Полномочия главы государства в парламентских системах

Введение

Исполнительная власть в некоторых правительствах

В парламентской или полупрезидентской системе правления резервные полномочия, также известные как дискреционные полномочия, — это власть, которую глава государства (или его представитель) может осуществлять без одобрения другой ветви власти или части правительства. В отличие от президентской системы, в парламентской системе глава государства (или его представитель) обычно связан решениями кабинета министров или законодательного органа, и большинство резервных полномочий могут быть использованы только в определенных исключительных обстоятельствах.

Конституционные монархии

В монархиях с некодифицированной или частично неписаной конституцией (как, например, в Соединенном Королевстве или Канаде), либо с полностью писаной конституцией, состоящей из текста, дополненного дополнительными конвенциями, традициями, патентными грамотами и т. п., монарх обычно обладает резервными полномочиями. Как правило, эти полномочия включают в себя: помилование; отстранение премьер-министра от должности; отказ в роспуске парламента; и отказ или отсрочка королевского одобрения законопроектов (отказ в королевском одобрении равносилен вето на законопроект, а резервирование королевского одобрения фактически означает решение не давать и не отказывать в согласии, а отложить принятие решения на неопределенный срок). Обычно существуют строгие конституционные конвенции, определяющие, когда эти полномочия могут быть использованы, и соблюдение этих конвенций обеспечивается общественным давлением. Использование этих полномочий в нарушение традиции, как правило, приводит к конституционному кризису. Большинство конституционных монархий используют систему, основанную на принципе ответственного правительства. В такой системе резервные полномочия рассматриваются как средство, позволяющее монарху и его представителям осуществлять функции "конституционных гарантов" или "арбитров", ответственных за обеспечение соблюдения Кабинетом министров и парламентом основных конституционных принципов верховенства права и самого ответственного правительства. Некоторые конституционалисты, такие как Джордж Винтертон, утверждают, что резервные полномочия полезны, поскольку они позволяют главе государства справиться с непредвиденным кризисом, а использование конвенций для ограничения их применения способствует более постепенной и тонкой конституционной эволюции, чем возможна посредством формальной поправки к писаной конституции. Другие, например, Герберт Эватт, считали или считают резервные полномочия устаревшими и потенциально подверженными злоупотреблениям. Эватт полагал, что резервные полномочия можно кодифицировать, сохранив при этом их первоначальную функцию в системе ответственного правительства. Существовали предположения о возможном использовании вице-королевских резервных полномочий Кэмпбеллом при отстранении премьер-министра в отсутствие парламентского вотума недоверия. В конечном итоге Кэмпбелл был отмечен за то, как он справился с этой нежелательной ситуацией. Это лишь некоторые из нескольких случаев применения резервных полномочий в Австралии в XX веке на уровне штатов и федеральном уровне.

In monarchies with either an uncodified or partly unwritten constitution (such as the United Kingdom or Canada) or a wholly written constitution that consists of a text augmented by additional conventions, traditions, letters patent, etc., the monarch generally possesses reserve powers. Typically these powers are: to grant pardon; to dismiss a prime minister; to refuse to dissolve parliament; and to refuse or delay royal assent to legislation (to withhold royal assent amounts to a veto of a bill, while to reserve royal assent, in effect, amounts to a decision to neither grant nor refuse assent, but to delay taking a decision for an undetermined period). There are usually strict constitutional conventions concerning when these powers may be used, and these conventions are enforced by public pressure. Using these powers in contravention of tradition would generally provoke a constitutional crisis. Most constitutional monarchies employ a system that includes the principle of responsible government. In such an order, the reserve powers are thought to be the means by which the monarch and his or her viceregal representatives can legitimately exist as "constitutional guardians" or "umpires", tasked with guaranteeing that Cabinet and parliament adhere to the fundamental constitutional principles of the rule of law and responsible government itself. Some constitutional scholars, such as George Winterton, have stated that reserve powers are a good thing in that they allow for a head of state to handle an unforeseen crisis and that the use of convention to limit the use of reserve powers allows for more gradual and subtle constitutional evolution than is possible through formal amendment of a written constitution. Others, such as Herbert Evatt, believe or believed that reserve powers are vestigial and potentially open to abuse. Evatt felt that the reserve powers could be codified and still serve their intended function in a responsible government system, there was speculation on the potential exercise of vice regal reserve power by Campbell, in dismissing the premier in the absence of a parliamentary motion of no confidence. Ultimately, Campbell was praised for his handling of the undesirable situation. These are among several exercises of the reserve powers in Australia in the 20th century at state and federal levels.

