Руководство местных органов власти в Англии и Уэльсе

Руководство местных органов власти в Англии: лидеры советов и мэры. Обзор структуры управления, выборные должности и роль "метро-мэров".

13 мин чтения

100%

Источник: Directly elected mayors in England — Wikipedia

Сравнивайте с английским: нажмите на абзац — оригинал откроется в окне. Кнопка EN под абзацем показывает его прямо в тексте.

Содержание

Введение

Исполнительные руководители органов местного самоуправления

В органах местного самоуправления в Англии обычно есть исполнительный руководитель и кабинет, формируемые из состава местного совета, аналогично тому, как национальный премьер-министр и кабинет формируются из парламента. В отличие от этого, жители некоторых районов или групп районов, известных как объединенные органы власти или объединенные органы власти графств, непосредственно избирают исполнительных мэров своих органов местного самоуправления. Первым таким политическим постом стал мэр Лондона, учрежденный в 2000 году в качестве исполнительного органа Управления Большого Лондона в рамках реформы местного самоуправления Большого Лондона. С момента принятия Закона о местном самоуправлении 2000 года все несколько сотен основных местных советов в Англии и Уэльсе обязаны были пересмотреть свои исполнительные структуры. Мэры, избираемые непосредственно для управления объединенными органами власти или объединенными органами власти графств, неофициально называются мэрами-метрополитами, поскольку обычно охватывают столичные регионы. Примерами мэров-метрополитов являются мэр Большого Манчестера и мэр Вест-Мидлендса. Законодательство о прямых выборах мэров распространяется как на Англию, так и на Уэльс, однако в настоящее время в Уэльсе прямых выборов мэров не проводится. По состоянию на май 2023 года 14 районных советов в Англии используют систему "мэр и кабинет". Большинство органов власти с избранными мэрами уже имели церемониального мэра, и эта должность продолжает существовать.

Предыстория

Система выборных мэров рассматривалась министерством мэров, а бывший министр окружающей среды Майкл Хесселтин был одним из ее сторонников. Манифест Лейбористской партии 1997 года содержал обязательство реформировать местное самоуправление в Лондоне путем введения поста выборного мэра.

Мэр Лондона

Первый мэр, избранный прямым голосованием, был учрежден в Большом Лондоне в 2000 году в соответствии с законодательными нормами Закона о Большелондонской администрации 1999 года. Должность избранного мэра Лондона носит стратегический региональный характер и существенно отличается от должности мэра органа местного самоуправления. Деятельность мэра Лондона находится под контролем Лондонской ассамблеи, что является уникальной особенностью английской системы местного самоуправления. Мэр Лондона не может быть отстранен от должности по результатам референдума, инициированного петицией, в отличие от ситуации с мэрами, избираемыми напрямую в других регионах Англии. Эту должность не следует путать с древней должностью лорд-мэра Лондона, который ежегодно избирается членами гильдий Лондонского Сити.

Закон о местном самоуправлении 2000 года

В других частях Англии и Уэльса, начиная с Закона о местном самоуправлении 2000 года, существует целый ряд вариантов формирования руководства исполнительного органа местного совета, и одним из них является введение должности непосредственно избираемого мэра. Закон 2000 года положил конец прежней системе, основанной на комитетах, где функции осуществлялись комитетами совета (хотя эта система была восстановлена в 2012 году). Все несколько сотен основных советов были обязаны пересмотреть свою структуру исполнительной власти в соответствии с законодательством 2000 года. Местные органы власти, рассматривающие возможность избрания мэра, должны были вынести этот вопрос на местный референдум. Также инициативные группы могут инициировать местный референдум посредством подписанной петиции. В ряде территорий с избранными мэрами также существуют церемониальные должности гражданских мэров или лорд-мэров, которые присваиваются действующим членам совета и отличаются от должностей непосредственно избираемых мэров. С 2000 по 2022 год все непосредственно избираемые мэры в Англии избирались по системе альтернативного голосования. После принятия Закона о выборах 2022 года будущие выборы мэров будут проводиться по мажоритарной системе (по принципу первого пришедшего).

