Метрополитанский совет работ: Управление Лондоном 1855–1889 гг.

Введение

Главный орган управления Лондоном в период с 1855 по 1889 год.

Совет по делам метрополии (Metropolitan Board of Works, MBW) являлся высшим уровнем местного самоуправления в Лондоне в период с 1856 по 1889 год и был в первую очередь ответственен за модернизацию инфраструктуры. В его состав также входил комитет по паркам и открытым пространствам, который выделил и открыл несколько известных парков. Территория, обслуживаемая Советом, включала значительные части Миддлсекса, Суррея и Кента на протяжении 33 лет, предшествовавших созданию окружных советов. Эта городская зона располагалась вокруг средневекового города Лондона, однако планы по созданию аналогичного органа в 1837 году не увенчались успехом. Парламент окончательно принял Закон об управлении метрополией 1855 года, который распустил существовавшее непродолжительное время строительное управление и комиссию по канализации и сделал Совет действующим с декабря того же года. Совет просуществовал до марта 1889 года, когда его сменил Лондонский окружной совет, являвшийся его прямым и непосредственно избранным преемником. Его основной задачей было обеспечение инфраструктурой для быстрого роста мегаполиса, что он выполнял с переменным успехом. MBW формировался из советов, районов и приходов, избираемых плательщиками налогов, а не прямым голосованием, однако в течение своего существования они были разделены на гражданские приходы, что устранило многие остаточные связи с Англиканской церковью. Совет был подотчетен Парламенту, но не конкретному министерству для контроля за финансами. Этот демократический дефицит вызывал недовольство критиков в прессе и лондонских налогоплательщиков, особенно после увеличения бюджета и признания Совета надежным источником контрактов, когда некоторые его члены и сотрудники были замешаны в растрате, взяточничестве и нарушении доверия (недобросовестные закупки и неэффективное управление). Однако признание преимуществ экономии масштаба при объединении районов для закупки, улучшения и поддержания энергоснабжения, уличного освещения, пожаротушения, санитарии и транспорта после упразднения этого уровня управления, продемонстрировало, что крупные, хорошо финансируемые, демократические, контролируемые министерством и бухгалтерией муниципальные корпорации успешно применяли подобную практику с 1835 года.

The Metropolitan Board of Works (MBW) was the upper tier of local government for London between 1856 and 1889, primarily responsible for upgrading infrastructure. It also had a parks and open spaces committee which set aside and opened up several landmark parks. The metropolis, which the board served, included substantial parts of Middlesex, Surrey, and Kent throughout the 33 years leading up to the advent of county councils. This urban zone lay around the medieval sized City of London but plans to enact a similar body in 1837 failed. Parliament finally passed the Metropolis Management Act 1855 which dissolved a short lived building office and a sewers commission and made the Board effective as of December that year. The board endured until it was succeeded by London County Council, as its directly elected, direct successor, in March 1889. Its principal responsibility was to provide infrastructure to cope with the rapid growth of the metropolis, which it accomplished with varying degrees of success. The MBW was co opted from boards, districts of vestries who were elected by their ratepayers rather than directly elected, but which during its period were separated into civil parishes removing many residual Church of England ties. It was accountable to Parliament but not to a particular ministry to supervise accounts. This democratic deficit vexed journal critics and rate paying Londoners, especially having grown in budget and been seen as a reliable contract source when some of its members and staff engaged in embezzlement, bribery and breach of fiduciary duty (unfair contract procurement and mismanagement). However the national proliferation of such a tier of government on its demise recognised the advantages of economies of scale in uniting districts in procuring, improving and maintaining energy, street lighting, fire fighting, sanitation, and transport in the same way as large, well funded, democratic, ministerially and accounting regulated Municipal Corporations had widely done since 1835.

