Специальный прокурор: избежание конфликта интересов в США.

Введение

В Соединенных Штатах специальный прокурор (ранее называемый специальным следователем или независимым прокурором) – это адвокат, назначаемый для расследования и, возможно, привлечения к ответственности по конкретному делу о предполагаемом правонарушении, в котором существует конфликт интересов для обычного органа прокуратуры. Аналогичные системы существуют и в других юрисдикциях. Например, расследование обвинений в адрес действующего президента или генерального прокурора может быть поручено специальному прокурору, а не обычному прокурору, который в противном случае оказался бы в положении расследования действий своего непосредственного руководителя. Специальные прокуроры также расследовали дела в отношении лиц, связанных с правительством, но не имеющих прямого руководства над прокурорами Министерства юстиции, таких как члены кабинета министров или предвыборные кампании. Хотя наиболее известные специальные прокуроры были назначены с 1870-х годов для расследования дел, связанных с президентами и их окружением, этот термин может также применяться к любому прокурору, назначенному для предотвращения конфликта интересов или его видимости. Эта концепция берет начало в законодательстве штатов: «суды штатов традиционно назначают специальных прокуроров, когда государственный обвинитель отстранен от дела по причине недееспособности или личного интереса». Поскольку прокуратуры округов тесно сотрудничают с полицией, некоторые общественные деятели считают, что дела о злоупотреблениях со стороны полиции на уровне штата и местных органов власти должны рассматриваться специальными прокурорами.

Терминология

Термины «специальный прокурор», «независимый советник» и «специальный адвокат» имеют одно и то же базовое значение, и их употребление (по крайней мере, на федеральном уровне в США) обычно различается в зависимости от периода времени, к которому они относятся. Термин «специальный прокурор» использовался на протяжении всей эпохи Уотергейта, но был заменен менее конфронтационным «независимым советником» в 1983 году при повторной авторизации Закона об этике в правительстве. Лица, назначенные в соответствии с этим законом после 1983 года, обычно именуются «независимыми советниками». С момента истечения срока действия закона о независимых советниках в 1999 году используется термин «специальный адвокат». Этот термин используется в действующих нормативных актах правительства США, касающихся назначения специальных адвокатов, таких как Раздел 28 CFR. Хотя термин «специальный прокурор» иногда используется в исторических обсуждениях таких лиц до 1983 года, термин «специальный адвокат» также часто применялся, в том числе, например, в современных газетных репортажах, описывающих первого специального прокурора, назначенного президентом в 1875 году.

До Уотергейт

Первый федеральный специальный прокурор, Джон Б. Хендерсон, был назначен Улиссом Грантом в 1875 году для расследования скандала с "Рингом виски". После попытки воспрепятствовать расследованию Хендерсона в отношении личного секретаря президента, Грант уволил Хендерсона, мотивируя это тем, что заявления Хендерсона перед большим жюри относительно Гранта были неуважительными. После критики Грант назначил нового специального прокурора, Джеймса Броудхеда, для продолжения расследования. Джеймс Гарфилд назначил следующего специального прокурора, Уильяма Кука, в 1881 году для расследования скандала "Звёздных маршрутов". Кук продолжил расследование в администрации Честера Артура. При администрации Теодора Рузвельта специальные прокуроры были назначены для расследования двух скандалов. В 1903 году Рузвельт назначил двух специальных прокуроров (демократа и республиканца) для расследования обвинений во взяточничестве в Почтовом отделении. В 1905 году генеральный прокурор Рузвельта, Филандер Нокс, назначил Фрэнсиса Хени специальным прокурором для расследования скандала о земельных махинациях в Орегоне. Калвин Кулидж назначил двух специальных советников, Атли Померена и Оуэна Робертса, для расследования скандала с "Тёплым куполом". Это назначение было уникальным, поскольку оно было санкционировано специальной совместной резолюцией Конгресса и подлежало утверждению в Сенате, подобно назначению в кабинет министров. Эта процедура была уникальной в истории федеральных специальных прокуроров. В 1952 году Гарри Трумэн назначил Ньюболда Морриса "специальным помощником генерального прокурора" для расследования коррупции в Бюро внутренних доходов в ответ на давление Конгресса и призывы к назначению специального прокурора. После того, как Моррис представил подробную анкету о личных финансах, которую должны были заполнить все высшие должностные лица, он был уволен генеральным прокурором Говардом Макгратом, который, в свою очередь, был уволен президентом. После назначения нового генерального прокурора расследование было продолжено по стандартной процедуре.