Усыновление

В 2002 году было учреждено 11 должностей мэра как в столичных, так и в нестоличных округах, в унитарных органах власти и в лондонских боро. В соответствии с этим законодательством были созданы еще три должности мэра: в 2005 году (Торбей; упразднена в 2019 году), в 2010 году (Tower Hamlets) и в 2015 году (Copeland). На некоторых из первых выборов мэров побеждали независимые кандидаты, в частности в Хартлпуле, где выборы выиграл Стюарт Драммонд, который выступал в роли талисмана футбольного клуба «Хартлпул Юнайтед», и в Миддлсбро, где победил бывший полицейский Рэй Маллон, покинувший местную полицию ради участия в выборах. Несмотря на то, что Уэльс был включен в действие этого закона, только один уэльский орган власти, Ceredigion, провел референдум по этому вопросу в мае 2004 года. Более 70% избирателей проголосовали против этого предложения.

Изменения в законодательстве

В октябре 2006 года в белой книге DCLG "Сильные и процветающие общины" было предложено в будущем отказаться от обязательного проведения референдума для утверждения создания выборного мэра для территории совета в пользу простого решения совета, принятого после консультаций с местным сообществом. Также предлагалось проводить прямые выборы кабинетов советов по запросу, а систему "мэр и управляющий советом" в Стоуке-на-Тренте реформировать в стандартную систему "мэр и кабинет", поскольку этот совет был единственным в Англии, принявшим такую систему. Позднее возможность выбора системы "мэр и управляющий советом" была отменена Законом о местном самоуправлении и вовлечении общественности в систему здравоохранения 2007 года, и референдум больше не требовался, если две трети членов совета проголосовали за изменение модели управления. От варианта с выборным кабинетом отказались. Законодательство 2007 года обязывало все органы местного самоуправления повторно рассмотреть свои структуры управления и оценить целесообразность введения должности выборного мэра.

Закон о местной демократии, экономическом развитии и строительстве 2009 года

Закон о местной демократии, экономическом развитии и строительстве 2009 года учредил структуру объединенных органов власти. Последующие законы (см. ниже) внесли изменения в LDEDCA, добавив положения о создании должности мэра для объединенных органов власти.

Мэр городского совета

В феврале 2006 года Институт исследований государственной политики опубликовал доклад, в котором призвал к избранию мэров в Бирмингеме и Манчестере, который был положительно воспринят правительством, но не двумя заинтересованными городскими советами. Позже премьер-министр Дэвид Кэмерон выразил поддержку этой системе, заявив, что непосредственно избираемые мэры "подотчетны" и могут "стимулировать деятельность". 2 мая 2012 года аналитический центр Bow Group опубликовал краткую статью в поддержку прямых выборов мэров в крупных английских городах. Закон о локализме 2011 года предоставил центральному правительству возможность инициировать референдумы об избрании мэров, и предполагалось, что это произойдет в крупнейших городах в 2012 году. В преддверии этого, городской совет Лестера в 2011 году и городской совет Ливерпуля в 2012 году воспользовались своим правом на избрание мэра напрямую, без проведения референдума. В сентябре 2011 года жители Солфорда собрали необходимое количество подписей для проведения референдума, который прошел успешно. Первые выборы мэра состоялись в мае 2012 года. Используя полномочия, предоставленные Законом о локализме 2011 года, 3 мая 2012 года в 10 английских городах были проведены референдумы, чтобы определить, переходить ли к системе с непосредственно избираемым мэром. Только один город, Бристоль, проголосовал за систему мэра. Донкастер проголосовал за сохранение своей выборной системы мэра на референдуме, состоявшемся в тот же день.

Мэр объединенных органов власти и мэры объединенных органов власти округа

В 2014 году было объявлено о создании должности мэра Большого Манчестера, который должен был стать руководителем Объединенного органа Большого Манчестера, при условии принятия нового первичного законодательства. В 2017 году состоялись выборы в Большом Манчестере, в Ливерпульском городском регионе, в Тис-Вэлли, в регионе Западной Англии и в Западном Мидлендсе в рамках соглашений о передаче полномочий, предусмотренных Законом о децентрализации городов и местного самоуправления 2016 года. Закон о децентрализации городов и местного самоуправления 2016 года внес изменения в Закон о местной демократии, экономическом развитии и строительстве 2009 года, добавив положения о выборах мэров объединенных органов власти. Отложенные выборы в регионе Шеффилда прошли в мае 2018 года. Ожидается, что Управление Северного Тайна и Объединенное управление Северо-Восточной Англии будут объединены в новое Объединенное управление Северо-Восточной Англии, первые выборы в котором запланированы на май 2024 года.

