Чёрное экономическое расширение возможностей в Южной Африке

Введение

Политика правительства Южной Африки

Равенство в сфере занятости в Южной Африке. Экономическое расширение прав и возможностей чернокожих (BEE) – это политика правительства Южной Африки, направленная на содействие более широкому участию чернокожих в экономике. Являясь формой позитивной дискриминации, она призвана, прежде всего, исправить неравенство, созданное апартеидом. Эта политика предоставляет стимулы – особенно льготное обращение в процессах государственных закупок – предприятиям, которые вносят вклад в экономическое расширение прав и возможностей чернокожих в соответствии с рядом измеримых критериев, включая частичное или преобладающее владение чернокожими, найм чернокожих сотрудников и заключение контрактов с поставщиками, принадлежащими чернокожим. Льготные закупки в рамках BEE рассматриваются как образец устойчивого подхода к закупкам, при котором государственные закупки используются для достижения целей социальной политики. Так называемые "сделки BEE" – сделки, направленные на увеличение доли чернокожих в крупных предприятиях – были заключены в больших масштабах, при этом сделки BEE, заключенные в период с 1994 по 2005 год, оценивались от 150 до 285 миллиардов рэндов. Правительство придерживается четкой политики экономического расширения прав и возможностей чернокожих с 1994 года, но BEE была перезапущена как более комплексная и менее ориентированная на владение программа широкого экономического расширения прав и возможностей чернокожих (BBBEE) примерно во время принятия законодательства о BBBEE в 2003 году. Однако, хотя более ранние инициативы регулировались различными законами и набором мер, основные принципы и политика остаются очень похожими, и BBBEE часто по-прежнему называют "BEE" в повседневной речи. В июне 2021 года президент Сирил Рамафоса объявил о пересмотре стратегии и законодательства ЮАР в области BEE, особенно для того, чтобы гарантировать, что они не используются в коррупционных целях.

Ранняя политика

Когда в 1994 году к власти пришел Африканский национальный конгресс (АНК), среди приоритетов нового правительства было исправление последствий апартеида, связанных с экономическим отчуждением. При апартеиде законодательство и практика ограничивали доступ небелых к возможностям трудоустройства, капиталу, бизнесу и собственности, а также другим формам экономического развития, что привело к огромному расовому неравенству в богатстве и доходах. Как следует из этой фразы, на ранних этапах программы BEE основное внимание уделялось продвижению черного участия в капитале крупных предприятий. Так называемые сделки BEE были направлены на изменение демографического состава акционеров компаний. Однако компании, принадлежащие белым, вступали в эти сделки исключительно на добровольной основе. Более того, в отсутствие организованных источников капитала многие участники из числа чернокожих полагались на высокорисковые схемы финансирования и специальные целевые инструменты. В результате несколько сделок BEE потерпели крах во время азиатского финансового кризиса конца 1990-х годов. В то же время, продвижение расширения прав и возможностей чернокожих в сферах, отличных от владения капиталом, осуществлялось фрагментарно, в частности, посредством ряда законов, включая Закон о развитии навыков 1998 года и Закон о равенстве возможностей в сфере занятости 1998 года. Комиссия также предложила принять специальное законодательство о BEE и разработать комплексную национальную стратегию BEE, включающую упрощенный и согласованный набор руководящих принципов и правил, применимых ко всей экономике, которые должны были быть реализованы контролирующим органом, подотчетным Кабинету министров. По мнению некоторых, Комиссия оказала значительное влияние на укрепление поддержки более широкого подхода к BEE, который в конечном итоге был принят правительством. По словам Саутолла, ключевым фактором этого изменения стратегии стало растущее общественное мнение о том, что BEE до сих пор приносило пользу лишь небольшой черной элите, что подверглось резкой критике со стороны влиятельного Конгресса южноафриканских профсоюзов. Основой для расширенной стратегии BBBEE стал Закон о преференциальных закупках 2000 года, который санкционировал предоставление преимуществ исторически неблагополучным группам при распределении государственных заказов.

