Введение
Нестабильное государство на грани краха
Хрупкое государство или слабое государство – это страна, характеризующаяся слабым государственным потенциалом или слабой легитимностью государства, что делает граждан уязвимыми к различным потрясениям. Например, Всемирный банк считает страну «неустойчивой», если она (а) имеет право на получение помощи (т.е. гранта) от Международной ассоциации развития (МАР), (b) в течение последних трех лет участвовала в миротворческой миссии ООН и (c) получила оценку «управление» менее 3,2 (согласно индексу оценки политики страны и институционального развития (CPIA) Всемирного банка). Более четкое определение хрупкого государства может также включать растущую неспособность государства поддерживать монополию на применение силы на своей территории. Хотя хрупкое государство может эпизодически осуществлять военную власть или суверенитет на своей территории, его притязания ослабевают по мере ослабления логистических механизмов, посредством которых оно реализует свою власть. В то время как многие страны добиваются прогресса в достижении Целей устойчивого развития, группа из 35–50 стран (в зависимости от используемого показателя) отстает. По оценкам, из семи миллиардов человек в мире 26% живут в хрупких государствах, и именно там проживает треть всех людей, живущих менее чем на 1,25 доллара США в день, половина детей в мире, умирающих до пяти лет, и треть всех случаев материнской смертности. Они не только отстают, но и разрыв с другими развивающимися странами увеличивается с 1970-х годов. В 2006 году ВВП на душу населения в хрупких государствах вырос всего на 2%, в то время как в других странах с низким уровнем дохода он достиг 6%. Прогнозируется (например, Всемирным банком в 2008 году), что в будущем хрупкие государства будут составлять еще большую долю стран с низким уровнем дохода, поскольку многие страны с низким уровнем дохода, демонстрирующие лучшие результаты, переходят в статус стран со средним уровнем дохода. Это серьезный вызов для усилий по развитию, и Институт заморского развития утверждает, что хрупкие государства требуют принципиально иных подходов, чем модели развития, применяемые в более устойчивых странах, из-за различий в их контексте рисков. Одним из распространенных показателей хрупкости государства является индекс оценки политики страны и институционального развития Всемирного банка, но все чаще используются более сложные индексы, например, включающие параметры безопасности. Хрупкое государство на грани коллапса может превратиться в несостоявшееся государство.
Истоки термина и обсуждение
Хрупкое государство – это аналитическая категория, получившая распространение с середины 1990-х годов и получившая дальнейшее развитие после террористических атак 11 сентября. В основе лежит убеждение многих политиков и ученых в том, что потенциал современных конфликтов кроется внутри государств, а не между ними. Считается, что государства Глобального Юга с ограниченными возможностями и низким уровнем дохода представляют прямую угрозу не только для собственного населения, но и, опосредованно, для соседних западных стран. Исходя из этой логики, хрупким государствам необходимо развитие, чтобы обеспечить безопасность и базовые услуги своим гражданам, снижая уязвимость и повышая устойчивость к внутренним и внешним шокам. Таким образом, хрупкие государства демонстрируют ряд схожих угроз с неблагополучными государствами, но в значительно меньшем масштабе. Их неудачи служат тревожным предзнаменованием того, что произойдет, если их административная политика не изменится. Этот подход, принятый многими странами-донорами и международными организациями и институтами, вызвал дискуссии как в академической среде, так и за ее пределами. Некоторые ученые считают категоризацию государств как хрупких полезной, подчеркивая возможность прогнозирования распада государства и оценки различных способов его предотвращения. Существует две основные критики этой концепции: I) риск злоупотребления категорией хрупкости государства, легитимизирующий внешнее вмешательство в ущерб местной автономии; II) оспаривается аналитическая ценность самой попытки категоризации, поскольку объединение широкого спектра различных стран на основе государственного принципа приводит к высоко стандартизированным подходам к развитию, которые не учитывают часто существенно различающиеся политические, экономические и социальные условия.
Показатели
Фонд мира использует следующие факторы для оценки состояния страны.