Закон о нивелировании и регенерации 2023 года

Закон о выравнивании и регенерации 2023 года ввел новые типы мер в систему местного самоуправления Англии. В частности, LURA учредила новую структуру объединенных органов власти графств, аналогичную существующим объединенным органам власти, предоставила новые полномочия для передачи этим органам и разрешила мэрам использовать иные наименования, например, "губернатор", "избранный руководитель" или "комиссар графства". Ряд "соглашений о передаче полномочий" предстоит законодательно закрепить после получения LURA королевского одобрения.

Руководители округов

С Норфолком и Саффолком достигнуты принципиальные соглашения о передаче полномочий, предусматривающие прямое избрание лидеров советов каждого графства. Совет графства Норфолк одобрил соглашение, и после его окончательного утверждения избиратели выберут лидера в мае 2025 года. По состоянию на май 2024 года Совет графства Саффолк инициировал процесс консультаций.

Устранение должности мэра

Обзоры структуры управления, петиции и местные референдумы, предусмотренные Законом о местном самоуправлении 2000 года, также могут быть использованы для отмены должности мэра и возврата к типичной структуре управления "лидер и кабинет". Изначально эти методы не могли быть применены для отмены должности мэра, если она была учреждена по результатам референдума, назначенного правительством. Однако поправка Палаты лордов к Закону о городах и местном самоуправлении 2016 года внесла изменения в Закон о местном самоуправлении 2000 года, установив право на проведение в будущем референдума об отмене должности любого мэра, избранного местным органом власти и учрежденного по результатам референдума, назначенного правительством. Члены советов выражали обеспокоенность по поводу чрезмерной власти, которой, по их мнению, обладают непосредственно избираемые мэры. В четырех местных органах власти, где избираются мэры напрямую, проводились кампании с требованием проведения референдумов об отмене этих должностей. В Льюишеме кампания "Вернем демократию" призвала к проведению нового референдума, ссылаясь на низкую явку и незначительное преимущество на референдуме 2001 года. В апреле 2007 года Совет Льюишама проголосовал 28 голосами против 24 за отклонение предложения о проведении консультаций по этому вопросу. В марте 2007 года в Донкастере активисты движения "Справедливая сделка" представили в городской совет петицию с 11 000 подписей, требуя проведения нового референдума. Совет проголосовал 31 голосом против 27 за проведение нового референдума, который состоялся в мае 2012 года. Избиратели проголосовали за сохранение должности мэра. Избиратели Миддлсбро также проголосовали за сохранение системы управления с мэром. Три совета вернулись к структуре управления "лидер и кабинет". 23 октября 2008 года избиратели Стоука-на-Тренте проголосовали за отмену должности избранного мэра, которая должна быть заменена системой управления с лидером совета и кабинетом. В ноябре 2012 года Хартлпул также проголосовал за отмену должности непосредственно избираемого мэра на референдуме. Городской совет Ливерпуля принял решение отменить должность избранного мэра и вернуться к модели управления "лидер и кабинет" с мая 2023 года после консультаций в 2022 году относительно будущего управления городом. В мае 2016 года в Норт-Тайнсайде и Торбее были проведены референдумы для определения будущего должности мэра. Норт-Тайнсайд проголосовал за сохранение системы, а Торбей – за возвращение к структуре управления "лидер и кабинет". Дополнительные референдумы были проведены в мае 2021 года в Ньюхэме и Тауэр-Хамлетсе, где оба муниципалитета проголосовали за сохранение системы управления с мэром. Бристоль проголосовал за отмену должности избранного мэра на референдуме 5 мая 2022 года, чтобы заменить ее системой комитетов. Саймон Дженкинс в статье для The Guardian назвал мэров метрополитенов "фарсом местной демократии".