Уотергейт

До своего назначения 25 мая 1973 года генеральным прокурором Ричарда Никсона, Эллиотт Ричардсон на слушаниях в Сенате согласился назначить специального прокурора по делу Уотергейта, и поэтому, сразу после вступления в должность, назначил Арчибальда Кокса на основании специального одноразового положения. В рамках расследования в июле того же года Кокс сначала запросил, а затем направил повестку в суд с требованием предоставить записи Белого дома Никсона – секретные записи разговоров, сделанные Никсоном в Овальном кабинете и других местах. Администрация Никсона отказалась передать записи, ссылаясь на привилегию исполнительной власти, и спор рассматривался в суде до октября. После того как апелляционный суд обязал президента выполнить повестку специального прокурора, Никсон приказал уволить Кокса. В последовавшем конституционном кризисе, получившем название «Массовое увольнение в субботу вечером», как генеральный прокурор, так и заместитель генерального прокурора (оба давшие обещания относительно специального прокурора на слушаниях в Сенате) подали в отставку, отказавшись выполнить приказ об увольнении Кокса. Генеральный прокурор Роберт Борк, занимавший третью должность в Министерстве юстиции, затем уволил Кокса. Первоначально Белый дом Никсона объявил об упразднении должности специального прокурора, но после общественной реакции Никсон поручил Борку назначить Леона Джаворски вторым специальным прокурором по делу Уотергейта. Увольнение было признано незаконным в деле «Надер против Борка», однако, поскольку новый специальный прокурор уже был назначен, решение утратило силу к моменту вынесения, и оно не было обжаловано выше окружного суда. Джаворски продолжил поиски записей Белого дома, начатые Коксом, но Никсон оказывал сопротивление, ссылаясь на принцип разделения властей, закрепленный в Конституции США. Поскольку специальный прокурор является частью исполнительной власти, Никсон утверждал, что специальный прокурор в конечном итоге подотчётен президенту и что президента нельзя принудить к выполнению повестки, выданной его подчиненным. Записи были в конечном итоге опубликованы после решения Верховного суда по делу «Соединённые Штаты против Никсона». Никсон ушёл в отставку с поста президента 9 августа 1974 года, а Джаворски подал в отставку примерно через два с половиной месяца, его заменил его заместитель (и заместитель Кокса) Генри Рут-младший, который, в свою очередь, ушёл в отставку в 1975 году, оставив Чарльза Раффа четвёртым и последним специальным прокурором по делу Уотергейта. Действуя в рамках своих полномочий специального прокурора по делу Уотергейта, Рафф провёл отдельное расследование, чтобы выяснить, злоупотреблял ли Джеральд Форд средствами избирательной кампании, будучи членом Конгресса, и оправдал нового президента от каких-либо нарушений.

