Оңтүстік Африкадағы қара нәсілділерді экономикалық қолдау саясаты

Кіріспе

Оңтүстік Африка үкіметі саясаты

Оңтүстік Африкадағы жұмыспен қамту теңдігі. Қара экономиканың күшейтілуі (BEE) – Оңтүстік Африка үкіметінің экономикаға қара нәсілді халықтың кеңінен қатысуын жеңілдетуге бағытталған саясаты. Бұл оң әрекеттің бір түрі және әсіресе апартеид салдарынан туындаған теңсіздіктерді жоюға арналған. Саясат, қара экономикалық күшейтілуге үлес қосатын бизнеске, бірнеше өлшенетін критерийлерге сәйкес, иеліктің жартылай немесе көпшілік бөлігін қара нәсілділерге беру, қара қызметкерлерді жұмысқа алу және қара нәсілділерге тиесілі жеткізушілермен келісімшарт жасау арқылы түрлі жеңілдіктер ұсынады. BEE-нің басымды сатып алуы тұрақты сатып алу тәсілінің үлгісі ретінде қарастырылады, онда мемлекеттік сатып алу әлеуметтік саясат мақсаттарын ілгерілету үшін қолданылады. Ірі бизнестің қара нәсілділерге тиесілігін арттыруға бағытталған, «BEE келісімдері» деп аталатын мәмілелер кең ауқымда жүзеге асырылды, 1994-2005 жылдар аралығында жасалған BEE мәмілелерінің құны 150 миллиардтан 285 миллиардқа дейін бағаланды. Үкімет 1994 жылдан бері қара экономикалық күшейтілу саясатын қолдап келеді, бірақ 2003 жылы BBBEE заңнамасы қабылданған кезде BEE, иелікке аз назар аударатын, кең ауқымды Қара экономикалық күшейтілу (BBBEE) бағдарламасы ретінде қайта іске қосылды. Дегенмен, бұрынғы бастамалар басқа заңнамалармен және шарттармен реттелгенімен, негізгі принциптер мен саясат өте ұқсас, сондықтан BBBEE күнделікті тілде көбінесе «BEE» деп аталады. 2021 жылдың маусым айында президент Сирил Рамафоса Оңтүстік Африканың BEE стратегиясы мен заңнамасы қайта қаралатынын, әсіресе олардың сыбайлас жемқорлық мақсаттары үшін пайдаланылмауын қамтамасыз ету үшін жаңартылатынын мәлімдеді.

Ертедегі саясат

1994 жылы Африка Ұлттық Конгресі (АҰК) билікке келген кезде жаңа үкімет апартеидтің экономикалық теңсіздік мұрасын жоюды басты міндет деп белгіледі. Апартеид кезінде заңдар мен тәжірибелер ақ емес азаматтардың жұмысқа орналасуына, капиталға, бизнеске, мүлікке ие болуға және экономикалық өркендеудің басқа да түрлеріне қол жеткізуін шектеді, нәтижесінде байлық пен табыста зор нәсілдік айырмашылықтар қалыптасты. Осы тұжырымдамадан көрініп тұрғанындай, БЭЭ-нің бастапқы кезеңдері ірі бизнестің қара иелігіне өтуін ынталандыруға бағытталған. БЭЭ мәмілелері деп аталатын шаралар компания акционерлерінің құрамын әртараптандыруды мақсат етті. Дегенмен, ақ иелікті компаниялар мұндай мәмілелерге тек өз еркімен ғана қатысты. Сонымен қатар, ұйымдастырылған капитал көздерінің жетіспеуіне байланысты, қара түсті қатысушылардың көпшілігі жоғары қарыздық жүйелерге және арнайы мақсаттағы компанияларға сүйенді. Осының салдарынан, 1990-шы жылдардың соңындағы Азиядағы қаржы дағдарысы кезінде бірнеше БЭЭ мәмілелері сәтсіз аяқталды. Ал қара нәсілділердің меншік құқығынан өзге салалардағы мүмкіндіктерін арттыру шаралары кезең-кезеңімен жүзеге асырылды, оның ішінде 1998 жылғы Біліктілікті дамыту туралы заң мен 1998 жылғы Жұмыспен қамтудағы теңдік туралы заң сияқты бірқатар заңдар қабылданды. Комиссия сондай-ақ, БЭЭ саласындағы арнайы заңнаманы қабылдауды және БЭЭ бойынша біріңғай ұлттық стратегияны бекітуді ұсынды. Бұл стратегия экономиканың барлық саласында қолданылатын жеңілдетілген және үйлестірілген нұсқаулар мен ережелер жиынтығын қамтиды және оны кабинет алдында есеп беретін бақылау органы іске асыруға тиіс. Кейбір сарапшылардың пікірінше, Комиссия үкіметтің БЭЭ-ге қатысты кең ауқымды көзқарасын қолдауға ықпал етті. Саусоллдың сөзіне сәйкес, стратегиядағы осы өзгерістің басты себебі – БЭЭ-нің қазіге дейін тек шағын қара элитаның ғана мүддесіне қызмет еткендігі туралы кең таралған пікір болды. Бұл сынды Оңтүстік Африка Кәсіподақтарының ықпалды Конгресі де ашық айтқан. 2000 жылғы Артықшылықты мемлекеттік сатып алу туралы заң BBBEE кеңейтілген стратегиясының негізін қалады, ол мемлекеттік сатып алу келісімшарттарын бөлуде тарихи тұрғысынан кемсітілген топтарға басымдық беруге рұқсат берді.