Социальные
Растущее демографическое давление и конфликты между племенами, этническими и/или религиозными группами. Массовое внутреннее и внешнее перемещение населения, приводящее к серьезным гуманитарным кризисам. Широко распространенное стремление к мести и групповые обиды. Хроничное и непрекращающееся бегство людей.
Политический
Делегитимизация государства. Ухудшение качества государственных услуг. Приостановка или произвольное применение закона, повсеместные нарушения прав человека. Действия сил безопасности, функционирующих как "государство в государстве", зачастую остаются безнаказанными. Рост влияния раздробленных элит. Вмешательство внешних политических сил и иностранных государств.
Межправительственные организации
С момента Второй мировой войны хрупкие государства и страны, пережившие конфликт, участвовали во многих межправительственных группах и ассоциациях, включая "Группу 77" и региональные объединения, такие как АСЕАН и Африканский союз. Однако до недавнего времени страны, затронутые конфликтами, не имели специализированной международной платформы. В 2010 году g7+ была основана группой стран, вышедших из конфликтов, для более эффективного представления их интересов на международной арене. g7+ – это межправительственная организация, объединяющая страны с недавним опытом переживания конфликтов. Цель группы – привлечь внимание к особым вызовам, с которыми сталкиваются хрупкие государства, предоставить платформу для обмена опытом и обсуждения общих проблем развития между странами, затронутыми конфликтами, и выступать за более эффективную международную политику, отвечающую потребностям этих стран. g7+ разработала собственный индекс для измерения хрупкости государства, выделив пять ключевых областей (политическая легитимность, правосудие, безопасность, экономические основы, доходы и услуги), которые расположены на шкале хрупкости, состоящей из пяти стадий. Основное отличие от других индексов заключается в приоритете индивидуальных, специфических для каждой страны характеристик и самооценки, а не внешней оценки. Важно, однако, помнить, что концепции, такие как "Индекс хрупкости государства", укоренены в философской традиции, подчеркивающей неотъемлемую "ценность" формирования государства. Поэтому к нему следует относиться НЕ как к строго нейтральной метрике, а скорее как к административному инструменту.
Происхождение
Профессор международных исследований Джоэл Мигдал исследовал взаимоотношения между государством и обществом, где наблюдается расхождение между официально провозглашаемой политикой и фактическим распределением государственных ресурсов. В список стран вошли Индия, Мексика, Египет, Сьерра-Леоне и другие. Он выявил причину этого расхождения в отсутствии социального контроля со стороны правительства – "реальной способности устанавливать действующие правила игры для людей в обществе". Это включает в себя не только присутствие государственных институтов на территории и извлечение ресурсов, но и способность присваивать ресурсы и регулировать поведение людей. Мигдал утверждал, что расширение европейской экономики и мировой торговли в XIX веке привело к кардинальным изменениям в стратегиях выживания людей в странах Азии, Африки и Латинской Америки. Государственная политика, проводимая европейцами, включая законы о землевладении, налогообложение и новые виды транспорта, быстро и глубоко изменила жизненные условия и потребности людей в этих странах. Старые стимулы, санкции и символы утратили свою актуальность в новых условиях, а прежние механизмы социального контроля и институты были подорваны. Однако, в отличие от Западной Европы в предшествующие века, эти страны не смогли создать новую концентрацию социального контроля в качестве основы сильного и дееспособного государства. Это произошло потому, что, хотя в этих странах присутствовали необходимые предпосылки для формирования сильного государства – ослабленный мировой торговлей до Первой мировой войны прежний социальный контроль – им не хватило достаточных условий: 1) благоприятной исторической конъюнктуры, способствующей концентрации социального контроля; 2) военной угрозы извне или внутри страны; 3) основы для независимой бюрократии; 4) дальновидного руководства, способного воспользоваться всеми вышеперечисленными условиями.