When the African National Congress (ANC) came to power in 1994, the new government's priorities included redressing apartheid's legacy of economic exclusion. Under apartheid, legislation and practice had restricted the access of non Whites to job opportunities, capital, business and property ownership, and other forms of economic advancement, leaving vast racial inequalities in wealth and income. As suggested by this phrase, early stages of BEE focused on promoting black ownership of large businesses. So called BEE transactions aimed to diversify the demographics of company shareholders. However, White owned companies entered into these transactions only voluntarily. Moreover, in the absence of organised sources of capital, many of the black participants relied on highly geared financing structures and special purpose vehicles. Several BEE deals thus collapsed during the Asian financial crisis of the late 1990s. Meanwhile, the promotion of black empowerment in areas other than ownership was pursued piecemeal, especially through a series of laws including the 1998 Skills Development Act and 1998 Employment Equity Act. </blockquote>The Commission also proposed the passage of focused BEE legislation and the adoption of an integrated national strategy on BEE, comprising a set of simplified and coordinated guidelines and regulations applicable across the economy, to be implemented by an oversight body reporting to the cabinet. On some views, the Commission was influential in bolstering support for the broader approach ultimately taken by the government to BEE. According to Southall, a major force behind this shift in strategy was the growing popular perception that BEE had thus far worked to benefit only a tiny black elite, a criticism prominently voiced by the influential Congress of South African Trade Unions. The stage for the expanded BBBEE strategy was set by the Preferential Procurement Act of 2000, which sanctioned preferential treatment for historically disadvantaged groups in the distribution of state procurement contracts.

Карты показателей

В центре реализации Закона о BBBEE находится "карта оценки", по которой измеряется соответствие отдельных предприятий требованиям закона. Кодексы лучших практик устанавливают конкретные критерии (известные как "цели") по каждому из семи элементов или столпов BBBEE, которые соответствуют семи категориям на карте оценки. Каждая организация оценивается по этой карте оценки для определения своего BBBEE-рейтинга (из 105), который, в свою очередь, используется для определения её BBBEE-уровня. Уровень публикуется в сертификате BBBEE, выданном организации и действующем в течение одного года.

Значение

Сертификаты BBBEE необходимы для получения определенных стимулов или контрактов с государством или другими частными организациями. Оценка предложений частных организаций по государственным закупкам обычно проводится по системе 90/10 или 80/20 баллов: конкурентоспособность цены предложения оценивается в 90 или 80 баллов, а оставшиеся 10 или 20 баллов присваиваются за рейтинг BBBEE. Таким образом, рейтинг BBBEE может решить исход близких по конкуренции заявок. Некоторые государственные органы также устанавливают минимальные критерии BBBEE, которым организации должны соответствовать, чтобы иметь право подавать заявки. В то же время, в коммерческих отношениях между частными организациями часто выгодно заключать контракты с организациями, имеющими высокие рейтинги BBBEE, поскольку это может повысить их собственный рейтинг BBBEE (в категории льготных закупок в оценочном листе). Организации, выигравшие государственные контракты (или лицензии на добычу полезных ископаемых), также часто обязаны выполнять определенные требования BBBEE при выборе своих частных поставщиков как условие этих контрактов. Наконец, в некоторых секторах предоставление правительством операционных лицензий и концессий (например, концессий на экспорт) обусловлено соответствием лицензиата определенным критериям BBBEE. Например, в соответствии с Законом о развитии минеральных ресурсов и нефти, организации имеют право на лицензии на добычу полезных ископаемых только в том случае, если 26% их акций принадлежат представителям чернокожего населения.