Канада

Резервные полномочия в Канаде входят в королевскую прерогативу и принадлежат исключительно монарху, поскольку Конституционный акт 1867 года наделяет всю исполнительную власть в стране сувереном. Король Георг VI в 1947 году издал патент, разрешающий генерал-губернатору "осуществлять все полномочия и права, законно принадлежащие Нам [монарху] в отношении Канады". Резервная власть по отстранению от должности никогда не применялась в Канаде, хотя другие резервные полномочия использовались дважды для вынуждения премьер-министра уйти в отставку: первый случай произошел в 1896 году, когда премьер-министр сэр Чарльз Тьюпер отказался уйти в отставку после того, как его партия не получила большинства в Палате общин на выборах в том году, что привело к тому, что генерал-губернатор граф Абердин перестал признавать Тьюпера премьер-министром и отклонил несколько назначений, рекомендованных Тьюпером. Второй случай, известный как кризис Кинг – Бинга, произошел в 1925 году. Премьер-министр Уильям Лайон Маккензи Кинг, столкнувшись с вотумом недоверия в Палате общин, предложил генерал-губернатору, виконту Бингу из Вими, распустить новый парламент, но Бинг отказался. На провинциальном уровне 29 июня 2017 года вице-губернатор Британской Колумбии Джудит Гичон использовала свои резервные полномочия, чтобы отклонить просьбу премьер-министра Кристи Кларк о роспуске законодательного собрания и назначении новых выборов всего через 51 день после недавних провинциальных выборов. Кларк рекомендовала Гичон распустить законодательное собрание, поскольку, по ее мнению, назначение спикера привело бы к частым ничейным результатам голосования и нестабильной ситуации. Гичон отклонила эту рекомендацию и вместо этого поручила Джону Хоргану сформировать правительство, который стал новым премьер-министром. Ни один современный генерал-губернатор не отклонял законопроект, хотя это делали вице-губернаторы провинций. Конституционалист Питер Хогг высказал мнение, что "система ответственного правительства не может функционировать без формального главы государства, обладающего определенными резервными полномочиями". Кроме того, Юджин Форси заявил, что "резервная власть, согласно нашей Конституции, является абсолютно необходимой гарантией демократии. Она заменяет юридические и судебные гарантии, предусмотренные в Соединенных Штатах письменными конституциями, которые могут быть применены в судах".

The reserve powers in Canada fall within the royal prerogative and belong specifically to the monarch, as the Constitution Act, 1867, vests all executive power in the country's sovereign. King George VI in 1947 issued Letters Patent permitting the governor general "to exercise all powers and authorities lawfully belonging to Us [the monarch] in respect of Canada." The reserve power of dismissal has never been used in Canada, although other reserve powers have been employed to force the prime minister to resign on two occasions: The first took place in 1896, when the Prime Minister, Sir Charles Tupper, refused to step down after his party did not win a majority in the House of Commons during that year's election, leading Governor General the Earl of Aberdeen to no longer recognize Tupper as prime minister and disapprove of several appointments Tupper had recommended. On the second occasion, which took place in 1925 and came to be known as the King–Byng affair, Prime Minister William Lyon Mackenzie King, facing a non confidence motion in the House of Commons, advised the Governor General, the Viscount Byng of Vimy, to dissolve the new parliament, but Byng refused. At the provincial level, on 29 June 2017 Lieutenant Governor of British Columbia Judith Guichon used her reserve powers to deny the request of Premier Christy Clark to dissolve the legislature and call a new election only 51 days after the recent provincial election. Clark had advised Guichon to dissolve the legislature as, in her view, the appointment of a Speaker would have resulted in frequent tie votes and an untenable position. Guichon refused this advice and instead asked John Horgan to form a government, becoming the new premier. No modern governor general has disallowed a bill, though provincial lieutenant governors have. Peter Hogg, a constitutional scholar, has opined that "a system of responsible government cannot work without a formal head of state who is possessed of certain reserve powers." Further, Eugene Forsey stated "the reserve power is indeed, under our Constitution, an absolutely
essential safeguard of democracy. It takes the place of the legal and judicial safeguards provided in the United States by written Constitutions, enforceable in the courts."