Предоставление основных услуг
Существует взаимосвязь между хрупкостью государства и качеством предоставляемых услуг, и они рассматриваются как взаимосвязанные и взаимно усиливающиеся факторы, однако некоторые также полагают, что обеспечение базовыми услугами может снизить хрупкость государства. В государствах, находящихся в состоянии хрупкости, на предоставление услуг могут влиять финансовые ограничения, недостаток квалификации и нехватка информации.
Образование, здравоохранение, доступ к воде и надлежащая санитария важны не только для выживания, но и признаны правами человека, обеспечение которых доказано необходимым для перехода от конфликта к миру.
Строительство государства и мира
Оказание или неоказание услуг параллельно часто представляется как дебаты между государственным строительством и миростроительством. Утверждается, что государственное строительство ведет к миру, если оно направлено на создание инклюзивного государства, где легитимность формируется благодаря реагированию государства на запросы всего общества и предоставлению общественных благ и услуг. Правительство Великобритании на протяжении последнего десятилетия поддерживало реформы в Сьерра-Леоне, руководствуясь принципом "безопасность прежде всего", что, как считается, улучшило безопасность, расширило доступ и повысило качество правосудия, снизило уровень коррупции и положительно реформировало государственную службу. Существует и другая точка зрения: хрупкие государства могут восстановиться после конфликта без внешнего вмешательства и способны развить эффективные институты управления, возникшие в результате войны. Сторонники автономного восстановления утверждают, что международная помощь и внешняя поддержка подрывают самодостаточность взаимоотношений между правителями и населением. Примеры Уганды, Эритреи и Сомали подтверждают теорию автономного восстановления, поскольку эти слабые государства успешно достигли устойчивого мира, систематического снижения насилия, а также послевоенного политического и экономического развития без международного вмешательства.
Содействие демократии
По словам Сэмюэля Хантингтона, "самое важное политическое различие между странами касается не формы правления, а степени государственности". Цель демократизации и институционального развития в хрупких государствах – помочь им улучшить как государственный потенциал, так и развитие инклюзивных институтов. Кнутсен и Найгард (2015) подчеркивают, что полудемократии (хрупкие государства в рамках нашего обсуждения) менее стабильны, чем как автократии, так и демократии. Иными словами, начав процесс демократизации, опасно остановиться на полпути. Однако вопрос о цели демократизации сам по себе возникает прежде, чем задумываться о средствах ее достижения. Аке (2000) отмечает, что демократия в основном анализировалась в контексте ее способности стимулировать экономическое развитие. Но в контексте ее применимости в Африке, полезность демократии, оцениваемая через "ценности, заботы и приоритеты африканских народов", в значительной степени определит степень ее принятия. В целом, процесс демократизации в значительной мере обусловлен нормативными ценностями населения, к которому он относится. Для разработки интервенций, направленных на продвижение инклюзивных институтов в условиях преобладания слабых государственных структур, критически важна возможность теоретического анализа переходов режимов. Однако, по мнению Геддес (1999), это связано с тем, что различные виды авторитаризма столь же сильно отличаются друг от друга, как и от демократии. Чтобы облегчить анализ этих различий, она классифицирует авторитарные режимы как "персоналистские", военные, однопартийные или их комбинации. Важно отметить, что все они могут быть концептуализированы с точки зрения обществ "ограниченного доступа" (North, 1999). По словам Ларри Даймонда, во многих хрупких государствах продвижение демократии затруднено не только из-за отсутствия классических условий, способствующих демократии – более развитого уровня дохода на душу населения, гражданского общества, независимых СМИ, политических партий, демократических установок и ценностей и т.д. – но и из-за отсутствия более фундаментальных условий для жизнеспособного политического порядка. В этих государствах задача состоит не только в том, чтобы (или даже вовсе не в том) оказывать давление на авторитарных лидеров с целью передачи власти, но и в первую очередь – понять, как восстановить легитимную власть. Необходимо не только расширить возможности граждан и их независимых организаций, но и обеспечить государственные институты ресурсами, обучением, организацией и общим чувством цели. Следует учитывать, что прогресс в демократизации в хрупких государствах уязвим. Согласно Samuels (2013), история знает примеры смены режимов с демократии на автократию в периоды 1925–1945 гг. [например, Германия (1933)] и 1960–1974 гг. [например, Бразилия (1964), Чили (1973)]. Факторы, которые он определяет как внутренние причины смены режимов, также необходимо смягчать посредством институционального дизайна. К ним относятся гражданская культура, классовые конфликты, возникающие из-за неравномерного распределения экономических выгод, и военная идентичность. Среди международных причин – внешняя политика сверхдержав, степень участия в многосторонних институтах, масштабы глобализации и наднациональное влияние религиозных институтов на внутренние политические институты.
