АҚШ Конгресінің бюджеттік келісім процедурасы

Кіріспе

Америка Құрама Штаттарының заңнамалық процесі

Бюджеттік келісу – Сенатта белгілі бір федералдық бюджеттік заңнаманы қабылдауды жеделдету үшін құрылған Америка Құрама Штаттары Конгресінің арнайы парламенттік процедурасы. Бұл процедура Сенаттың филибүстерлік ережелерін жоққа шығарады, әйтпесе ол 60 дауыспен қабылдануы қажет болар еді. Бюджеттік келісу заң жобалары Сенатта 51 дауыспен немесе 50 дауыспен, сондай-ақ вице-президенттің теңдікті бұзушы дауысымен қабылданады. Бюджеттік келісу рәсімі Өкілдер палатасына да қолданылады, бірақ онда оның маңызы аз, өйткені Өкілдер палатасының ережелерінде іс жүзінде басым көпшілік талап етілмейді. Соңғы жылдары Сенаттағы поляризацияның, тосқауылдың және филибүстердің күшеюіне байланысты бюджеттік келісу Америка Құрама Штаттары Конгресінің заң шығаруында маңызды рөл атқарады. Бюджеттік келісу заң жобалары шығындар, кірістер және федералдық қарыз шегін реттей алады, ал Сенат әр тақырып бойынша жылына бір заң жобасын қабылдауы мүмкін. Осылайша Конгресс жылына ең көп дегенде үш бюджеттік келісу заң жобасын қабылдауы мүмкін, бірақ практикада ол шығындар мен кірістерге қатысты бір ғана заң жобасын қабылдады. Бюджетке тікелей қатысы жоқ саяси өзгерістер "Байрд ережесімен" шектеледі, ол сондай-ақ бюджеттік келісу заң жобаларына он жылдық мерзімнен кейін федералдық тапшылықты ұлғайтуға немесе Әлеуметтік қамсыздандыру жүйесіне өзгерістер енгізуге тыйым салады. 2021 жылдың сәуір айында Сенат Парламентарийі – палата ережелері бойынша сарапшы – Сенаттың 2021 жылы екі бюджеттік келісу заң жобасын қабылдауы мүмкін екенін анықтады: біреуі 2021 қаржы жылына, екіншісі 2022 қаржы жылына бағытталған. Бұдан өзге, Сенат оларды бюджеттік келісу нұсқауларын қамтитын түзетілген бюджеттік қаулы ретінде қарастырып, қосымша бюджеттік келісу заң жобаларын қабылдауы мүмкін. Алайда, Парламентарий кейіннен "автоматты түрде есептен шығару" ережесінің бюджеттік комитетке дауыс беруден бас тартып, тікелей Сенатқа жеткізілуге мүмкіндік беретінін нақтылады. Осы шешімнің нәтижесінде түзетілген бюджеттік қаулы Сенат отырысына жіберілгенге дейін Бюджет комитетінің көпшілік дауысымен мақұлдануы керек немесе дауыс тең болып тұрып, Сенат отырысына жіберіледі. Сенат комитеттері партиялар арасында тең бөлінген 50/50 сенат құрамында бұл Бюджет комитетіндегі азшылық партиясының кем дегенде бір мүшесінің дауыс беру кворумын қамтамасыз ету үшін қатысуын талап етудің функционалдық салдарына ие. Бюджеттік келісу заңнамасының партиялық сипатын ескере отырып, азшылық партиясының мүшесі көпшілікпен ынтымақтасып, Комитетте кворумды қамтамасыз етуі өте күмән. Осылайша, 50/50 сенаттағы көпшілікке қаржы жылына бір ғана бюджеттік келісу заңын қабылдау мүмкін болады. Бюджеттік келісу процесі 1974 жылғы Конгресс Бюджет заңымен құрылды және алғаш рет 1980 жылы қолданылды. Бюджеттік келісу процесін пайдаланып қабылданған заң жобаларына 1985 жылғы Біріктірілген Омнибус Бюджеттік Келісу заңы, 1996 жылғы Жеке Жауапкершілік және Жұмыс мүмкіндігі заңы, 2001 жылғы Экономикалық өсім және салықты жеңілдету туралы келісім заңы, 2010 жылғы Денсаулық сақтау және білім беру туралы келісім заңы, 2017 жылғы Салықты қысқарту және жұмыс орындары заңы, 2021 жылғы Американы құтқару жоспары заңы және 2022 жылғы Инфляцияны төмендету заңы кіреді.