Малые и микропредприятия

Законодательные требования к малым предприятиям менее обременительны. Например, квалифицируемые малые предприятия (предприятия с общим годовым доходом от 10 до 50 миллионов рэндов) оцениваются по другой, более лояльной шкале. Кроме того, освобожденным микропредприятиям (включая предприятия с общим годовым доходом менее 10 миллионов рэндов и все стартапы в первый год деятельности) автоматически присваивается статус BBBEE уровня 4. И одновременно, предприятия, принадлежащие преимущественно лицам чернокожего населения и попадающие в одну из этих двух категорий, автоматически получают право на статус уровня 1 (100% чернокожих) или уровня 2 (>51% чернокожих). Данное определение исключало этнических китайцев из числа бенефициаров законодательства. Правительство аргументировало это тем, что, хотя китайцы и подвергались дискриминации во времена апартеида, эта дискриминация применялась непоследовательно и была менее однозначной, чем дискриминация, испытанная другими небелыми группами населения. Например, хотя по некоторым законам китайцы приравнивались к цветным, с 1984 года они были освобождены от дискриминационных положений Закона о групповых районах. В 2008 году, рассматривая судебный иск, поданный Китайской ассоциацией Южной Африки, Высокий суд Претории постановил, что южноафриканское китайское сообщество является "чернокожим" в целях применения Закона о BBBEE, а также Закона о справедливом трудоустройстве.

Критика

Некоторые критические замечания в адрес BEE – особенно касающиеся её экономических последствий – сложно отделить от более общей критики программ равенства возможностей и позитивных действий в Южной Африке. Это объясняется тесной связью BEE с этими более широкими программами, которые подразумевают позитивные действия как напрямую, так и через создание сильных стимулов для частных компаний внедрять их внутри своих организаций. Следовательно, общая критика позитивных действий также имеет отношение к делу.

Масштабы влияния и черная элита

"Узкая база расширения прав и возможностей", реализованная посредством BEE, – одна из ключевых проблем, приведших к реформе BEE в начале 2000-х годов и превращению ее в программу "широкой базы", – остается одной из основных претензий к этой политике. С момента внедрения политики, и особенно в период президентства Мбеки, АНК открыто стремилась к развитию "патриотической чернокожей буржуазии", чей рост мог бы инициировать более масштабные преобразования в экономике. На 50-й Национальной конференции АНК в 1997 году было согласовано следующее: "Хотя подобные случаи могут быть исключением из правил, опыт других стран показал нам, что без бдительности элементы этих новых капиталистических классов могут стать сознательными или несознательными инструментами монополий или паразитами, процветающими на коррупции в органах власти. Однако в целом восходящая чернокожая буржуазия и средние слои являются объективно важными движущими силами трансформации, чьи интересы совпадают, по крайней мере, с немедленными интересами большинства. В этом смысле и на данном этапе они являются частью движущих сил фундаментальных перемен. Однако критики утверждают, что спустя более двух десятилетий бенефициары BEE и большинства сделок BEE по-прежнему составляют лишь небольшую элиту южноафриканского общества, подавляющее большинство чернокожих южноафриканцев получают незначительные выгоды от этой политики, и практически не наблюдается прогресса в сокращении общего уровня бедности и неравенства в Южной Африке. Архиепископ Десмонд Туту выразил эту точку зрения, спросив: "Что такое расширение прав и возможностей чернокожих, если кажется, что оно приносит пользу не подавляющему большинству, а элите, которая имеет тенденцию к ротации?" Он также предупредил, что в сочетании с широко распространенной "дегуманизирующей бедностью" эта система может породить народное возмущение против правящих классов и между различными слоями общества. Питер Гренвальд, лидер оппозиционной партии "Фронт свободы плюс", назвал BEE акронимом для "обогащения чернокожей элиты", а Джон Стенхаузен, лидер оппозиционного Демократического альянса, заявил, что BEE способствует развитию олигархии в ущерб экономическому равенству. Распространенное обвинение заключается в том, что, несмотря на переход к BBBEE, BEE по-прежнему ориентирована главным образом на сделки по передаче собственности, увеличение доли чернокожих акционеров и директоров – и, соответственно, богатства их владельцев – без существенного увеличения реального контроля чернокожих южноафриканцев над экономикой. К этому добавляется обвинение в том, что сделки по передаче собственности в рамках BEE непропорционально часто включают небольшую группу чернокожих бизнесменов, в то время как широкой чернокожей общественности предоставляется недостаточно возможностей. Антеа Джеффри из Института расовых отношений утверждает, что группа бенефициаров составляет около 15% чернокожего населения. Переход к BEE широкой базы привел к увеличению числа сделок BEE с участием крупных консорциумов, принадлежащих чернокожим, что, по мнению некоторых наблюдателей, могло расширить круг бенефициаров в рамках этих сделок. По другим показателям, не связанным с владением, с 1994 года наблюдается положительная динамика. Тем не менее, в 2021 году Комиссия по справедливому трудоустройству установила, что белые люди по-прежнему значительно перепредставлены на высших уровнях частного сектора: они занимают 67,8% высших руководящих должностей, 58% руководящих должностей и 43,2% всех профессионально квалифицированных должностей. По состоянию на второй квартал 2021 года уровень безработицы среди белых южноафриканцев составлял 8,6%, что значительно ниже, чем среди чернокожих (38,2%), цветных (28,5%) и индийцев и азиатов (19,5%).