Новая Зеландия

Ранние губернаторы Новой Зеландии, предшественники сегодняшних генерал-губернаторов, обладали значительной властью, имея исключительные полномочия в некоторых вопросах, таких как внешняя политика и дела маори. У них также был реальный выбор при назначении премьер-министров – парламенты того периода состояли из независимых членов, формировавших рыхлые и изменчивые фракции – и они не всегда были обязаны действовать по совету своих министров. По мере развития политической системы Новой Зеландии Колониальное управление все чаще инструктировало губернаторов следовать советам местных министров, и полномочия этой должности постоянно сокращались. Важные остатки этих ранних полномочий сохраняются и сегодня. Генерал-губернатор обладает рядом резервных полномочий, которые могут быть использованы от имени короля Карла III. Сэр Кеннет Кейт описывает использование этих полномочий как основанное на принципе, что «Королева царствует, но правительство правит, пока пользуется поддержкой Палаты представителей». Наиболее заметными резервными полномочиями являются полномочия назначать премьер-министра и связанное с этим полномочие принимать отставку премьер-министра. Это полномочие реализуется каждый раз, когда всеобщие выборы приводят к смене правительства, в последний раз – в 2023 году. Оно также может быть использовано, если премьер-министр теряет доверие парламента и уходит в отставку вместо того, чтобы рекомендовать роспуск парламента; последний такой случай был в 1911 году. Наконец, это может произойти, если премьер-министра отстраняет от должности его собственная партия, он уходит в отставку по личным причинам или умирает на посту. Хотя полномочия по назначению чиновников числятся среди резервных полномочий, на практике генерал-губернатор придерживается строгих конвенций и всегда назначает лидера доминирующей фракции в Палате представителей. Генерал-губернатор сохраняет теоретическую возможность назначить премьер-министром члена Палаты представителей, который явно не пользуется поддержкой большинства депутатов, но ни один генерал-губернатор не пытался использовать эту власть с тех пор, как Новая Зеландия обрела ответственную систему правления, хотя некоторые кабинеты в XIX веке оказались крайне недолговечными. В прежние времена, в случае смерти, недееспособности или неожиданной отставки премьер-министра, генерал-губернатор мог выбрать временного премьер-министра из числа нескольких старших министров, пока правящая партия определялась с новым лидером, который затем был бы надлежащим образом назначен премьер-министром. Однако сегодня практика назначения – по совету премьер-министра – постоянного заместителя премьер-министра, который становится исполняющим обязанности премьер-министра при необходимости, в значительной степени лишила генерал-губернатора даже этой свободы действий. Генерал-губернатор обладает рядом других юридических полномочий. Он может отправить в отставку действующего премьер-министра и кабинет министров, отдельного министра или любого другого должностного лица, занимающего должность «по воле короля» или «по воле генерал-губернатора». Другие, такие как профессор Филип Джозеф, полагают, что генерал-губернатор сохраняет право отказать в королевском одобрении законопроектам в исключительных обстоятельствах, таких как отмена демократии. Схожим спорным полномочием является возможность отказаться от принятия приказов и правил, рекомендованных правительством или отдельными министрами. Было несколько случаев, когда резервные полномочия использовались или, по крайней мере, рассматривались. В 1890-х годах премьер-министр Джон Балланс посоветовал губернатору произвести несколько новых назначений в Законодательный совет (который впоследствии был упразднен). Два последовательных губернатора, граф Онслоу и граф Глазго, отказались произвести эти назначения, пока Колониальное управление не вмешалось в пользу Балланса. Этот инцидент значительно сократил дискреционные полномочия губернатора. Хотя формально они оставались прежними, более поздние губернаторы и правительства сочли, что будет гораздо меньше ситуаций, в которых их использование будет уместным. Почти столетие спустя, в 1984 году, произошел кратковременный конституционный кризис. Уходящий премьер-министр, сэр Роб Малдун, только что проиграл выборы, но отказался рекомендовать генерал-губернатору, сэру Дэвиду Битти, принять срочные правила, желаемые не только новым премьер-министром, Дэвидом Лэнгом, но и многими членами кабинета и партии Малдуна. В то время, по сообщениям, обсуждался вопрос о том, чтобы Битти отправил Малдуна в отставку и заменил его, не дожидаясь его отставки. В конечном итоге Малдун уступил под давлением своего кабинета, что сделало использование резервных полномочий Битти ненужным.