When the African National Congress (ANC) came to power in 1994, the new government's priorities included redressing apartheid's legacy of economic exclusion. Under apartheid, legislation and practice had restricted the access of non Whites to job opportunities, capital, business and property ownership, and other forms of economic advancement, leaving vast racial inequalities in wealth and income. As suggested by this phrase, early stages of BEE focused on promoting black ownership of large businesses. So called BEE transactions aimed to diversify the demographics of company shareholders. However, White owned companies entered into these transactions only voluntarily. Moreover, in the absence of organised sources of capital, many of the black participants relied on highly geared financing structures and special purpose vehicles. Several BEE deals thus collapsed during the Asian financial crisis of the late 1990s. Meanwhile, the promotion of black empowerment in areas other than ownership was pursued piecemeal, especially through a series of laws including the 1998 Skills Development Act and 1998 Employment Equity Act. </blockquote>The Commission also proposed the passage of focused BEE legislation and the adoption of an integrated national strategy on BEE, comprising a set of simplified and coordinated guidelines and regulations applicable across the economy, to be implemented by an oversight body reporting to the cabinet. On some views, the Commission was influential in bolstering support for the broader approach ultimately taken by the government to BEE. According to Southall, a major force behind this shift in strategy was the growing popular perception that BEE had thus far worked to benefit only a tiny black elite, a criticism prominently voiced by the influential Congress of South African Trade Unions. The stage for the expanded BBBEE strategy was set by the Preferential Procurement Act of 2000, which sanctioned preferential treatment for historically disadvantaged groups in the distribution of state procurement contracts.

Скоркардтар

BBBEE заңының іске асыруының ядросында – жеке кәсіпорындардың сәйкестігі бағаланатын "бағалау картасы" тұр. Жақсы тәжірибе кодексі BBBEE-нің жеті құрауы немесе тірегі бойынша нақты критерийлерді ("мақсаттарды") белгілейді, олар бағалау картасындағы жеті санатқа сәйкес келеді. Әрбір ұйым өзінің BBBEE деңгейін (105 баллдық шкала бойынша) анықтау үшін бағалау картасына сәйкес өлшендіріледі, бұл өз кезегінде BBBEE деңгейін анықтауға қолданылады. Деңгей бір жылға жарамды BBBEE сертификатында жарияланады, ол ұйымға беріледі.