Before his May 25, 1973, appointment as Richard Nixon's attorney general, Elliott Richardson had agreed at his Senate confirmation hearing to appoint a Watergate special prosecutor, and so immediately on taking office appointed Archibald Cox under a special one time regulation. As part of his investigation, in July of that year, Cox first requested and then subpoenaed the Nixon White House tapes; secret recordings Nixon had made of conversations in the Oval Office and elsewhere. The Nixon administration refused to produce the tapes citing executive privilege, and the dispute was fought in court until October. After a Court of Appeals instructed the president to comply with the special prosecutor's subpoena, Nixon ordered the special prosecutor fired. In a constitutional crisis that became known as the Saturday Night Massacre, both the attorney general and deputy attorney general (who had both made promises regarding the special prosecutor in their Senate confirmation hearings) resigned rather than carry out the order to fire Cox. Solicitor General Robert Bork, who was third in line at the Department of Justice, then fired Cox. Initially, the Nixon White House announced that the office of the special prosecutor had been abolished, but after public outcry Nixon instead had Bork appoint Leon Jaworski as the second Watergate special prosecutor. The firing was ruled illegal in the case of Nader v. Bork, but, as a new special prosecutor had already been appointed, the case was already moot when decided, and the decision was never appealed past the district court. Jaworski continued Cox's pursuit of the White House tapes, but Nixon resisted. He raised separation of powers questions under the U. S. Constitution. Since the special counsel is a member of the executive branch, Nixon argued that the special counsel is ultimately answerable to the president and that the president could not be compelled by a subpoena issued by his own subordinate. The tapes were ultimately released following the Supreme Court decision in United States v. Nixon. Nixon resigned the presidency on August 9, 1974, and Jaworski resigned about two and a half months later, to be replaced by his (and Cox's) deputy, Henry Ruth Jr.—who in turn resigned in 1975, leaving Charles Ruff the fourth and final Watergate special prosecutor. Acting under his existing appointment as Watergate special prosecutor, Ruff conducted an unrelated investigation into whether Gerald Ford had misused campaign funds while a congressman, clearing the new president of any wrongdoing.

Этика в правительстве

Вдохновленный, отчасти, Уотергейтским скандалом, в 1978 году Конгресс принял Закон об этике в правительстве. Раздел VI этого закона был известен как Закон о специальном прокуроре, а позднее был переименован в Закон о независимом советнике, который установил формальные правила назначения специального прокурора. Назначение специальных прокуроров существенно отличалось от назначений, сделанных до и после принятия этого закона. Большинство членов юридического комитета Палаты представителей или Сената любой из партий могли официально обратиться к генеральному прокурору с просьбой о назначении специального прокурора по конкретному делу, однако решение о назначении независимого советника оставалось за генеральным прокурором и не подлежало судебному пересмотру. Если генеральный прокурор решал не назначать независимого советника в ответ на такую просьбу, он был обязан лишь представить в письменной форме обоснование своего решения. Закон не допускал отстранения специальных прокуроров, за исключением особых случаев, таких как совершение правонарушения или недееспособность. Положения закона о специальных прокурорах были временными, но Конгресс продлил их действие в 1983 и 1987 годах, после чего они истекли в 1992 году; затем они были восстановлены еще на пять лет в 1994 году и вновь истекли в 1999 году. Конституционность закона была подтверждена решением Верховного суда в деле Моррисон против Олсона, принятым большинством голосов 7 к 1. В период действия Закона об этике в правительстве и его продлений, во время администраций Джимми Картера, Рональда Рейгана, Джорджа Буша-старшего и Билла Клинтона, было назначено около двадцати специальных прокуроров (называемых независимыми советниками после 1983 года). Среди них – значимые расследования дела «Иран-Контрас» и скандала вокруг «Уайтвотера», последний из которых в конечном итоге привел к импичменту Билла Клинтона в связи со скандалом с Левински. В этот период независимые советники также проводили многочисленные небольшие расследования в отношении министров кабинета за относительно незначительные проступки, такие как употребление наркотиков. В период с 1992 по 1994 год, когда положения о независимом советнике не действовали, генеральный прокурор Джанет Рено назначила Роберта Фиске специальным советником для расследования скандала вокруг «Уайтвотера». Когда закон был восстановлен в 1994 году, Рено сослалась на него, чтобы назначить независимого советника для расследования «Уайтвотера», и предложила Фиске продолжить работу. Однако вместо этого эту должность получил Кен Старр, назначенный коллегией из трех судей. Старр ушел в отставку и был заменен Робертом Рэем в 1999 году незадолго до истечения срока действия закона о независимом советнике. Рей официально завершил расследование «Уайтвотера» в 2003 году.