Предыстория

Рост города вокруг коммерческого Лондонского Сити продолжался быстрыми темпами; по мере роста Британской империи Лондонские доки увеличивали объемы торговли, население стремительно росло, и вместе с ним рос спрос на жилье и объемы строительства. Половина населения двух из трех графств, прилегающих к средневековому определению города, находилась в пределах нескольких миль от него. Однако управление этим мегаполисом было хаотичным: более 100 ключевых органов обладали законными или обычными полномочиями, и их территории значительно перекрывались. В частности, для предоставления услуг за плату или реализации капитальных улучшений в определенном месте зачастую требовалась координация или согласие многих из этих органов. В 1835 году были созданы выборные муниципальные округа, охватывающие все крупные города, кроме Лондона. Лондонский Сити, самое ядро разрастающегося мегаполиса, сохранивший свои средневековые границы, не подпал под действие Закона о муниципальных корпорациях 1835 года и всячески сопротивлялся попыткам расширить свои границы, включив в них окружающие его, как правило, более бедные районы. Это означало, что магистратами трех графств, ключевыми землевладельцами и влиятельными приходскими советами, подчиненными им, осуществлялась власть над явно городской территорией, то есть над мегаполисом: Миддлсексом к северу от Темзы и к западу от Ли до нескольких миль от Сити, Сурреем на юг и юго-запад, а Кентом на юго-восток. В 1837 году была предпринята попытка создать выборный орган управления, охватывающий весь мегаполис, однако более состоятельные районы Мэрилебона и Вестминстера воспротивились этому, опасаясь потери части своих местных полномочий и низких налоговых ставок. Им удалось отклонить это предложение. В 1854 году Королевская комиссия по делам Лондонского Сити предложила разделить городскую территорию вокруг Лондонского Сити на семь округов, каждый из которых был бы представлен в Столичном совете общественных работ. Это предложение было отклонено, но в следующем году был создан совет общественных работ, который охватил всю эту территорию.

Создание

Чтобы наделить этот орган полномочиями координировать работу по планированию и строительству инфраструктуры мегаполиса, парламент принял Закон об управлении мегаполисом 1855 года, который учредил Мегаполисный совет по работам (который принял на себя обязанности недолговечного Управления по строительству в мегаполисе и Мегаполитенской комиссии по канализации, созданных в 1845 и 1848 годах соответственно). Он охватывал территорию "Метрополиса", обозначенную как Лондон в переписи населения 1851 года (расширенный вариант территории, определенной по спискам смертности в 1726 году), альтернативными предложениями были Столичный полицейский округ, зона взимания налога на уголь или территория, использованная в соответствии со Столичным законом о погребениях 1852 года. Это не был орган, избираемый напрямую, а состоял из членов, назначаемых приходскими советами – основными местными органами власти. Более крупные приходские советы имели двух представителей, а лондонский Сити – трех. Некоторые приходы были настолько малы, что объединялись в районные советы для выдвижения членов в Мегаполисный совет по работам. В состав совета входило 45 членов, которые затем избирали председателя, который становился членом совета по должности. Первые назначения состоялись в декабре, а первое предварительное заседание совета прошло 22 декабря 1855 года, на котором был избран председателем Джон Твейтес. Совет официально начал свою деятельность 1 января 1856 года, приняв на себя полномочия, обязанности и ответственность Комиссии по канализации и Управления по строительству.

Сточные воды

Основной проблемой были сточные воды: большая часть лондонских отходов сбрасывалась в Темзу, что приводило к ужасному запаху в летние месяцы. Особенно тяжелыми были лета 1855 и 1858 годов, причем последнее известно как "Великий смрад". Значительным достижением Совета стало создание основной лондонской канализационной системы, включающей 75 миль (120 км) магистральных коллекторов и 1000 миль (1650 км) уличных канализационных сетей, что позволило решить эту проблему. Большая часть работы MBW находилась под руководством главного инженера Джозефа Базалгетта, который ранее работал инженером в столичной комиссии по канализации.

Набережная

Совет финансировал покрытие с деревьями в трех участках набережной Темзы, спроектированной его подрядчиком-проектировщиком Джозефом Базалгеттом, начиная с 1864 года.

Пожарная бригада

С 1865 года MBW отвечал за управление столичной пожарной бригадой. Среди архитекторов, работавших в MBW и специализировавшихся на проектировании пожарных станций, был Роберт Пирсалл, автор проектов пожарных станций Фулхэма и Вулвича.

Организация

Сначала МБВ проводил свои заседания в здании Гильдии города Лондона и размещался в штаб-квартире на Греческой улице в Сохо. Затем организация построила собственную штаб-квартиру в Спринг-Гарденс (которая стала синонимом МБВ), спроектированную первым главным архитектором Фредериком Марраблом и возведенную в итальянском стиле в 1859 году. После смерти Джона Твейтса (8 августа 1870 года) его сменил Джеймс Макнагтен Хогг, впоследствии лорд Магераморн, который оставался председателем до упразднения МБВ. В 1885 году состав организации увеличился до 59 человек, поскольку некоторые районные советы были разделены, а другие получили дополнительное количество членов.