Развитие частного сектора
Исследователи обнаружили мало доказательств в литературе о влиянии развития частного сектора (PSD) на отношения между государством и обществом и о том, соответствуют ли PSD и государственные отношения ожиданиям общественности. Они полагали, что одной из причин может быть недостаток эмпирических данных, собранных в ходе интервью и общественных опросов непосредственно на местах. Таким образом, взаимосвязь между PSD и отношениями между государством и обществом остается областью для дальнейшего изучения и требует большего внимания со стороны академических кругов и практиков в соответствующих публикациях. Ключевые выводы включают: в докладе описывается значительная вариативность в опыте стран, связанных с конфликтами и прямыми иностранными инвестициями (ПИИ), при этом в одних странах конфликты сопровождаются высоким уровнем ПИИ, а в других – низким. Исследование показывает, что большая часть ПИИ в хрупких государствах обусловлена мотивами многонациональных корпораций, стремящихся к получению ресурсов. Хотя эти инвестиции могут способствовать экономическому росту, этот потенциал часто не реализуется, а привлечение инвестиций исключительно для добычи ресурсов может приводить к дальнейшим конфликтам – явление, известное как «ресурсное проклятие». Исследователи из Института развития зарубежных стран и Всемирного банка утверждают, что если государство не может разумно облагать налогом или ответственно расходовать средства, то отсутствует ключевой элемент государственности. Они объясняют, что в хрупких государствах можно добиться существенного прогресса в управлении государственными финансами, при этом наибольший прогресс наблюдается в части исполнения бюджета, хотя сохраняются критические пробелы в понимании взаимосвязи между управлением государственными финансами, государственностью и прогрессом в развитии. Важным экономическим аспектом для несостоявшихся государств является реинтеграция бывших комбатантов в общество и экономику. Блаттман и Аннан провели исследование о том, как трудоустройство снижает риск возвращения к насилию для мужчин из группы высокого риска после Второй гражданской войны в Либерии. Исследование проводилось в рамках программы, которая предоставляла сельскохозяйственную подготовку и капитальные вложения бывшим комбатантам, владеющим плантациями каучука или участвовавшим в незаконной добыче драгоценных минералов или лесозаготовках. Они обнаружили, что мужчины хорошо реагировали на сельскохозяйственную подготовку, сократили незаконную добычу материалов примерно на 20%, и около четверти из них стали реже проявлять готовность к участию в боевых действиях во время избирательного кризиса в Кот-д'Ивуаре. В докладе отмечается, что в хрупких регионах, где сохраняется неравенство и правительство не способно реагировать на возникающие проблемы, последствия изменения климата для водных ресурсов, продовольствия и земли будут усиливать существующее давление. В нем утверждается, что динамика хрупкости государства, социальной и политической хрупкости может усугубляться последствиями изменения климата, что приводит к снижению адаптационных возможностей. Начинается нисходящая спираль хрупкости, или «порочный круг хрупкости и климата». Связь между слабыми государствами и терроризмом является предметом споров. В 2003 году историк Уолтер Лакюр отметил, что в большинстве бедных и слабых государств практически отсутствует террористическая активность. Слабые государства также могут быть более уязвимы к кризисам в области общественного здравоохранения, таким как инфекционные заболевания, которые могут оказывать негативное влияние на другие страны.