Inspired in part by Watergate, in 1978 Congress passed the Ethics in Government Act. Title VI of this act was known as the Special Prosecutor Act and later renamed the Independent Counsel Act, which established formal rules for the appointment of a special prosecutor. The appointment of special prosecutors varied in important ways from appointments made before and since. Majorities of either party within the House or Senate Judiciary Committee could formally request the attorney general to appoint a special prosecutor on a particular matter, but the decision of whether or not to appoint the independent counsel remained with the attorney general and was not reviewable in court. If the attorney general decided not to appoint an independent counsel in response to such a request, they were only required to respond in writing with the reasons. The law did not allow special prosecutors to be removed except under specific circumstances such as wrongdoing or incapacitation. The special prosecutor provisions in the bill were temporary but were reauthorized by Congress in 1983 and 1987, expiring five years later in 1992; they were reinstated for another five years in 1994 before expiring again in 1999. The constitutionality of the law was affirmed by a 7–1 decision of the Supreme Court in the case of Morrison v. Olson. Roughly twenty special prosecutors (called independent counsels after 1983) were appointed under the Ethics in Government Act and its reauthorizations during the Jimmy Carter, Ronald Reagan, George H. W. Bush, and Bill Clinton administrations. These include significant investigations into the Iran–Contra affair and the Whitewater controversy, the latter of which ultimately led to the impeachment of Bill Clinton over the Lewinsky scandal. Numerous smaller investigations into cabinet secretaries for relatively minor offenses, such as drug use, were also carried out by independent counsels during this period. During the period 1992–1994 when the independent counsel provisions were not in force, Attorney General Janet Reno appointed Robert Fiske special counsel to investigate the Whitewater controversy. When the law was reauthorized in 1994, Reno invoked it to order an independent counsel be appointed to investigate Whitewater, and suggested Fiske continue in that role. Instead, Ken Starr was given the job by the three judge panel. Starr resigned and was replaced by Robert Ray in 1999 just before the expiration of the independent counsel statute. Ray formally concluded the Whitewater investigation in 2003.

Действующие правила

С момента истечения срока действия закона о независимом прокуроре в 1999 году не было федерального закона, регулирующего назначение специального прокурора. После истечения срока действия закона в 1999 году Министерство юстиции под руководством генерального прокурора Джанет Рено опубликовало процессуальные правила, регулирующие назначение специальных прокуроров. В 1999 году эти правила были использованы Рено для назначения Джона Дэнфорта специальным прокурором для расследования действий ФБР во время осады Уэйко. В 2003 году, во время администрации Джорджа Буша-младшего, Патрик Фицджеральд был назначен специальным прокурором для расследования дела Плэйм заместителем генерального прокурора Джеймсом Коми после самоотвода генерального прокурора Джона Эшкрофта. 17 мая 2017 года бывший директор ФБР Роберт Мюллер был назначен специальным прокурором для продолжения предыдущего расследования ФБР о вмешательстве России в президентские выборы 2016 года заместителем генерального прокурора Родом Розенштейном после самоотвода генерального прокурора Джеффа Сешнса. В декабре 2020 года генеральный прокурор Уильям Барр сообщил Конгрессу, что расследованию Джона Дурэма был присвоен статус специального прокурора 19 октября. 18 ноября 2022 года генеральный прокурор США Меррик Гарланд назначил Джека Смита специальным прокурором для расследования действий Дональда Трампа в связи с нападением на Капитолий США 6 января и обращением с секретными документами. 12 января 2023 года Меррик Гарланд назначил Роберта Хура специальным прокурором для расследования хранения Джо Байденом секретных материалов. 11 августа 2023 года Меррик Гарланд назначил Дэвида С. Вайса специальным прокурором для расследования в отношении сына Джо Байдена, Хантера Байдена, в связи с почти пятилетним федеральным расследованием уклонения от уплаты налогов, незаконного иностранного лоббирования, отмывания денег и других возможных преступлений. Это произошло вскоре после того, как республиканцы заявили, что Хантер получил выгодную сделку в Делавере, где ему были предъявлены несколько уголовных обвинений в уклонении от уплаты налогов и нарушениях, связанных с огнестрельным оружием. Действующие правила можно найти в части 600 раздела 28 Кодекса федеральных правил.