Executive arrangement reviews, petitions and local referendums in the Local Government Act 2000 can also be used to remove the post of mayor and revert to the typical "leader and cabinet" executive arrangement. Such methods could not initially be used to remove the post of mayor if it was established following a Government mandated referendum. However, a House of Lords amendment to the Cities and Local Government Devolution Act 2016 amended the Local Government Act 2000 to establish the right of a future referendum to abolish any local authority elected mayor established following a Government mandated referendum. Councillors have complained about the perceived excessive power of directly elected mayors. There have been campaigns in four of the local authorities with directly elected mayors to hold referendums to abolish the posts. In Lewisham, the Bring Back Democracy campaign called for a new referendum, citing poor turnout and a very close result in the 2001 referendum. In April 2007, Lewisham Council voted 28–24 against a motion calling for consultation over the issue. In Doncaster, in March 2007, "Fair Deal" campaigners presented an 11,000 signature petition to the council calling for a new referendum. The council voted 31–27 in favour of a new referendum, which was held in May 2012. The electorate voted in favour of retaining the mayoralty. The Middlesbrough electorate also voted to retain the mayoral system. Three councils have reverted to leader and cabinet executives. The electorate of Stoke on Trent voted to remove the post of elected mayor on 23 October 2008, to be replaced with a system of council leader and cabinet. In November 2012 Hartlepool also voted to scrap the position of directly elected mayor in a referendum. Liverpool City Council chose to abolish the post of elected mayor and revert to a leader and cabinet model from May 2023 following a 2022 consultation on its future governance. Referendums were held in North Tyneside and Torbay in May 2016 to determine the future of their mayoralties. While North Tyneside voted to retain the system, Torbay voted in favour of returning to a leader and cabinet style of governance. Further referendums were held in May 2021 in Newham and Tower Hamlets, which both voted to retain the mayoral system. Bristol voted to remove the post of elected mayor in a referendum on 5 May 2022, to be replaced with a committee system. Simon Jenkins wrote in The Guardian calling metro mayors a "farce of local democracy".

Шотландия и Северная Ирландия

Закон о местном самоуправлении 2000 года не распространяется на Шотландию, и шотландский парламент решил реформировать систему местного самоуправления, внедрив систему пропорционального представительства с передачей голосов. Шотландские консерваторы поддерживают избрание мэров в тех крупных городах и поселениях, где имеется "местный запрос" на это. В Шотландии мэр традиционно называется провостом. В Северной Ирландии нет напрямую избираемых мэров. Должность мэра в Северной Ирландии носит исключительно церемониальный характер.

Полномочия

Полномочия мэра соразмерны типу местной власти, исполнительным органом которой он является. Лондонские районные советы, советы столичных округов и советы единых органов власти имеют в целом схожие функции, однако для нестоличных районных советов их объем ограничен, например, они не обладают полномочиями в сфере образования, библиотечного обслуживания и управления отходами. Мэр Лондона обладает совершенно иными полномочиями, чем руководители, действующие по модели "мэр и кабинет". Избранный мэр местного самоуправления имеет полномочия, аналогичные полномочиям исполнительного комитета в местном самоуправлении по модели "Лидер и кабинет". Эти полномочия определяются как "исключительные" или полномочия "совместного принятия решений" и закреплены в Правилах о местном самоуправлении (функции и обязанности) (Англия) 2000 года. Полномочия совместного принятия решений – это те, которыми мэр разделяет с советом, в частности, право утверждать годовой бюджет местного органа власти и его основные политические документы. К ним относятся: Годовой план развития библиотек; План повышения эффективности; План услуг для детей; План социального обслуживания; Стратегия развития сообщества; Стратегия по сокращению преступности и правонарушений; План развития дошкольного образования; План развития образования; Рамочная структура территориального планирования; и План юстиции для молодежи. Для внесения изменений или отклонения предложений мэра по любому из этих документов совет должен принять соответствующее решение двумя третями голосов. Это также основано на вторичном законодательстве, а именно на Правилах о местном самоуправлении (внутренний распорядок) (Англия) 2001 года. Исключительные полномочия сложнее определить, поскольку они включают в себя все полномочия, предоставленные местным органам власти законом, за исключением тех, которые определены как полномочия совместного принятия решений или как "не относящиеся к компетенции исполнительной власти органа власти". Последнее – это ограниченный перечень, включающий квазисудебные решения по вопросам планирования и лицензирования, а также определенные церемониальные, кадровые и юридические решения. Избранный мэр (в системе "мэр и кабинет") также имеет право назначать до девяти членов совета в состав кабинета и делегировать полномочия либо им как отдельным лицам, либо комитету мэра и кабинета, либо подкомитетам комитета мэра и кабинета. На практике мэр несет личную ответственность, поэтому большинство мэров предпочитают делегировать полномочия в ограниченном объеме или вовсе этого не делать. Местные органы власти в Великобритании по-прежнему управляются постоянным штатом высших должностных лиц во главе с главным исполнительным директором или главным операционным директором, которые являются политически нейтральными бюрократами. Введение должности избранного мэра не влияет на их полномочия. Высшие должностные лица по-прежнему назначаются политически представительным комитетом членов совета, и мэр не должен пытаться повлиять на решение о назначении (за исключением участия в комитете в качестве его члена). Для сохранения профессиональной и политической независимости сотрудников мэр (или любой другой член совета) не имеет права давать прямые указания сотрудникам. Следовательно, избранного мэра нельзя точно охарактеризовать как исполнительного мэра, как это принято в некоторых частях США и других странах, а скорее как мэра с ограниченными исполнительными полномочиями. В 12 английских городах проводились консультации относительно проведения референдумов о введении должности избранного мэра, о том, какими полномочиями должны обладать эти мэры и как должен осуществляться контроль за их деятельностью.