Скандалы

Немногие плательщики налогов и строительные подрядчики считали, что MBW получала вознаграждение прозрачно, или что их сделки с недвижимостью и тендеры соответствовали принципам справедливой цены и конкуренции. Статус объединенного совета ограждал его членов от влияния общественного мнения, хотя все владельцы недвижимости должны были оплачивать его работу в составе местных налогов. Более того, большое количество строительных контрактов, выдаваемых MBW, делало членство в ней привлекательным для тех, кто хотел участвовать в торгах. MBW принимала большинство решений тайно. В конце 1880-х годов произошла серия коррупционных скандалов, приведших к расследованию Королевской комиссии. К тому времени MBW получила прозвище «Метрополитенский совет привилегий». Суть скандала заключалась в покупке MBW старого музыкального зала «Павильон» на Пикадилли-Циркусе в 1879 году, когда участок считался необходимым для строительства Шафтсбери-авеню. Поскольку улица находилась на ранней стадии строительства, участок был сдан в аренду владельцу музыкального зала Р. Э. Вильерсу. Помимо этого, Вильерс выплатил небольшую неофициальную сумму Ф. В. Годдарду, который был главным оценщиком Совета, за лояльное отношение. В 1883 году Вильерс встретился с Годдардом и Томасом Джеймсом Робертсоном (помощником геодезиста MBW), чтобы добиться передачи ему оставшейся части участка для нового «Павильона». Они согласились помочь ему в обмен на то, что один из углов будет отдан под трактир, арендованный У. У. Греем, братом Робертсона, хотя это и не было очевидно. В ноябре 1884 года Робертсон сообщил Вильерсу, что пришло время сделать официальное предложение MBW об аренде нового участка. Вильерс предложил 2700 фунтов стерлингов годовой арендной платы. Совет поручил своему главному архитектору Джорджу Вуллиами оценить участок: он был пожилым и оставил практически всю работу своим подчиненным – Годдарду и Робертсону (заместитель председателя Совета заметил, что «мистер Годдард и мистер Робертсон были мистером Вуллиами»). Они подготовили отчет, в котором оценили арендную плату в 3000 фунтов стерлингов, что Вильерс немедленно принял; затем это было поспешно утверждено Советом, который согласился с этим, несмотря на более выгодное предложение в 4000 фунтов стерлингов. За основную часть участка было выплачено 2650 фунтов стерлингов, а за угол – 350 фунтов стерлингов. Годдард продолжал получать тайные платежи от Вильерса, а Грей приобрел дешевый угловой участок – он продал свой существующий трактир на улице Тичборн и разделил прибыль в 10 000 фунтов стерлингов между Годдардом и Робертсоном. В декабре 1886 года Вильерс продал «Павильон» и передал Годдарду 5000 фунтов стерлингов.

Few ratepayers and construction contractors thought MBW were transparently rewarded or that their property deals and tendering amounted to fair price and competition. Its status as a joint board insulated its members from any influence of popular opinion, though all property owners had to pay for its work as part of their local government rates. Worse, the very many building contracts issued by the MBW made membership of it desirable for anyone wishing to bid for them. The MBW took most of its decisions in secret. There were a succession of corruption scandals in the late 1880s, which led to a Royal Commission investigation. By this time, the MBW had the moniker the "Metropolitan Board of Perks". The knub of the scandal arose from the MBW's purchase of the old Pavilion music hall in Piccadilly Circus in 1879, when the site was thought necessary for the construction of Shaftesbury Avenue. As the street was still in the early stage, the site was leased to music hall proprietor R. E. Villiers. In addition to this, Villiers paid a small sub rosa amount to F. W. Goddard, who was Chief Valuer for the Board, for favourable treatment. In 1883 Villiers met with Goddard and Thomas James Robertson (MBW Assistant Surveyor) to ensure that the remainder of the site was granted to him for a new Pavilion. They agreed to help him, in return for one corner becoming a public house under the landlordship of W. W. Grey who was the brother of Robertson, though this was not apparent. In November 1884 Robertson told Villiers that the time had come to make a formal offer to the MBW to rent the new site. Villiers offered £2,700 ground rent per year. The Board instructed its superintending architect, George Vulliamy, to value the site: he was old and left practically all of the work to his subordinates – Goddard and Robertson (it was said by the Deputy Chairman of the Board that "Mr. Goddard and Mr. Robertson were Mr. Vulliamy"). They prepared a report valuing the ground rent at £3,000, which Villiers immediately accepted; this was then hurriedly pushed through the Board which agreed it despite a higher offer of £4,000. Ground rent was paid £2,650 for the largest part, and £350 for the corner. Goddard continued collecting secret sums from Villiers, and Grey took up the cheap corner plot – he sold his existing public house on Tichborn Street and divided the £10,000 profit between Goddard and Robertson. In December 1886, Villiers sold the Pavilion and gave £5,000 to Goddard.