The "narrow base of empowerment" effected by BEE – one of the central concerns leading to the reform of BEE as a "broad based" programme in the early 2000s – remains one of the major criticisms levied against the policy. At the advent of the policy, and especially during the Mbeki presidency, the ANC was explicitly committed to promoting the development of a "patriotic black bourgeoisie" whose rise could initiate broader transformation in the economy. The 50th National Conference of the ANC in 1997 agreed that:Though such instances may be an exception to the norm, experience in other countries has taught us that, without vigilance, elements of these new capitalist classes can become witting or unwitting tools of monopoly interests, or parasites who thrive on corruption in public office. However, in the overall, the rising black bourgeoisie and middle strata are objectively important motive forces of transformation whose interests coincide with at least the immediate interests of the majority. They are, in this sense and in this phase, part of the motive forces of fundamental change. However, critics contend that, over two decades later, the beneficiaries of BEE, and of most BEE transactions, still comprise only a very small elite of South African society, with the vast majority of black South Africans receiving few benefits from the policy, and indeed with little progress in reducing overall poverty and inequality levels in South Africa in general. Archbishop Desmond Tutu expressed this view, asking, "What is black empowerment when it seems to benefit not the vast majority but an elite that tends to be recycled?" He also warned that, combined with widespread "dehumanising poverty," the system could build popular resentment against the ruling classes and between different sections of society. Pieter Groenewald, leader of opposition party the Freedom Front Plus, has called BEE an acronym for "black elite enrichment"; and John Steenhuisen, the leader of the opposition Democratic Alliance, has argued that BEE encourages the development of oligarchy at the expense of economic equality. A common accusation is that, despite the shift to BBBEE, BEE remains primarily geared towards ownership transactions, increasing black shareholding and directorships – and the wealth of their holders – without necessarily increasing the substantive control of black South Africans over the economy. The notion of a BEE elite adds to this the further accusation that BEE ownership transactions themselves disproportionately involve one small group of black businessmen, with insufficient opportunities afforded to the black population at large. Anthea Jeffrey of the Institute of Race Relations has claimed that the group of beneficiaries amounts to about 15% of the black population. The shift to broad based BEE has led to an increase in the number of BEE deals involving large black owned consortia, which some commentators have suggested may have increased the scope of beneficiaries under those deals. On other, non ownership metrics, there has been positive transformation since 1994, Yet in 2021, the Commission for Employment Equity found that white people remained dramatically over represented in the top levels of the private sector: they filled 67.8% of top management positions, 58% of senior management positions, and 43.2% of all professionally qualified positions. As of the second quarter of 2021, the unemployment rate for white South Africans, at 8.6%, remained significantly lower than that for blacks (38.2%), coloureds (28.5%), and Indians and Asians (19.5%).