Budget reconciliation is a special parliamentary procedure of the United States Congress set up to expedite the passage of certain federal budget legislation in the Senate. The procedure overrides the Senate's filibuster rules, which may otherwise require a 60 vote supermajority for passage. Bills described as reconciliation bills can pass the Senate by a simple majority of 51 votes or 50 votes plus the vice president's as the tie breaker. The reconciliation procedure also applies to the House of Representatives, but it has minor significance there, as the rules of the House of Representatives do not have a de facto supermajority requirement. Because of greater polarization, gridlock, and filibustering in the Senate in recent years, budget reconciliation has come to play an important role in how the United States Congress legislates. Budget reconciliation bills can deal with spending, revenue, and the federal debt limit, and the Senate can pass one bill per year affecting each subject. Congress can thus pass a maximum of three reconciliation bills per year, though in practice it has often passed a single reconciliation bill affecting both spending and revenue. Policy changes that are extraneous to the budget are limited by the "Byrd Rule", which also prohibits reconciliation bills from increasing the federal deficit after a ten year period or making changes to Social Security. In April 2021, the Senate Parliamentarian—an in house rules expert—determined that the Senate can pass two budget reconciliation bills in 2021: one focused on fiscal year 2021 and one focused on fiscal year 2022. In addition, the Senate can pass additional budget reconciliation bills by describing them as a revised budget resolution that contains budget reconciliation instructions. However, the Parliamentarian later clarified that the “auto discharge” rule that allows a budget resolution to bypass a Budget Committee vote and be brought directly to the Senate floor does not apply to a revised budget resolution. As a result of this ruling, a revised budget resolution would need to be approved by a majority vote of the Budget Committee before proceeding to the Senate floor, or deadlocked with a tied vote and then brought to the Senate floor via a motion to discharge. In a 50 50 Senate where committees are evenly divided between parties, this has the functional effect of requiring at least one member of the minority party on the Budget Committee to be present in order to provide a quorum for a vote. Considering the partisan nature of reconciliation legislation, it is highly unlikely that a member of the minority party will cooperate with the majority by providing a quorum on the Committee, thus practically limiting the majority of a 50 50 tied Senate to one reconciliation bill per fiscal year. The reconciliation process was created by the Congressional Budget Act of 1974 and was first used in 1980. Bills passed using the reconciliation process include the Consolidated Omnibus Budget Reconciliation Act of 1985, the Personal Responsibility and Work Opportunity Act of 1996, the Economic Growth and Tax Relief Reconciliation Act of 2001, the Health Care and Education Reconciliation Act of 2010, the Tax Cuts and Jobs Act of 2017, the American Rescue Plan Act of 2021, and the Inflation Reduction Act of 2022.