Since the expiration of the independent counsel statute in 1999, there has been no federal statutory law governing the appointment of a special counsel. Upon the law's expiration in 1999, the Justice Department, under Attorney General Janet Reno, promulgated procedural regulations governing the appointment of special counsels. In 1999, these regulations were used by Reno to appoint John Danforth special counsel to investigate the FBI's handling of the Waco siege. In 2003, during the George W. Bush administration, Patrick Fitzgerald was appointed special counsel to investigate the Plame affair by Deputy Attorney General James Comey after the recusal of Attorney General John Ashcroft. On May 17, 2017, former FBI Director Robert Mueller was appointed special counsel to take over the previous FBI investigation of Russian interference in the 2016 presidential election by Deputy Attorney General Rod Rosenstein after the recusal of Attorney General Jeff Sessions. In December 2020, Attorney General William Barr revealed to Congress that John Durham's investigation had been granted special counsel status on October 19. On November 18, 2022, United States Attorney General Merrick Garland named Jack Smith special counsel to investigate Donald Trump's actions regarding the January 6 United States Capitol attack and handling of classified documents. On January 12, 2023, Merrick Garland appointed Robert Hur special counsel to investigate Joe Biden's storage of classified materials. On August 11, 2023 Merrick Garland appointed David C. Weiss special counsel to investigate Joe Biden's son Hunter Biden stemming from nearly five years of federal investigations into felony tax evasion, illegal foreign lobbying, money laundering, and other possible crimes. This development came shortly Republicans alleged that Hunter received a "sweet heart" deal in Delaware where he was facing several criminal charges relates to tax evasion and firearm offenses. The current regulations can be found in Part 600 of Title 28 of the Code of Federal Regulations.

Правовая власть

В 1999 году Министерство юстиции при Генеральном прокуроре Джанет Рено издало нормативные акты, регулирующие порядок назначения специальных прокуроров в будущем. По состоянию на 2018 год эти нормативные акты остаются в силе и содержатся в Кодексе федеральных правил, раздел 28, часть 600 (28 CFR §600). Конгресс обладает полномочиями напрямую ограничить возможность увольнения специальных прокуроров или делегировать это полномочие Генеральному прокурору. Нормативный акт агентства, изданный на основании полномочий, предоставленных законом, имеет юридическую силу, обязателен для органа, его издавшего, и не может быть произвольно отменен. Нормативные акты о специальных прокурорах устанавливают, что специальный прокурор должен быть адвокатом, не состоящим на государственной службе США, в то время как Фицджеральд уже являлся федеральным прокурором на момент своего назначения.

Начало расследования со стороны специального прокурора

Решение о назначении специального прокурора принимается генеральным прокурором (или исполняющим обязанности генерального прокурора). Действующие нормативные акты о специальных прокурорах устанавливают, что: в отличие от судов с федеральной юрисдикцией, где термины "специальный прокурор" и "независимый прокурор" имеют единое определение, в судах штатов значения юридических терминов постоянно варьируются, однако термин "специальный прокурор" относится к назначению адвоката (supra) с целью представления и привлечения к ответственности одного или нескольких государственных служащих за противоправные действия.