбор, опреснение, повышение эффективности водопользования, очистку сточных вод, переработку и повторное использование". Всемирный банк ежегодно выделяет более 1 миллиарда долларов США в виде займов или грантов на эти цели (что составляет более 10% от его портфеля, который почти равен 10 миллиардам долларов США).

Местные общины и НПО

Международные доноры часто включают наращивание потенциала в качестве одной из форм поддержки местных органов власти или НПО, работающих в развивающихся регионах. Развитие потенциала частных организаций предполагает укрепление как материальных, так и нематериальных активов организации. Организационное развитие (ОР) – это изучение и внедрение практик, систем и техник, влияющих на организационные изменения, с целью повышения эффективности деятельности и/или изменения культуры организации.

Проблемы с оценками

Трудности в достижении результатов в рамках проектов по развитию потенциала регулярно описываются в различных публикациях. Например, в 2006 году в документе ОЭСР/МАР указано, что "результаты оценки подтверждают: развитие устойчивого потенциала остается одной из самых сложных областей международной практики развития. Развитие потенциала было одной из наименее эффективных целей донорской помощи, отставая от прогресса в развитии инфраструктуры или улучшении здоровья и снижении детской смертности". В предложении говорилось лишь о том, что оценка способности НПО к наращиванию потенциала должна основываться на сочетании мониторинга результатов их деятельности и более открытого, гибкого подхода к мониторингу, учитывающего самосовершенствование и сотрудничество. Также высказывалось пожелание, чтобы мониторинг эффективности наращивания потенциала включал в себя четкость миссии организации, качество руководства, способность к обучению, акцент на развитии профессиональных навыков на рабочем месте и процессы мониторинга внутри организации. В 2007 году USAID опубликовало отчет о своем подходе к мониторингу и оценке наращивания потенциала. Согласно отчету, USAID отслеживает цели программы, связь между проектами и деятельностью организации и ее задачами, измеримые показатели программы или организации, сбор данных и отчеты о ходе работы. USAID выделило два типа показателей прогресса: "показатели результатов" и "показатели воздействия". Показатели результатов измеряют непосредственные изменения или результаты, такие как количество обученных людей. Показатели воздействия измеряют влияние, например, изменения в законодательстве, произошедшие благодаря обученным специалистам. Однако и "количество обученных людей", и "изменение законов" являются лишь входными данными или промежуточными результатами и не отражают реального улучшения "эффективности" работы государственных учреждений, что и является определяющим фактором наращивания потенциала. Несмотря на заявления о существовании этих подходов к оценке, зачастую ограничивались лишь перечнями входных и выходных данных без применения профессиональных стандартов управления или какого-либо реального контроля. В докладе Всемирного банка за 2009 год отмечалось, что неудачи носили глубокий и системный характер, а используемые методы оценки сводились к "анкетам удовлетворенности", где бенефициаров спрашивали, "довольны ли они" или "стало ли им лучше", и измеряли такие показатели, как "повышение осведомленности", "улучшение навыков" и "укрепление командной работы", которые определялись "снизу", без оценки решения коренных проблем и без выяснения, не преследуются ли скрытые цели – покупка влияния, субсидирование элит и поддержание зависимости. Несмотря на то, что эти проблемы признаются уже около 20 лет, практики продолжают отмечать, что некоторые проекты по развитию потенциала – это просто "бросание денег на симптомы без какой-либо логики или анализа". Другие представляют собой "замаскированные взятки государственным чиновникам и попытки подорвать государственные структуры путем создания министерств, управляемых иностранцами, и политических партий или организаций гражданского общества, находящихся под иностранным влиянием, для лоббирования иностранных интересов", используя эти вмешательства как инструмент "мягкой силы".

The difficulties with achieving results from capacity development projects have regularly been described in a range of publications. For example, in 2006, a document by OECD DAC stated that: "evaluation results confirm that development of sustainable capacity remains one of the most difficult areas of international development practice. Capacity development has been one of the least responsive targets of donor assistance, lagging behind progress in infrastructure development or improving health and child mortality". The proposal suggested only that evaluating the capacity building ability of NGOs should be based on a combination of monitoring the results of their activities and also a more open flexible way of monitoring that also takes into consideration, self improvement and cooperation. Other wishes were that monitoring for capacity building effectiveness should include an organization's clarity of mission, an organization's leadership, an organization's learning, an organization's emphasis on on the job development, an organization's monitoring processes. In 2007, USAID published a report on its approach to monitoring and evaluating the capacity building. According to the report, USAID monitors program objectives, the links between projects and activities of an organization and its objectives, a program or organization's measurable indicators, data collection, and progress reports. USAID noted two types of indicators for progress: "output indicators" and "outcome indicators." Output indicators measure immediate changes or results such as the number of people trained. Outcome indicators measure the impact, such as laws changed due to trained advocates. Both the "numbers of people trained" and "laws changed" are, however, just inputs or intermediate inputs and do not measure actual improvements in "performance" in terms of measurable outcomes of public agencies that are the definition of capacity building. Despite these claims of existence of these evaluation approaches, there was little more than lists of inputs and outputs without use of professional management standards or any kind of real oversight, and a report for the World Bank in 2009 noted that the failures were deep and systemic, where the measures used are "smile sheets", asking beneficiaries if they are "happy" or "better off" and measuring things like "raised awareness", "enhanced skills", and "improved teamwork" that are "locally driven", rather than on whether the underlying problems are solved, and refraining from asking whether there may be hidden agendas to buy influence, subsidize elites, and continue dependency. Despite some 20 years recognizing the problems, practitioners continue to note that some capacity development projects are just "throwing money at symptoms with no logic or analysis". Others are "disguised bribes to government officials and attempts to undermine entire government structures by setting up foreign run Ministries and foreign influenced political parties or civil society to lobby for foreign interests" using the interventions as a form of "soft power".