Татуласу процесі

Келісу – жыл сайынғы конгресс бюджеттік процесінің міндетті емес бөлігі болып табылады. Әдетте, келісу процесі президенттің жыл басында конгреске бюджет ұсынуымен басталады. Оған жауап ретінде конгрестің әрбір палатасы – Сенаттың бюджеттік комитеті мен Өкілдер палатасының бюджеттік комитеті басталатын параллель бюджеттік процесті бастайды. Басқа комитеттер одан кейін өз бюджеттік комитеттері ұсынған шығыс мақсаттарына сәйкес келетін заң жобаларын бекітеді, ал бұл жеке заң жобалары бірыңғай жинама заң жобасына біріктіріледі. Конгрестің әрбір палатасы одан кейін өздерінің жинама заң жобаларын талқылау ережелеріне сәйкес қарастыра бастайды. Келісу процесі Өкілдер палатасында салыстырмалы түрде аз әсер етеді, бірақ Сенатта маңызды салдарлары бар. Көптеген басқа заңдардан айырмашылығы, сенаторлар келісу заң жобасын қарастыруды шексіз кешіктіру үшін филибюстерді қолдана алмайды, себебі келісу заң жобалары бойынша Сенаттағы пікір-таластар жиырма сағатқа шектеледі. Осылайша, келісу заң жобаларын қабылдау үшін Сенаттың қарапайым көпшілігінің қолдауы жеткілікті, ал филибюстерді жеңіп, жабылу процедурасын қолдану үшін қажетті 60 дауысқа жетіп, заңды жабу қажет емес. Сенаторлар теориялық тұрғыда «дауыс беру марафоны» деп белгілі процесте үздіксіз түзетулер ұсыну арқылы келісу заң жобасын қабылдамауға тырыса алады, бірақ қазіргі заманғы филибюстерден айырмашылығы, осы түзетулерді ұсынатын сенаторлар тұрып, түзетулерді ауызша жеткізуі керек. Келісу процесі заң жобасына Сенатта филибюстерді айналып өтуге мүмкіндік берсе де, ол заң жобасын қабылдау үшін Конституцияның ұсыну тармағында белгіленген басқа негізгі талаптарға әсер етпейді. Өкілдер палатасы мен Сенат әлі де бірдей заң жобасын қабылдап, оны президентке ұсынуы керек. Президент заң жобасына қол қойып, оны заң күшіне енгізе алады немесе вето қоя алады, ал конгресс президенттің ветосын конгрестің екі палатасының үштен екі көпшілігінің дауысымен жоққа шығара алады.

Бёрд ережесі

Сенатор Роберт Бердтің атымен аталатын Берд ережесі 1985 жылы қабылданды және 1990 жылы толықтырылды. Берд ережесінде егер ол Әлеуметтік қамсыздандыру жүйесіне өзгеріс енгізуді ұсынса, ондай ереже алты жағдайда "сыртқы" деп танылады және келісу процедурасынан тыс қалады. Берд ережесі сыртқы ережелерді қосуға тыйым салмайды, бірақ процедуралық қарсылық білдіру арқылы оларды жоюды сенаторларға сенім артады. Кез келген сенатор сыртқы деп санайтын ережеге қатысты процедуралық қарсылық білдіре алады, онда төрағалық етуші, әдетте Сенат парламентарийының кеңесімен шешім қабылдайды: олардың шешімін күштен шығару үшін 60 сенатордың дауысы қажет. Алайда, вице-президент (Сенат төрағасы ретінде) парламентарийдің шешімін жоққа шығара алады, бірақ соңғы рет мұндай жағдай 1975 жылы тіркелді. 2001 жылы Сенат көпшілігінің жетекшісі Трент Лотт, оның шешімдеріне екі партиялық наразылық туғаннан кейін парламентарий Роберт Доувті қызметтен босатып, оның орнына бұрынғы демократ тағайындалғаны Алан Фруминды қойды.

Басқа шектеулер

Конгресс жылына үшке дейін келісім заң жобаларын қабылдауға құқылы, әрбір заң жобасы келісімнің негізгі тақырыптарын: кірістерді, шығыстарды және федералды қарыз шегін қарастырады. Бірақ, егер Конгресс осы тақырыптардың бірінен астамды қамтитын келісім заң жобасын қабылдаса, ол сол жылы бұрынғы келісім заң жобасында қарастырылған тақырыптардың бірін қамтитын тағы бір келісім заң жобасын қабылдай алмайды. Басқа да шектеулер де қолданылды. Мысалы, 2007-2011 жылдар аралығында Конгресс дефицитті ұлғайту үшін келісімді пайдалануға тыйым салатын ереже қабылдады. Бюджет заңының бастапқы жобасына сәйкес, келісім бір қаржы жылы ішіндегі кірістер мен шығыстарға қатысты күтілген. Келісімнің мақсаты дефицитті азайту немесе профицитті арттыру деп түсінілгенімен, 1974 жылғы заң мәтінінде кірістер мен шығыстар сомаларының тек "өзгерістері" көрсетілген, нақты өсім немесе азаю туралы ештеңе айтылмаған. Сенаттың бұрынғы парламентарийі Роберт Доув 1975 жылы сенатор Рассел Лонгтың парламентарийді салықты азайту туралы заң жобасын қорғауға көндіргенін айтты. Алайда, президент Джеральд Форд бұл заңға вето қойды. 1970 жылдардың соңында келісім процесі көбінесе назардан тыс қалды, себебі келісімді қолдануға мүмкіндік тек қысқа мерзімде ғана болды. 1980 жылы Конгресс келісім процесін өзгертіп, оны бюджет процесінің басында пайдалануға рұқсат берді. Кейін сол жылы президент Джимми Картер келісім арқылы қабылданған алғашқы бюджет заңына қол қойды; заң жобасында бюджетке 8 миллиард долларға жуық қысқартулар көзделген.