New Zealand's early governors, the predecessors of today's governors general, exercised considerable power, with exclusive authority over some matters such as foreign and Māori affairs. They also had a real choice in selecting premiers – parliaments of the period being composed of independent members who formed loose and shifting factions – and were not always obliged to act on the advice of their ministers. As New Zealand's political system matured, the Colonial Office increasingly instructed the governors to follow the advice of local ministers, and the powers of the office have continually shrunk. Important remnants of these early powers remain. The governor general has a number of reserve powers, which may be used on behalf of King Charles III. Sir Kenneth Keith describes the use of these powers as based on the principle that "The Queen reigns, but the government rules, so long as it has the support of the House of Representatives". The most visible reserve powers are the power to appoint a prime minister and the related power to accept a prime minister's resignation. This power is exercised every time a general election results in a change of government, most recently in 2023. It may also be exercised if a prime minister loses the confidence of Parliament and resigns instead of advising a dissolution of Parliament; the last such occasion was in 1911. Finally, it may happen if a Prime Minister is maneuvered out of their position by their own party, retires or resigns for personal reasons, or dies in office. Though the power of appointment is listed among the reserve powers, in fact the governor general abides by strict conventions, and has always appointed the leader of the dominant faction in the House of Representatives. The governor general retains the theoretical power to appoint as prime minister a member of the House of Representatives who clearly does not have the support of a majority of MPs, but no governor general has sought to use this power since New Zealand gained responsible government, though some cabinets in the 19th century proved extremely short lived. In earlier times, if a prime minister died, became incapacitated, or resigned unexpectedly, a governor general might be able to choose a temporary prime minister from among several senior ministers, while the governing party decided on a new leader who would then be duly appointed prime minister. Today, however, the practice of appointing – on prime ministerial advice – a permanent deputy prime minister, who becomes acting prime minister when needed, has largely removed even this discretion from the governor general. The governor general has a number of other legal powers. They may dismiss an incumbent prime minister and Cabinet, an individual minister, or any other official who holds office "during the King's pleasure" or "during the Governor General's pleasure". Others, such as Professor Philip Joseph, believe the Governor General does retain the power to refuse royal assent to Bills in exceptional circumstances such as the abolition of democracy. A similar controversial power is the ability to refuse to make Orders and regulations advised by the Government or by individual Ministers. There have been a handful of occasions when reserve powers were used, or at least considered. In the 1890s, Premier John Ballance advised the Governor to make several new appointments to the (since abolished) Legislative Council. Two successive Governors, the Earl of Onslow and the Earl of Glasgow, refused to make the appointments, until the Colonial Office intervened in Ballance's favour. This incident markedly reduced the discretionary powers of the Governor. Though these remained the same in law for the time being, later Governors and governments considered that there would be far fewer scenarios in which their use would be appropriate. Almost a century later, in 1984, there was a brief constitutional crisis. The outgoing Prime Minister, Sir Rob Muldoon, had just lost an election, but refused to advise the Governor General, Sir David Beattie, to make urgent regulations desired not only by the incoming Prime Minister, David Lange, but also by many in Muldoon's own party and cabinet. At the time, the option of Beattie dismissing Muldoon and replacing him, without waiting for Muldoon's resignation, was reportedly discussed. Muldoon eventually relented under pressure from his own cabinet, making the use of Beattie's reserve powers unnecessary.

