Введение
Стадия рассмотрения законопроекта в законодательном органе
Чтение законопроекта – это стадия обсуждения законопроекта, проводимая в общем составе законодательного органа. В Вестминстерской системе, сложившейся в Соединенном Королевстве, законопроект обычно проходит три чтения в процессе его принятия или отклонения в качестве закона. Некоторые из этих чтений могут носить формальный характер и не предполагать реальных дебатов. Данная процедура восходит к временам, когда грамотность была не распространена. Поскольку многие члены парламента были неграмотными, секретарь парламента зачитывал законопроект вслух, чтобы ознакомить депутатов с его содержанием. К концу XVI века стало обычной практикой представлять законопроект для чтения трижды перед его принятием.
Предварительное чтение
В израильском Кнессете частные законопроекты не вносятся на рассмотрение сразу при первом чтении. Вместо этого они подвергаются предварительному рассмотрению, в ходе которого члены, представляющие законопроект, представляют его Кнессету, после чего следует обсуждение общих принципов законопроекта и голосование о направлении его в комитет для подготовки к первому чтению или об отклонении его.
Первое чтение
Первое чтение — это момент внесения законопроекта в законодательный орган. Как правило, в Соединенных Штатах оглашается название законопроекта, и он немедленно направляется в комитет. После этого законопроект рассматривается комитетом между первым и вторым чтениями. В Сенате Соединенных Штатов и большинстве законодательных органов, сформированных под влиянием британской системы, рассмотрение в комитете происходит между вторым и третьим чтениями. В большинстве законодательных органов, не придерживающихся вестминстерской модели, проводится голосование по основным положениям законопроекта, прежде чем он будет передан в комитет.
Австралия
В Австралийской палате представителей законопроект автоматически вносится на рассмотрение в первом чтении без обсуждения при его представлении или поступлении из Сената. Однако в австралийском Сенате вопрос о первом чтении всегда ставится на голосование сразу после внесения (что является отдельным предложением) или поступления от Палаты представителей. Поправки к законопроекту или обсуждение в первом чтении не допускаются, за исключением законопроектов, подпадающих под действие статьи 53 Конституции (то есть законопроектов об ассигнованиях и финансовых вопросах), в этом случае обсуждение разрешено. Это исключение необходимо, поскольку статья 53 предоставляет сенаторам право вносить в Палату представителей предложения о внесении поправок в финансовый законопроект (в который Сенат не имеет права вносить поправки) на любой стадии его рассмотрения, включая первое чтение. Первое чтение большинства обычных законопроектов почти всегда является формальностью и принимается "голосованием без разделения". Однако в исключительно редких случаях Сенат может отклонить первое чтение, что препятствует дальнейшему продвижению законопроекта. Так произошло совсем недавно, в июне 2021 года, когда законопроект о комиссии по расследованию соответствия кандидатур на министерские должности 2021 года (Cth), внесенный сенатором от партии "Зеленые" Ларисой Уотерс в связи с обвинением в изнасиловании в 1988 году против генерального прокурора Кристиана Портера, был отклонен незначительным большинством голосов при голосовании по именам. Аналогичные процедуры действуют в парламентах штатов и территорий.
Канада
В Палате общин Канады, помимо обычной практики внесения законопроекта депутатом для первого чтения, член кабинета министров может предложить назначить или поручить комитету разработку законопроекта.
Израиль
В израильском Кнессете рассмотрение в комитете происходит между первым и вторым чтениями, а также (для законопроектов, внесенных депутатами) – между предварительным и первым чтениями. Первое чтение включает в себя обсуждение основных положений законопроекта с последующим голосованием о направлении его на рассмотрение в комитет.
Новая Зеландия
В Новой Зеландии, после прохождения законопроекта в первом чтении, он как правило направляется в специальный комитет. Однако правительство может принять решение о пропуске этапа работы в специальном комитете простым большинством голосов в парламенте. Даже если для первого чтения не требуется формальное голосование, законопроект может быть отклонен уже на этом этапе, если его представит депутат, а другой депутат не высказался в его поддержку.
Польша
В польском Сейме первое чтение состоит из дебатов об общих принципах законопроекта. Важно отметить, что первое чтение законопроектов о поправках к конституции, финансовых законопроектов, законопроектов об избирательном праве и кодификационных законопроектов проходит на пленарном заседании Сейма; все остальные законопроекты рассматриваются в комитете на первом чтении, если маршал Сейма не примет решение направить их на пленарное заседание.
Россия
В Государственной Думе первое чтение включает обсуждение основных положений законопроекта с последующим голосованием о направлении его на рассмотрение в комитет.
Великобритания
В обеих палатах британского парламента законопроекты, внесенные правительством или депутатами и лордами, победившими в жеребьевке частных законопроектов, автоматически получают первое чтение без обсуждения и голосования; то же самое относится к законопроектам, переданным из другой палаты (например, законопроект, прошедший все этапы в Палате лордов, немедленно поступает в Палату общин, где ему присваивается первое чтение). Законопроекты, вносимые по десятиминутному правилу, подлежат обсуждению, не превышающему десяти минут (поровну между сторонником и противником), после чего проводится голосование по вопросу о разрешении внести законопроект; первое чтение законопроекту присваивается только в случае одобрения этого вопроса. После первого чтения законопроекта дается распоряжение о его публикации.
Второе чтение
Второе чтение — это этап законодательного процесса, на котором проект закона рассматривается во второй раз. В большинстве законодательных органов, работающих по вестминстерской модели, проводится голосование по основным положениям законопроекта перед его передачей в комитет. В большинстве законодательных органов, не работающих по вестминстерской модели, детальные положения законопроекта рассматриваются на втором чтении, а затем голосуются по статьям.