Рональд Рейган

Келісу Рейган әкімшілігі кезінде маңызды заңнамалық құрал ретінде пайда болды. Республикашылдар мен консервативті демократтар коалициясы 1981 жылғы Жалпы бюджеттік келісім заңын қабылдады, онда түрлі шығындарды қысқарту шаралары көзделген. Филибастерді айналып өтуге қоса, келісу процесі Конгреске осы шығындарды қысқартуды бюджеттік қаулы және бірыңғай келісім заң жобасы арқылы қабылдауға мүмкіндік берді, шығыстардың әр саласын қарастыратын бірнеше заң жобаларын қабылдаудың дәстүрлі тәсілінен өзгеше. 1980-жылдардың басында Конгресс бюджетке тікелей қатысы жоқ ережелерді қамтитын келісім заң жобаларын қабылдады; мысалы, бір келісім заң жобасы Федералдық байланыс комиссиясының мүшелерінің санын азайтты. Осыған жауап ретінде сенатор Роберт Бёрд келісім заң жобаларынан "қосымша" түзетулерді жою туралы түзету ұсынды және Конгресс 1990 жылы Бёрд ережесін тұрақты түрде бекітті. Бёрд ережесі қабылданғаннан кейін де келісу процесі конгресс көпшілігінің маңызды құралы болып қала берді.

Джордж Буш

Джордж Буш президенттігі кезінде, 1990 жылғы Ынтымақты бюджеттік келісім туралы заңды қабылдау үшін пайдаланылды, ол мемлекеттік шығыстарды азайтып, мемлекеттік кірістерді көбейтті.

Билл Клинтон

1993 жылы президенттік лауазымға келгеннен кейін, демократ президент Билл Клинтон 1993 жылғы Ынтымақтастық бюджеттік келісім туралы заңына қолдау тапты. 1996 жылы ол тағы бір маңызды заңға, 1996 жылғы Жеке жауапкершілік және жұмыспен қамту мүмкіндіктері туралы заңға қол қойды.

Джордж Буш

2001 жылы президенттік лауазымға келгеннен кейін республикашыл Джордж Буш ірі салық жеңілдетулерін қабылдауға тырысты, бірақ оның партиясы Сенатта шағын ғана көпшілікке ие болды. Кедергі келтіруден (филибастерден) аулақ болу үшін Буш және оның конгресс серіктестері 2001 жылғы Экономикалық өсім және салық жеңілдету туралы келісім мен 2003 жылғы Жұмыс және өсімді ынталандыру туралы салық жеңілдету келісімін – федералдық кірістерді азайтатын екі маңызды салық заң жобасын қабылдады. Byrd ережесіне сәйкес келу үшін салық жеңілдетулерінде мерзімділік шарттары қарастырылды, яғни қосымша заң қабылданбаса, 2011 жылы салық ставкалары 2001 жылғы деңгейге оралуы керек еді. Буш салық жеңілдетулерінің бір бөлігі 2012 жылғы Американдық салық төлеушілерге көмек көрсету заңы арқылы тұрақты етілді, бірақ жоғары табысқа ие адамдарға арналған салық жеңілдетулерінің кейбіреулері ұзартылмады.