Сент-Китс и Невис

В 1981 году в Сент-Китсе и Невисе произошел конституционный кризис, когда губернатор, сэр Пробин Иннис, использовал свои резервные полномочия, чтобы отказать в подписании законопроекту, принятому правительством сэра Кеннеди Симмондса, премьер-министра страны. Иннис полагал, что законопроект является неконституционным и вскоре будет признан таковым Верховным судом Связанных государств Вест-Индии. Ситуация была разрешена, когда королева Елизавета II, по просьбе Симмондса, прекратила полномочия Иннисса в качестве губернатора.

Тувалу

Конституция Тувалу предусматривает в статье 52, что генерал-губернатор осуществляет свои полномочия "только в соответствии с советом (а) Кабинета министров; или (b) Премьер-министра [ ] за исключением случаев, когда он обязан действовать (c) в соответствии с советом любого другого лица или органа [ ] или (e) по своему собственному обдуманному усмотрению (в этом случае он должен проявлять независимую дискретность)". В 2013 году оппозиция обратилась к генерал-губернатору сэру Якобе Италели с просьбой действовать без (и даже вопреки) совету Премьер-министра. 28 июня правительство Премьер-министра Вилли Телави проиграло важные дополнительные выборы, что дало оппозиции большинство в один голос в парламенте. Оппозиция немедленно потребовала созыва парламента для внесения вотума недоверия и формирования нового правительства. Премьер-министр Телави ответил, что согласно Конституции он обязан созывать парламент только один раз в год (для голосования по бюджету) и, следовательно, не обязан созывать его до декабря. Оппозиция обратилась к генерал-губернатору. 3 июля Италели воспользовался своими резервными полномочиями, отдав приказ о созыве парламента 30 июля вопреки воле Премьер-министра. В конечном итоге генерал-губернатор отправил Премьер-министра в отставку.

Япония

В отличие от большинства других конституционных монархов, император Японии не обладает какими-либо резервными полномочиями. После поражения Японии во Второй мировой войне роль императора определена в главе I Конституции Японии 1947 года, установленной странами-победительницами. В ней говорится, что суверенитет принадлежит японскому народу, а император является лишь символом государства и единства нации.

Малайзия

Ян ди Пертуан Агонг (избранный верховный федеральный правитель, обычно называемый Королем) не обладает резервными полномочиями. Статья 40 малайзийской конституции определяет лишь три полномочия Агонга: отказать в просьбе о роспуске парламента, созвать заседание Совета правителей и назначить премьер-министра, не имея права его отстранить от должности.

Швеция

Как и император Японии, король Швеции не несёт никакой конституционной ответственности за управление государством, сохраняя за собой исключительно церемониальные и представительские функции. В соответствии с Актом об управлении 1974 года, высшей исполнительной властью является правительство (в состав которого входят премьер-министр и другие члены кабинета министров), ответственное перед Риксдагом. Король, однако, не подчиняется правительству и, следовательно, может играть независимую роль как моральный авторитет, но общепринятая практика, отражённая в подготовительных материалах Акта об управлении 1974 года, заключается в том, что король должен воздерживаться от всего, что может быть разумно истолковано как участие в партийной политике или критика действующего правительства.

Республики

Резервные полномочия также могут быть прописаны в республиканской конституции, разделяющей должности главы государства и главы правительства. Так было в Германии во времена Веймарской республики, и так обстоит дело и сейчас во Франции (Пятая республика), Италии и Ирландии. Резервные полномочия могут включать, например, право издавать нормативные акты или постановления в чрезвычайных ситуациях, минуя обычную процедуру. В большинстве государств возможность главы государства использовать резервные полномочия четко определена и регулируется текстом конституции.

Бангладеш

Президент Бангладеш должен консультироваться с премьер-министром по всем вопросам, за исключением назначения премьер-министра и главного судьи. Однако президент обладает полномочиями распускать правительство или парламент, помиловать преступников.