The powers of the mayor are commensurate with the kind of local authority for which they are the executive. London borough councils, metropolitan district councils and unitary authority councils have broadly similar functions, but for non metropolitan district councils it is a subset, for example not having power over education, libraries and waste management. The Mayor of London has completely different powers to the "mayor and cabinet" leaders. A local authority elected mayor has powers similar to those of the executive committee in a Leader and Cabinet model local authority. These are described as either "exclusive" powers or "co decision" powers and are defined in the Local Government (Functions and Responsibilities) (England) Regulations 2000. Co decision powers are those the mayor shares with the council, notably the power to make the local authority's annual budget and its policy framework documents. These are: Annual Library Plan; Best Value Performance Plan; Children's Services Plan; Community Care Plan; Community Strategy; Crime and Disorder Reduction Strategy; Early Years Development Plan; Education Development Plan; Local Development Framework; and the Youth Justice Plan. To amend or reject a mayor's proposals for any of these documents, the council must resolve to do so by a two thirds majority. This is again based on secondary legislation, in this case the Local Government (Standing Orders) (England) Regulations 2001. Exclusive powers are less easy to define, because they consist of all the powers that are granted to a local authority by Act of Parliament except those defined either as co decision powers or as "not to be the responsibility of an authority's executive". This latter is a limited list, including quasi judicial decisions on planning and licensing, and certain ceremonial, employment and legal decisions. An elected mayor (in a mayor and cabinet system) also has the power to appoint up to nine councillors as members of a cabinet and to delegate powers, either to them as individuals, or to the Mayor and Cabinet committee, or to subcommittees of the Mayor and Cabinet committee. In practice, the mayor remains personally accountable, so most mayors have chosen to delegate to a very limited extent—if at all. Local authorities in Britain remain administered by a permanent staff of chief officers led by a chief executive or chief operating officer who are politically neutral bureaucrats. Their powers remain unaffected by the introduction of elected mayor. Senior officers continue to be appointed by a politically representative committee of councillors, and the mayor may not attempt to influence the decision as to who is appointed (except within the committee as a member of the committee). To maintain the staff's professional and political independence, the mayor (or any other member of the council) may not personally direct any member of staff. Accordingly, an elected mayor cannot really be accurately characterised as an executive mayor, as in parts of the US and certain other countries, but more as a semi executive mayor. Consultations took place in 12 English cities due to have referendums over the introduction of elected mayors, over what powers those mayors should have, and how they should be scrutinised.

Результаты референдума

По состоянию на октябрь 2021 года было проведено 54 референдума по вопросу изменения структуры исполнительной власти на модель с избираемым мэром. Референдумы инициируются решением совета, местной петицией или вмешательством центрального правительства. Из них 17 привели к учреждению должности мэра, а 37 были отклонены избирателями. Средний процент голосов "за" составляет 45%. Типичная явка составляет около 30%, однако она варьировалась от 10% до 64%. Явка выше, когда референдум проводится одновременно с другими выборами. Было проведено девять референдумов по вопросу об упразднении должности избираемого мэра. По результатам голосования четыре должности мэра были отменены, а пять – сохранены. Два мэра местных органов власти, в Лестере и Ливерпуле, были учреждены решением городского совета без проведения референдума.

Список прямых выборных мэров

По состоянию на 2024 год в Англии 25 мэров, избираемых непосредственно населением.