Дело NWAC против Канады: Свобода выражения мнения и равенство по признаку пола в конституционных переговорах.

Введение

Native Women's Assn of Canada v Canada, [1994] 3 S. C. R. 627, было решением Верховного суда Канады по статьям 2, 15 и 28 Канадской хартии прав и свобод, в котором Суд отклонил утверждение о том, что правительство Канады обязано финансово поддерживать группу интересов в конституционных переговорах, чтобы обеспечить возможность этой группе представлять интересы своих членов. Дело возникло в связи с переговорами по Шарлоттаунскому соглашению, в рамках которых различные группы, представляющие коренные народы Канады, получали финансовую поддержку от правительства, в то время как Ассоциация коренных женщин Канады (NWAC) такой поддержки не получала. Поскольку NWAC утверждала, что другие группы коренных народов преимущественно представляют мужчин, она заявила, что статья 28 (обеспечение гендерного равенства согласно Хартии) может быть истолкована таким образом, что статья 2 (свобода выражения мнений) обязывает правительство предоставлять равные возможности женщинам-коренным народам, представляемым, как утверждалось, NWAC. Данное дело можно считать необычным, поскольку, как отметил Суд, "в нем не рассматривается типичная ситуация, когда действия правительства ограничивают или препятствуют свободе выражения мнений в негативном смысле", и что "истцы просят Суд рассмотреть вопрос о том, существует ли у правительств положительная обязанность содействовать выражению мнений в определенных обстоятельствах".

Предыстория

Во время переговоров по Шарлоттаунскому соглашению обсуждался вопрос об усилении самоуправления коренных народов в Канаде и закреплении этого нового порядка управления в Конституции Канады. В обсуждениях приняли участие четыре организации, представляющие интересы коренных народов, при финансовой поддержке правительства, а именно Ассамблея Первых Народов (AFN), Совет коренных народов Канады (NCC), Национальный совет метисов (MNC) и Inuit Tapirisat of Canada (ITC). NWAC не являлась равноправным партнером среди этих участников, однако часть средств была выделена и этой организации, поскольку было принято решение направить часть государственных средств на обсуждение прав женщин в общинах коренных народов. В некоторых случаях NWAC полностью исключали из участия в отдельных встречах. Они заявляли, что их целью было обеспечение уважения прав женщин, закрепленных в Хартии прав и свобод, со стороны новых органов самоуправления коренных народов, и что другие организации коренных народов преимущественно представляли интересы мужчин. По результатам рассмотрения дела, Федеральный апелляционный суд постановил, что отношение к NWAC могло действительно нарушать пункт 2 Канадской Хартии прав и свобод.

Решение

Большинство Верховного суда, представленное Джоном Сопинкой, не разделило позицию Федерального апелляционного суда и вынесло решение не в пользу заявителей. Однако Суд отклонил аргумент правительства о неприменимости Хартии в целом. Правительство утверждало, что исключение NWAC из обсуждений было виной AFN, NCC, ITC и MNC, поскольку они не распределили свои средства более равномерно, и Хартия распространяется не на эти группы коренных народов, а только на само правительство. Как отметил Суд, ключевым вопросом было то, кому именно правительство выделяло свои средства. Тем не менее, при рассмотрении разделов 2 и 28 Суд вынес решение в пользу правительства. Суд последовал прецеденту, установленному в деле Irwin Toy Ltd. против Квебека (генерального прокурора), и пришел к выводу, что обсуждение конституционных вопросов с правительством "несомненно" является формой выражения, предусмотренной разделом 2. Однако правительство не продемонстрировало подавления этого выражения, что также необходимо для удовлетворения иска по разделу 2 согласно делу Irwin Toy. Таким образом, вопрос заключался в том, привело ли действие правительства к ограничению свободы слова женщин-коренных народов, даже несмотря на заявленное правительством желание вести диалог, и был ли нарушен раздел 28, когда группам, заявлявшим о преимущественно мужском составе, предоставлялись большие возможности для выражения своей позиции, чем NWAC. При этом NWAC признало, что правительство не обязано по разделу 2 предоставлять подобную финансовую поддержку в обычных обстоятельствах, но поскольку правительство согласилось поддержать другие группы, финансирование групп по интересам должно быть справедливым и равноправным. Суд рассмотрел дело Haig v. Canada, в котором также были удовлетворены некоторые требования по разделу 2 в связи с Шарлоттаунским соглашением. NWAC полагало, что дело Haig устанавливает, что если правительство поддерживает выражение определенной позиции, оно должно быть справедливым, и Хартия должна применяться, а раздел 28 укрепляет позицию NWAC. Однако Суд возразил, что во-первых, финансирование различных групп не может стать правилом для каждого правительственного исследования, иначе "последствия для государственных расходов будут весьма значительными". Суд также процитировал дело Верховного суда США о свободе слова, в котором отмечалось, что правительство проводит множество исследований и занимается широким спектром деятельности, и если бы Конституция применялась для обеспечения представительства всех сторон в процессе, он бы значительно замедлился. Если позитивные обязательства по разделу 2 редки, то, как отметил Суд, никогда не было доказано, что AFN, NCC, ITC и MNC представляют интересы мужчин-коренных народов в большей степени, чем женщин-коренных народов, или что эти группы продвигали самоуправление, которое бы благоприятствовало мужчинам-коренным народам. Например, ITC не только отрицало, что представляет интересы мужчин-инуитов в большей степени, чем женщин, но и утверждало, что NWAC не представляет интересы женщин-инуитов, поскольку это является функцией организации Pauktuutit. Суд также полагал, что AFN, NCC, ITC и MNC могли бы донести опасения NWAC до сведения участников обсуждений. Суд кратко отклонил иски по статье 15, поскольку они тесно связаны с исками по статье 2. Фактически, Суд отметил, что "аргументы NWAC относительно разделов 2(b) и 28 Хартии лучше рассматривать как аргумент по статье 15 Хартии". Суд также кратко отклонил иски по статье 35 Конституционного акта 1982 года, которая закрепляет равные права коренных народов для мужчин и женщин. Как отметил Суд, нет права коренных народов или договорного права на обсуждение конституционной реформы.