Маңыздылығы

BBBEE сертификаттары белгілі бір жеңілдіктерді немесе мемлекетпен немесе басқа жекеменшік ұйымдармен келісімшарттар жасау үшін маңызды. Жекеменшік ұйымдардың мемлекеттік сатып алулар бойынша ұсыныстары әдетте 90/10 немесе 80/20 жүйесі бойынша бағаланады: ұсыныстың бағасының бәсекеге қабілеттілігі 90 немесе 80 баллмен бағаланады, ал қалған 10 немесе 20 балл ұсыныс берушінің BBBEE рейтингіне сәйкес беріледі. Сондықтан BBBEE рейтингі тартысты ұсыныстардың нәтижесін шеше алады. Кейбір мемлекеттік органдар ұсыныс беруге құқық алу үшін орындалуы тиіс ең төменгі BBBEE талаптарын белгілейді. Сонымен қатар, жекеменшік ұйымдар арасындағы қарым-қатынаста, өздерінің BBBEE көрсеткіштерін жақсарту үшін (бағалау картасының басымдықпен сатып алу санатында) жоғары BBBEE рейтингі бар ұйымдармен келісімшарт жасау көбінесе тиімді болады. Мемлекеттік келісімшарттарды (немесе кен өндіруге лицензияларды) жеңіп алған ұйымдар, сондай-ақ, осы келісімшарттардың шарты ретінде, жеке жеткізушілерді таңдауда белгілі бір BBBEE міндеттемелерін орындауы керек. Сонымен қатар, кейбір салаларда мемлекеттік лицензиялар мен концессияларды беру (мысалы, экспортқа концессиялар) лицензия алған ұйымның белгілі бір BBBEE талаптарын орындауына байланысты. Мысалы, Минералды және мұнай ресурстарын дамыту туралы заңға сәйкес, ұйымдар кен өндіру лицензиясына тек 26% қара иелікпен ғана құқылы.

Шағын және микро кәсіпорындар

Заңда шағын бизнеске қойылатын талаптар азайтылған. Мысалы, білікті шағын кәсіпорындар (жылдық жалпы кірісі 10 миллион және 50 миллион ренд аралығындағы кәсіпорындар) басқа, көбірек жеңілдікпен бағаланады. Сонымен қатар, босатылған микро кәсіпорындарға (жылдық жалпы кірісі 10 миллион рендтен аз және алғашқы жылы құрылған барлық кәсіпорындарды қоса) автоматты түрде 4-ші деңгейлі BBBEE статусы беріледі. Одан ары, осы екі санатқа жататын, негізінен қара нәсілділерге тиесілі кәсіпорындар автоматты түрде 1-ші деңгейге (100% қара нәсілділерге тиесілі) немесе 2-ші деңгейге (>51% қара нәсілділерге тиесілі) ие болады. Бұл анықтама этникалық қытай азаматтарын заңнаманың иегерлері болудан шығарды. Үкімет, апартеид кезінде қытай халқы да кемсітуге ұшырағанына қарамастан, бұл кемсітутің тұрақсыз қолданылғанын және басқа ақ емес топтарға қарағанда нашар анықталғанын мәлімдеді. Мысалы, кейбір заңнамаларда қытай халқы «түсті» деп есептелгенімен, 1984 жылдан бастап олар Топтық аудандар туралы заңның кемсітушілік ережелерінен босатылды. 2008 жылы Оңтүстік Африка Қытай қауымдастығының сот таласын қараған Претория жоғары соты, Оңтүстік Африкадағы қытай қауымы BBBEE заңы мен Жұмыспен қамту теңдігі заңы мақсатында «қара» болып саналатынын шешті.

Сын

BEE-ге қатысты кейбір сын, әсіресе оның экономикалық салдарына байланысты пікірлер, Оңтүстік Африканың жалпы жұмыспен қамту теңдігі немесе беделді іс-қимыл бағдарламасына қатысты сыннан ажырату қиын. Бұған себебі BEE осы кең бағдарламамен тығыз байланысты, соның салдарынан беделді іс-қимыл қағидаларын тікелей және жеке сектор ұйымдарын іштен беделді іс-қимылға бағытталған шараларға күшті түрде ынталандыратын ретінде көздейді. Сондықтан, беделді іс-қимылға қатысты жалпы сын да маңызды.