Фронт БИЭ

Правительство определяет "подставу БЭЭ" как имеющую место всякий раз, когда организации намеренно искажают факты о соответствии требованиям БЭЭ. Однако эта фраза чаще всего используется по отношению к так называемому "демонстративному улучшению", форме показного отношения, при котором организации повышают свой статус БЭЭ путем назначения чернокожих директоров, менеджеров, сотрудников или поставщиков, которым на практике не дают возможности или создают препятствия для существенного участия в деятельности предприятия или получения от него выгоды. Несколько крупных компаний были подвергнуты расследованию по факту подставы БЭЭ, в том числе Netcare и MTN. Комиссия по вопросам БЭЭ все чаще выражает обеспокоенность масштабами этой практики. В 2021 году комиссар Зодва Нтули заявила, что подстава настолько распространена, что улучшение показателей, измеренных в соответствии с целями БЭЭ, может не соответствовать реальному улучшению экономического положения чернокожих людей. Она также призвала к более жестким мерам со стороны правительства в отношении тех, кто признан виновным в подставе, которая наказывается штрафами, внесением в черный список и лишением свободы на срок до десяти лет.

Политическая коррупция

Значительной критикой BBBEE является то, что эта политика была использована членами политической элиты Южной Африки, преимущественно из правящей партии АНК, в целях личного обогащения. Уже на ранних этапах BEE аналитики, исходя из концепции "патриотической чернокожей буржуазии", отмечали вероятный вклад BEE в рост чернокожего капиталистического класса, тесно связанного с АНК. Наиболее заметно то, что несколько политически влиятельных ветеранов АНК – в частности, Саки Макозома, Токио Сексуэле, Сирил Рамафоса и Патрис Моцепе – получили значительное богатство и влияние в ключевых секторах, таких как горнодобывающая промышленность и финансы, благодаря сделкам в рамках BEE. В более широком смысле, считается, что BEE повышает важность или воспринимаемую важность политических связей для получения государственных контрактов и других бизнес-льгот. Критики также утверждают, что BEE таким образом стала одной из основных причин политической коррупции в Южной Африке, когда государственные контракты неправомерно присуждались по завышенным ценам политически связанным "тендерпренёрам", что иногда наносило ущерб качеству и предоставлению услуг. Эти опасения получили повышенное внимание после разоблачений о захвате государства во время президентства Джейкоба Зумы. Например, поступали сообщения о коррупции, связанной с BEE, в Bosasa и в спорном проекте Vrede Dairy. На комиссии Зондо бывший руководитель Bosasa Анджело Агрицци обвинил агентство по верификации BEE Empowerdex в коррупции, и впоследствии было подтверждено, что компании, принадлежащие Гупта, замешанные в масштабной коррупции, получили контракты с Eskom, используя поддельные сертификаты BEE. Министр финансов Энох Годованга заявил в 2022 году, что рост коррупции в государственных закупках является одной из наиболее серьезных проблем, стоящих перед BEE.

Расизм

Критики поставили под вопрос уместность и справедливость использования в политике расовых классификаций, унаследованных от эпохи апартеида. Это широкое направление критики включает в себя различные точки зрения, в том числе утверждение, что использование расовых признаков лишь укрепляет их влияние; что раса является несовершенным показателем экономического неблагополучия; и что программа BEE представляет собой форму несправедливой или неконституционной расовой дискриминации, или так называемого "обратного расизма", направленного против белых.

Инвестиции

Некоторые критики утверждают, что BEE отпугивает инвестиции в Южную Африку. Хотя BEE формально не является обязательным (если компания не стремится к заключению определенных контрактов или получению льгот, или к листингу на JSE), критики полагают, что соответствие требованиям BEE увеличивает стоимость ведения бизнеса в Южной Африке, в частности, из-за необходимости для компаний нанимать консультантов и юристов, чтобы разобраться в сложности кодексов и других нормативных актов. Например, в 2018 году Европейский Союз, в качестве условия для увеличения инвестиций в Южную Африку, потребовал смягчить правила владения в рамках BEE, назвав установленные цели чрезмерно обременительными.

"Утечка мозгов"

Как и другие программы позитивных действий в Южной Африке, BEE – и тот факт, что некоторые белые граждане ощущают себя отодвинутыми на второй план из-за нее – связывают с оттоком квалифицированных специалистов из Южной Африки. Однако одно исследование отмечает, что отток управленческих кадров из Южной Африки "очень незначителен, если вообще существует", а другие утверждают, что эмиграция части квалифицированных работников "открывает возможности" для диверсификации соответствующих отраслей при подборе их преемников.