The Supreme Court majority, represented by John Sopinka, did not share the view of the Federal Court of Appeal and ruled against the rights claimants. The Court did, however, reject the government's argument that the Charter was not applicable at all. The government had said that if NWAC was excluded from the discussions, it was the fault of the AFN, NCC, ITC and MNC, since they did not share their funds more equally, and the Charter does not apply to these Aboriginal groups but only to the government itself. As the Court noted, it was to whom the government itself gave its money to that was the real issue. Nevertheless, in its discussion of sections 2 and 28, the Court found in favour of the government. The Court followed its precedent in Irwin Toy Ltd. v. Quebec (Attorney General) to find that discussing constitutional issues with the government is "unquestionably" a form of expression, of the kind referred to in section 2. However, the government did not seem to be guilty of suppressing this expression, which Irwin Toy also requires for the section 2 claim to succeed. The question, then, was whether the consequence of the government's actions was to limit Aboriginal women's free speech, even though the government had seemed to want a discussion, and whether section 28 was infringed when the groups claimed to primarily represent Aboriginal men were given more opportunity to expression than NWAC. In making this claim, NWAC acknowledged that the government was not required by section 2 to provide this type of financial support in ordinary circumstances, but since the government had agreed to support the other groups, the support for interest groups should be fair and equal. The Court considered the case Haig v. Canada, which had also seen some positive claims under section 2 in relation to the Charlottetown Accord. NWAC believed Haig dictated that if expression were to be supported by the government, it should be fair and the Charter should apply, and that section 28 reinforced NWAC's claim. The Court, however, argued that firstly, funding for diverse groups could not be the rule with every governmental study, or "the ramifications on government spending would be far reaching indeed." They also quoted a United States Supreme Court free speech case, in which it was noted that the government is engaged in many studies and does much, and if the Constitution was applied to make sure everyone is represented in the process, the process would be slow. If positive obligations under section 2 are rare, then, the Court noted that it was never actually proven that the AFN, NCC, ITC and MNC represent Aboriginal men over Aboriginal women, or that these groups were pushing for self governments that would favour Aboriginal men. The ITC, for example, not only denied that the ITC represented Inuit men above women, but that NWAC itself did not represent Inuit women, as this was the role of the group Pauktuutit. The Court also believed that the AFN, NCC, ITC and MNC could carry NWAC's concerns to the discussions. The Court briefly dismissed challenges under section 15, as these were closely related to those under section 2. Indeed, the Court wrote that NWAC's "contentions regarding ss. 2(b) and 28 of the Charter are better characterized as a s. 15 Charter argument." The Court also briefly dismissed claims under section 35 of the Constitution Act, 1982, which entrenches Aboriginal rights equally for men and women. As the Court noted, there is no Aboriginal right or treaty right to debate constitutional reform.

Конкуренция L'Heureux-Dube

Отдельное мнение высказала судья Клэр Л’Хёро-Дюбе, которая не согласилась с интерпретацией дела Haig v. Canada. Как она пояснила, решение по делу Haig установило отсутствие права на участие в референдуме, гарантированного Хартией прав и свобод; однако это не означает, что правительство не будет связано положениями Хартии, когда оно поддерживает свободу выражения мнений в других случаях. Причина, по которой Л’Хёро-Дюбе в остальном поддержала решение Сопинки, заключалась в том, что она согласилась с тем, что в данном случае свобода выражения мнений NWAC не была подавлена, хотя NWAC и не получила желаемого отношения к себе.

Конкуренция МакЛачлин

Судья Беверли МакЛачлин также высказала отдельное особое мнение, в котором она отметила, что "свобода правительств в выборе и финансировании своих советников по вопросам политики не ограничивается Канадской хартией прав и свобод", и что эти "консультации по вопросам политики" отличаются от голосования, которое вызывало обеспокоенность у Хейга.