Во время правления временного правительства полномочия президента значительно расширились. В 1962 году Государственный совет признал себя неправомочным судить о мерах законодательного характера, изданных президентом на основании статьи 16. В своей книге "Постоянный переворот" Франсуа Миттеран критиковал статью 16 за то, что она предоставляет амбициозному политику возможность стать диктатором. Однако, став сам президентом, он не предпринял попыток отказаться от своих резервных полномочий.

Германия

Конституция Германии ограничивает полномочия президента, чтобы предотвратить ситуацию, в которой исполнительная власть могла бы эффективно управлять без одобрения законодательной власти, что имело место в Веймарской республике. В частности, президент не может править указами. Однако, в случае "законодательной чрезвычайной ситуации", президент Германии может принять закон без одобрения "Бундестага" (парламента). Статья 81 Конституции Германии предусматривает возможность того, что президент может таким образом обеспечить возможность функционирования правительства даже в случае потери конструктивного большинства в Бундестаге. Кроме того, президент Германии может распустить Бундестаг (парламент), если канцлер потеряет вотум доверия и попросит президента об этом. Президент Германии трижды воспользовался этим правом с момента основания Федеративной Республики Германии в 1949 году. Президент Густав Хайнеманн распустил Бундестаг по просьбе канцлера Вилли Брандта в 1972 году, а в 1982 году президент Карл Карстенс сделал это по просьбе канцлера Гельмута Коля. И Брандт, и Коль были переизбраны с более значительным большинством. В последний раз, 1 июля 2005 года, президент Хорст Кёлер распустил Бундестаг по просьбе канцлера Герхарда Шрёдера. Шрёдер неожиданно проиграл последовавшие выборы. Президент имеет право отказать в подписании законов, принятых парламентом (вето), в определенных обстоятельствах. Это могут быть формальные ошибки в процедуре принятия закона или нарушения Основного закона, содержащиеся в новом законе. По состоянию на май 2013 года эта резервная власть использовалась 8 раз. См. статью в немецкой Википедии: de:Bundespräsident (Deutschland). Президент выдвигает первого кандидата в канцлеры для голосования в Бундестаге. Президент также может распустить Бундестаг, если ни один кандидат не получит абсолютного большинства голосов членов парламента после трех туров голосования. Президент имеет право помиловать лиц, совершивших федеральные преступления, при обязательном контрсервировании (подписи) члена кабинета. Отказ в помиловании не требует контрсервирования.

The German constitution limits the powers available to the President to prevent a situation in which the executive could effectively rule without legislative approval, which was the case in the Weimar Republic. In particular, the president cannot rule by decree. However, in case of a "legislative emergency" the German President can accept legislation without approval of the "Bundestag" (parliament). Article 81 of the German constitution states the possibility that the President can by this means keep a government capable of action even in case of loss of a constructive majority in the Bundestag. Furthermore, the German President can dissolve the Bundestag (parliament) if the Chancellor loses a motion of confidence and asks the President to do so. The German President has exercised this right three times since the founding of the Federal Republic in 1949. President Gustav Heinemann dissolved the Bundestag at the request of Chancellor Willy Brandt in 1972, and in 1982 President Karl Carstens did so at the request of Chancellor Helmut Kohl. Both Brandt and Kohl were reelected with larger majorities. Most recently, on 1 July 2005, President Horst Köhler dissolved the Bundestag at the request of Chancellor Gerhard Schröder. Schröder unexpectedly lost the election that followed. The President has the right to refuse his signature to laws passed by the parliament (veto) in certain circumstances. These may be formal errors in the law making process or violations of the Basic Law inherent to the new law. This reserve power has been used 8 times as of May 2013. See the German Wikipedia entry :de:Bundespräsident (Deutschland). The President nominates the first candidate for Chancellor put to vote in the Bundestag. The president can also dissolve the Bundestag if no candidate won the absolute majority of the members of parliament after three votes. The President has the right to pardon criminals for federal crimes with the countersignature of a member of the cabinet. The refusal of a pardon does not need a countersignature.