Республика Ирландия
В Орайхтасе второе чтение именуется "вторым этапом", хотя в регламенте постоянных порядков Дайла используется подзаголовок "второе чтение", а предложение на втором этапе по-прежнему звучит как "о принятии законопроекта ко второму чтению". Законопроект, внесенный в одну из палат, поступает в другую палату на втором этапе, за исключением случаев, когда второй этап в Сенаде отменяется для законопроектов о консолидации, принятых Дайлом. После прохождения второго этапа законопроект направляется в специальный комитет соответствующей палаты или рассматривается на стадии комитета всей палатой.
Израиль
В Кнессете детальные положения законопроекта рассматриваются во втором чтении, после чего происходит голосование по каждой статье. Однако, если несколько статей подряд не имеют предложенных поправок (включая различные редакции одной и той же статьи, представленные в первоначальном тексте законопроекта), они голосуются единым пакетом. Основой для законопроекта, рассматриваемого во втором чтении, является текст после рассмотрения в комитете, который может существенно отличаться от законопроекта, принятого в первом чтении, вплоть до объединения и разделения положений.
Новая Зеландия
В Новой Зеландии, после прохождения законопроекта второго чтения, он рассматривается по пунктам всем парламентом. Если большинство парламента согласны, законопроект может быть рассмотрен по частям, что значительно экономит время. Поскольку для прохождения второго чтения большинству законопроектов требуется поддержка большинства, сейчас крайне редко законопроекты рассматриваются по пунктам.
Польша
В польском Сейме второе чтение включает в себя рассмотрение отчета комитета по законопроекту (как рассмотрение в комитете между первым и вторым чтениями) и представление любых предлагаемых поправок. Однако регламент Сейма не предусматривает голосования по пунктам ни по самому законопроекту, ни по каким-либо поправкам во время второго чтения. Если к законопроекту вносятся поправки, он возвращается в комитет для дальнейшего рассмотрения между вторым и третьим чтениями, если Сейм не решит иначе.
Россия
В Государственной Думе России детальные положения законопроекта рассматриваются во втором чтении, после чего происходит голосование по каждой статье.
Великобритания
В обеих палатах британского парламента второе чтение включает в себя дебаты об общих принципах законопроекта, за которыми следует голосование по вопросу о том, чтобы законопроект был теперь прочитан во второй раз (или иногда по поправке, направленной на отклонение законопроекта). Если вопрос о втором чтении принимается, законопроект направляется либо в постоянный комитет, либо в комитет всего состава палаты, где он рассматривается и утверждается по статьям.
Соединенные Штаты
В Сенате США законопроект либо направляется в комитет, либо включается в повестку дня после второго чтения. Голосования о повторном прочтении законопроекта не проводится. В законодательных собраниях США, где рассмотрение в комитете предшествует второму чтению, порядок достижения законопроектом второго чтения может различаться. Например, в Иллинойсе законодательные акты автоматически выносятся на второе чтение, после чего допускается внесение поправок.
Третье чтение
Третье чтение — это стадия законодательного процесса, на которой законопроект, со всеми внесенными поправками, выносится на окончательное утверждение законодательным органом. В парламентах, чьи процедуры основаны на Вестминстерской системе, третье чтение происходит после того, как законопроект был рассмотрен комитетом и подвергся дальнейшей доработке на стадии доклада (или, как в Израиле, после второго чтения). В большинстве двухпалатных парламентов законопроект должен пройти третье чтение в обеих палатах по отдельности. После этого он направляется на промульгацию, например, на королевское одобрение в Вестминстерской системе или на подпись президентом или губернатором в американской модели. В некоторых двухпалатных парламентах, таких как парламент Польши или Чешской Республики, законопроект должен пройти три чтения в нижней палате, но только одно чтение в верхней палате, где он может быть принят без изменений, с поправками или отклонен; и если верхняя палата не принимает законопроект без изменений, он возвращается в нижнюю палату, которая может утвердить свою первоначальную редакцию квалифицированным большинством голосов, после чего он направляется на промульгацию, пройдя обе палаты. Эта "несовершенная" процедура требует, чтобы все законопроекты первоначально вносились в нижнюю палату, хотя это может быть смягчено предоставлением верхней палате права вносить законопроекты в нижнюю. В однопалатном парламенте, после прохождения третьего чтения в единственной палате, законопроект направляется непосредственно на промульгацию.
Республика Ирландия
В Оирахтасе Ирландии эквивалент третьего чтения называется "пятым этапом" или "заключительным этапом". Предложение формулируется как "Принять законопроект", за исключением того, что предложение Сената о денежном законопроекте звучит как "Вернуть законопроект в Дайл". Когда законопроект проходит через одну палату, он направляется в другую и поступает на второе чтение. После того, как обе палаты принимают законопроект, он направляется президенту Ирландии для подписания и вступления в силу.
Польша
В польском Сейме третье чтение состоит из представления поправок, принятых во втором чтении (либо второго отчета комитета по законопроекту, возвращенного в комитет после второго чтения), и последовательности голосований: сначала по предложению об отклонении законопроекта (если таковое внесено), затем по поправкам, внесенным во втором чтении, и, наконец, окончательное голосование по законопроекту в новой редакции.
Великобритания
В обеих палатах британского парламента, после того как законопроект был представлен из комитета, которому он был направлен, рассмотрение предложения переходит к так называемой "стадии отчета", в ходе которой могут быть предложены и проголосованы дальнейшие поправки. После завершения стадии отчета проводятся дебаты по окончательному тексту законопроекта с учетом внесенных поправок, за которыми следует голосование по вопросу о третьем чтении законопроекта. Если вопрос будет поддержан, законопроект считается принятым.