Коррупция в дочерних организациях

В течение многих лет высказывались неясные намеки на то, что Совет склонял претендентов на аренду земли к найму членов Совета в качестве архитекторов. В частности, Джеймс Эбенезер Сондерс был назначен главным архитектором Павильона, Гранд-отеля и отеля Metropole на Нортумберленд-авеню, на земле, принадлежащей Совету, при этом он практически не занимался проектированием и надзором. Фрэнсис Хейман Фаулер, несмотря на то, что выполнял и другую работу в качестве члена Совета, получал деньги от владельцев и арендаторов участков в обстоятельствах, явно указывающих на взяточничество. На самом низком уровне помощник архитектора MBW Джон Хебб отвечал за проверку театров на предмет безопасности. Он начал рассылать менеджерам театров, ожидающих проверки, предложения об отправке ему бесплатных билетов. Учитывая полномочия Совета закрывать театры, большинство подчинялись. Однако, недовольные самими проверками и попытками вымогательства подарков, менеджеры обычно отправляли Хеббу билеты на места в задних рядах или скрытые за колоннами.

Королевская комиссия

Скандал, связанный с Годдардом Робертсоном, был раскрыт серией статей в Financial News, начиная с 25 октября 1886 года. Сам Совет предпринял некомпетентное расследование под председательством Магераморна, которое установило, что Робертсон проявил "неосмотрительность, допустив, чтобы родственники стали арендаторами Совета, не уведомив об этом Совет", но не обнаружил ничего, заслуживающего "более серьезного порицания". Противники Совета остались недовольны и продолжали оказывать давление. По предложению лорда Рэндольфа Черчилля (который представлял Паддингтон-Саут, где анти-советские настроения были наиболее сильны), Палата общин 16 февраля 1888 года проголосовала за создание Королевской комиссии для расследования деятельности Совета. Комиссию возглавил лорд Гершелл, и она подтвердила, что основные обвинения, выдвинутые Financial News, были верными и даже недооценены. Были выявлены и другие скандалы, в том числе коррупция среди архитекторов, являвшихся членами Совета. Однако Комиссия отвергла мнение критиков о том, что коррупция была системной в Совете. Пока Королевская комиссия готовилась к слушаниям, президент Совета по местному самоуправлению Чарльз Ричи объявил о создании избираемых окружных советов по всему Соединенному Королевству. Законопроект, не встретив особого сопротивления, содержал положения, которые после принятия в закон отделили сферу деятельности MBW от полномочий слабых Квартальных сессий и других судов Суррея, Миддлсекса и Кента, преобразовав ее в графство с избранным Лондонским графским советом. Это соответствовало целям противников Совета, в частности Лондонской муниципальной лиги реформ.

Отмена

Метрополитенский совет по строительству был упразднен Законом о местном самоуправлении 1888 года, а 21 января 1889 года был избран Лондонский окружной совет, который должен был приступить к исполнению своих новых полномочий 1 апреля. С ослабленным влиянием, последние недели работы МБВ стали его самыми бесславными. LCC предстояло взять на себя финансовую ответственность, и MBW начал присуждать крупные пенсии уходящим в отставку чиновникам и высокие зарплаты тем, кто переходил на работу. Затем MBW решил разрешить больнице Самаритянина в Мэрилебоне использовать дополнительно 3,6 метра тротуара, что вызвало возражение LCC. LCC обратилась к MBW с просьбой не принимать решение, но MBW проигнорировало обращение и дало разрешение. В итоге, MBW получил предложения по строительству туннеля Блэкволл и решил принять решение о заключении контракта на своем последнем заседании. LCC вновь обратилась к MBW с просьбой оставить решение за собой. Председатель MBW ответил (18 марта 1889 года), что намерен продолжать. В ответ на это LCC обратилась к правительству, которое воспользовалось своими полномочиями, чтобы распустить MBW и официально учредить LCC 21 марта 1889 года. Журнал Punch опубликовал карикатуру, посвященную упразднению MBW, под названием «Мир его праху», изобразив MBW в виде черных доспехов (то есть, как символ вымогательства). В подписи к карикатуре MBW хвалили за то, что он показал, «как кумовство можно возвести в ранг высокого искусства». Здание штаб-квартиры MBW у Адмиралтейской арки, недалеко от Малла, перешло к LCC до завершения строительства Каунти-холла в 1922 году. Оно было переименовано в «Старый графский зал» и использовалось как филиал до истечения срока аренды в 1958 году. Затем здание использовалось для нужд центрального правительства и было снесено в 1971 году для строительства новой штаб-квартиры Британского совета.