Тиісті әсердің көлемі және қара элита

"Бейкілікті қолдаудың тар базасы" – 2000 жылдар басында "Бейкілікті қолдауды" "кең бағдарлама" ретінде реформалауға себеп болған басты мәселелердің бірі болып табылады. Саясаттың басталуымен, әсіресе Мбеки президенттігі кезінде, АНК "патриоттық қара буржуазияның" дамуын ілгерілетуге бейілді болды, оның өркендеуі экономикада кең ауқымды трансформацияны бастауы мүмкін еді. 1997 жылғы АНК-тің 50-ші ұлттық конференциясында келесідей келісімге келді: "Мұндай жағдайлар жиі кездеспесе де, басқа елдердің тәжірибесі көрсеткендей, еңбек етпейтін жаңа капиталистік топтардың өкілдері монополиялық мүдделердің құралына айналуы немесе мемлекеттік қызметтегі жемқорлықтан пайда көретін паразиттерге айналуы мүмкін. Алайда, жалпы алғанда, өркендеп келе жатқан қара буржуазия мен орта таптар трансформацияның объективті маңызды қозғаушы күштері болып табылады, олардың мүдделері кем дегенде көпшіліктің тікелей мүдделерімен сәйкес келеді. Осы мағынада және осы кезеңде олар іргелі өзгерістердің қозғаушы күштерінің бір бөлігі болып табылады. Дегенмен, сыншылар екі он жылдан кейін BEE-дің және көптеген BEE мәмілелерінің иеленушілері Оңтүстік Африка қоғамының өте шағын элитасынан ғана құралғанын айтады. Оңтүстік Африканың қара нәсілді халқының басым көпшілігі саясаттан аз пайда көреді және жалпы Оңтүстік Африкада кедейлік пен теңсіздік деңгейін төмендетуде елеулі прогресс байқалмайды. Архиепископ Десмонд Туту осы пікірді білдіріп, "Егер көпшілік емес, қайта өңдеуге бейім элита ғана пайда көріп жатса, қаралардың күштілігін арттыру дегеніміз не?" деп сұрады. Ол сондай-ақ, кең таралған "адамдық қадір-қасиетін жоқ ететін кедейлікпен" бірігіп, бұл жүйе билеуші топтарға және қоғамның әртүрлі топтарына қарсы халықтың наразылығын тудыруы мүмкін екенін ескертті. Оппозициялық партия "Азаттық фронты плюс" партиясының жетекшісі Питер Гренвальд BEE-ді "қара элитаның байыуы" деп атады, ал оппозициялық Демократиялық альянстың жетекшісі Джон Стенхайзен BEE экономикалық теңдіктің есебінен олигархияның дамуын ынталандырады деп мәлімдеді. Жиі айтылатын айыптау бойынша, BBBEE-ге көшуге қарамастан, BEE негізінен меншік мәмілелеріне бағытталған, қара акционерлік үлесі мен директорлық лауазымдарды және олардың иелерінің байлығын арттырады, бірақ экономикаға қара нәсілді оңтүстікафрикалықтардың нақты бақылауын арттырмайды. BEE элитасы туралы түсінік осыған қоса, BEE меншік мәмілелерінің өзінде қара бизнесмендердің шағын тобы ғана қатысады, ал қара халықтың көп бөлігіне жеткіліксіз мүмкіндіктер беріледі деген айыптауды күшейтеді. Растық қатынастар институтының қызметкері Антеа Джеффри бенефициарлар тобының қара нәсілді халықтың шамамен 15% құрайтынын мәлімдеді. Кең ауқымды BEE-ге көшу ірі қара нәсілді консорциумдарға қатысты BEE мәмілелерінің санын арттырды, бұл кейбір сарапшылардың пікірінше, осы мәмілелер бойынша иеленушілердің ауқымын кеңейтті. Басқа, меншік емес көрсеткіштер бойынша 1994 жылдан бері жағымды өзгерістер болды. Дегенмен, 2021 жылы Жұмыспен қамту теңдігі жөніндегі комиссия жеке сектордың жоғарғы деңгейлерінде ақ нәсілділердің әлдеқайда көп өкілдік еткенін анықтады: олар жоғары басқарушы лауазымдардың 67,8% -ын, жоғары басқарушы лауазымдардың 58% -ын және барлық кәсіби білікті лауазымдардың 43,2% -ын иеленді. 2021 жылдың екінші тоқсанында Оңтүстік Африкадағы ақ нәсілді азаматтардың жұмыссыздық деңгейі 8,6% құрады, бұл қара нәсілділерге (38,2%), түстілерге (28,5%) және үндістер мен азиялықтарға (19,5%) қарағанда айтарлықтай төмен болды.

The "narrow base of empowerment" effected by BEE – one of the central concerns leading to the reform of BEE as a "broad based" programme in the early 2000s – remains one of the major criticisms levied against the policy. At the advent of the policy, and especially during the Mbeki presidency, the ANC was explicitly committed to promoting the development of a "patriotic black bourgeoisie" whose rise could initiate broader transformation in the economy. The 50th National Conference of the ANC in 1997 agreed that:Though such instances may be an exception to the norm, experience in other countries has taught us that, without vigilance, elements of these new capitalist classes can become witting or unwitting tools of monopoly interests, or parasites who thrive on corruption in public office. However, in the overall, the rising black bourgeoisie and middle strata are objectively important motive forces of transformation whose interests coincide with at least the immediate interests of the majority. They are, in this sense and in this phase, part of the motive forces of fundamental change. However, critics contend that, over two decades later, the beneficiaries of BEE, and of most BEE transactions, still comprise only a very small elite of South African society, with the vast majority of black South Africans receiving few benefits from the policy, and indeed with little progress in reducing overall poverty and inequality levels in South Africa in general. Archbishop Desmond Tutu expressed this view, asking, "What is black empowerment when it seems to benefit not the vast majority but an elite that tends to be recycled?" He also warned that, combined with widespread "dehumanising poverty," the system could build popular resentment against the ruling classes and between different sections of society. Pieter Groenewald, leader of opposition party the Freedom Front Plus, has called BEE an acronym for "black elite enrichment"; and John Steenhuisen, the leader of the opposition Democratic Alliance, has argued that BEE encourages the development of oligarchy at the expense of economic equality. A common accusation is that, despite the shift to BBBEE, BEE remains primarily geared towards ownership transactions, increasing black shareholding and directorships – and the wealth of their holders – without necessarily increasing the substantive control of black South Africans over the economy. The notion of a BEE elite adds to this the further accusation that BEE ownership transactions themselves disproportionately involve one small group of black businessmen, with insufficient opportunities afforded to the black population at large. Anthea Jeffrey of the Institute of Race Relations has claimed that the group of beneficiaries amounts to about 15% of the black population. The shift to broad based BEE has led to an increase in the number of BEE deals involving large black owned consortia, which some commentators have suggested may have increased the scope of beneficiaries under those deals. On other, non ownership metrics, there has been positive transformation since 1994, Yet in 2021, the Commission for Employment Equity found that white people remained dramatically over represented in the top levels of the private sector: they filled 67.8% of top management positions, 58% of senior management positions, and 43.2% of all professionally qualified positions. As of the second quarter of 2021, the unemployment rate for white South Africans, at 8.6%, remained significantly lower than that for blacks (38.2%), coloureds (28.5%), and Indians and Asians (19.5%).

BEE-нің беткі бет

Үкімет "БЭЖ-ге қарсы әрекеттер" деп, кез келген ұйым өздерінің БЭЖ сәйкестігі туралы деректерді қасақана бұрмалаған жағдайды анықтайды. Алайда, бұл тіркес көбінесе "әдемілеу" деп аталатын, токенизмнің бір түріне сілтеме жасауда қолданылады, онда ұйымдар қара түсті директорлар, менеджерлер, қызметкерлер немесе жеткізушілерді тағайындау арқылы БЭЖ статусын жақсартады, бірақ іс жүзінде олар кәсіпорынға толыққанды қатысудан немесе одан пайда алудан тиылады немесе бәсеңдетіледі. Netcare және MTN сияқты бірнеше ірі компаниялар БЭЖ-ге қарсы әрекеттер бойынша тергелді. BBBEE комиссиясы осы практиканың кеңдігіне қатысты алаңдаушылық білдірді. 2021 жылы комиссар Зодва Нтули фронтингтің соншалықты кең таралғанын, БЭЖ мақсаттары бойынша өлшенген көрсеткіштердің жақсаруы қара адамдардың экономикалық жағдайының нақты жақсаруымен сәйкес келмеуі мүмкін екенін айтты. Ол сондай-ақ, кінәлі деп танылғандарға қатысты қатаң мемлекеттік жауап беруді қажет етті, мұндай жағдайларда айыппұл салу, қара тізімге енгізу және он жылға дейін бас бостандығынан айыру жазасы қарастырылады.

Саяси сыбайлас жемқорлық

BBBEE-ді сынға алғандардың бірі – бұл саясатты Оңтүстік Африканың саяси элитасының мүшелері, көбінесе биліктегі ANC партиясы, жеке байыту мақсатында пайдаланды. BEE-нің бастапқы кезеңдерінен бері, "отаншыл қара буржуазия" тұжырымынан туындаған талдаушылар, ANC-мен тығыз байланысы бар қара капиталистік таптың өсуіне BEE-нің ықпалы тиетінін болжады. Көзге түріп тұрғаны, саяси байланыстары бар бірнеше ANC-нің көрнекті өкілдері – атап айтқанда Саки Макозома, Токио Сексуале, Сирил Рамафоса және Патрис Моцепе – BEE мәмілелері арқылы тау-кен және қаржы секторында айтарлықтай байлыққа және ықпалға ие болды. Сонымен қатар, BEE мемлекеттік тапсырыстар мен басқа да бизнеске қатысты жеңілдіктерді алу үшін саяси байланыстардың маңыздылығын арттырды деп есептеледі. Сыншылар BEE Оңтүстік Африкадағы саяси жемқорлықтың басты себебіне айналды деп мәлімдейді. Бұл мәселе Жакоб Зума президенттігі кезіндегі мемлекеттік билікке қол жеткізу туралы ақпараттар жарияланғаннан кейін одан әрі күшейді. Мысалы, Bosasa және даулы Vrede Dairy жобасында BEE-мен байланысты жемқорлық орын алды деген айыптаулар болды. Zondo комиссиясында бұрынғы Bosasa атқарушы директоры Анджело Агрицци BEE-ні тексеру агенттігі Empowerdex-ті жемқорлыққа қатысқан деп айыптады, кейіннен Gupta компаниялары, ірі жемқорлыққа қатысқандары анықталған, жалған BEE сертификаттарын пайдаланып Eskom-мен келісімшарттар жасасқандығы расталды. 2022 жылы Қаржы министрі Энох Годованга мемлекеттік сатып алудағы жемқорлықтың күшеюі BEE үшін ең маңызды мәселелердің бірі екенін айтты.

Расизм

Сыншылар саясатта апартеид дәуірінен қалған нәсілдік жіктемелерді пайдаланудың дұрыстығы мен әділдігіне күдік келтірді. Бұл сынның кең спектріне түрлі пікірлер кіреді, оның ішінде нәсілдік көрсеткіштерді қолдану олардың билігін одан бетер күшейтеді; нәсіл экономикалық қиындықтардың тиімді көрсеткіші емес; және BEE әділсіз немесе конституцияға қайшы нәсілдік дискриминацияның немесе ақтарға қарсы "кері нәсілшілдіктің" бір түрін құрайды.

Инвестициялар

Кейбір сыншылар БЭЭ Оңтүстік Африкаға инвестиция салуға кедерес келтіреді деп санайды. БЭЭ техникалық тұрғыдан міндетті болмаса да (егер бизнес белгілі бір келісімдерге немесе артықшылықтарға қол жеткізуді немесе JSE-де тізімделуді қаласа), сыншылар БЭЭ талаптарына сәйкес келу Оңтүстік Африкада бизнес жүргізу құнын арттырады деседі, себебі компаниялар кодекстер мен басқа да ережелердің күрделігін түсіну үшін консультанттар мен заңгерлердің қызметін пайдалануы мүмкін. Мысалы, 2018 жылы Еуропалық Одақ Оңтүстік Африкаға инвестиция көлемін арттыру шарты ретінде БЭЭ меншік үлесіне қатысты талаптарды жеңілдетуді сұрады, оларды әділетсіз түрде ауыр деп бағалады.

"Брайндрейк"

Оңтүстік Африканың басқа да белеңді іс-қимыл саясаттары сияқты, BEE – және кейбір ақ азаматтардың осы саясаттан "шеттетілгендей" сезінуі – Оңтүстік Африкадан білікті жұмысшылардың ақыл-ойының кетуімен байланысты. Алайда, бір зерттеуде Оңтүстік Африкадан корпоративтік ақыл-ойының кетуі "өте төмен, тіпті сирек" екені айтылады, ал басқалары кейбір білікті жұмысшылардың эмиграциясы тиісті секторларды әртараптандырып, олардың орнын басқалармен толтыруға "мүмкіндік жасайды" деп санайды.