Барак Обама

Демократтар президенттік билікті жеңіп, 2008 жылғы сайлауда Конгресс үстінен бақылауын күшейтті, ал жаңадан сайланған президент Барак Обама және оның конгресс одақтастары 111-ші Конгресте денсаулық сақтау реформасының маңызды заң жобасын қабылдауға күш салды. Сенат 2009 жылдың соңында маңызды денсаулық сақтау заң жобасын келісу процедурасын қолданбай-ақ қабылдады; себебі демократтар Сенатта 60 орындық үстемдікке ие болғандықтан, филибүстер арқылы заң жобасын тоқтатуға тырысқан республикашылдардың әрекеттерін жеңе алды. Өкілдер палатасы өз денсаулық сақтау заң жобасын талқылауды жалғастырып жатқанда, сенатор Тед Кеннедидің қазасынан кейін демократтар Сенаттағы 60 орындық үстемдігінен айырылды. Кеннедидің қазасынан туындаған бос орынды толтыру үшін өткізілген арнайы сайлауда республикашыл Скотт Браун жеңіске жетті. Сенаттағы бастапқы заң жобасы Өкілдер палатасынан өтті және президент Обама оған «Пациенттерді қорғау және қолжетімді денсаулық сақтау туралы» заңға қол қойды (ACA). Содан кейін, Өкілдер палатасы мен Сенат ACA-ға бірнеше өзгерістер енгізген 2010 жылғы Денсаулық сақтау және білім беру жөніндегі келісу заңын қабылдау үшін келісу процедурасын пайдаланды. 2016 жылы республикашылар ACA-ның бір бөлігін жою мақсатында келісу заң жобасын қабылдады, бірақ президент Обама оған вето қойды.

Дональд Трамп

2016 жылғы сайлауда Конгресс пен президенттік басқаруды алғаннан кейін, республикашылар Обаманың денсаулық сақтау заңын (ACA) ішінара жоюға және 115-ші АҚШ Конгресінде ірі салықты қысқарту туралы заң жобасын қабылдауға тырысты. Партия Сенатта 60 дауысқа жете алмағандықтан, екі саясатты да жеке-жеке келісім процедурасы арқылы жүзеге асыруға ұмтылды. Денсаулық сақтау туралы заң жобасы 2017 қаржы жылы үшін келісім процесі арқылы қабылдауға тырысты, ал салықты қысқарту туралы заң жобасы 2018 қаржы жылы үшін келісім процесі арқылы қабылдауға тырысты. Республикашылар 2017 жылғы Американдық денсаулық сақтау заңын қабылдауға қол жеткізе алмады, себебі Сенаттағы үш республикашы және барлық демократтар оған қарсы дауыс берді, бұл заң жобасының Сенатта көпшілік қолдауын алуына кедергі келтірді. Денсаулық сақтау заң жобасы жеңіліске ұшырағаннан кейін, конгресс республикашылары салықты қысқартуға бағытталған жеке келісім заң жобасына көшті. Конгрестің екі палатасы да 2017 жылдың соңында салықты қысқарту туралы заң жобасын қабылдады, бірақ Бёрд ережесіне сәйкес, кейбір артық есептелген шаралар алынып тасталды. Конгрестің екі палатасы да бірдей салықты қысқарту туралы заң жобасын қабылдағаннан кейін, президент Трамп 2017 жылдың желтоқсан айында Салықты қысқарту және жұмыс орындарын құру туралы заңға қол қойды. Бёрд ережесінің шектеулеріне байланысты, Салықты қысқарту және жұмыс орындары туралы заңда көзделген жеке салық жеңілдіктері 2026 жылы тоқтатылады, егер қосымша заңнамалық шаралар қабылданбаса.

Джо Байден

Американдық құтқару жоспары – COVID-19 пандемиясының экономикалық және денсаулық салдарынан, сондай-ақ жалғасып жатқан экономикалық төмендеуден АҚШ-тың қалпына келуін жеделдету мақсатымен президент Джо Байден ұсынған 1,9 триллион долларлық экономикалық ынталандыру пакеті. Ол бұл жоспарды 117-ші Конгресс арқылы қабылданып, алғашқы заңдарының бірі ретінде қол қоюды жоспарлаған. 2021 жылдың 14 қаңтарында алғаш ұсынылған бұл пакет 2020 жылдың наурызындағы CARES Act және 2021 жылдың желтоқсанындағы Біріктірілген қаржыландыру заңындағы көптеген шараларға негізделген. АҚШ Сенатының Парламентарийі 21 ақпанда Америкалық құтқару жоспарындағы ең төменгі жалақыны 15 долларға көтеруді көздейтін ереже, Бёрд ережесіне сәйкес, келісім процедурасы арқылы қарастырыла алмайды деп шешті. Бұл заң жобасына 2021 жылдың 11 наурызында қол қойылды.

Пайдаланылған әдебиеттер

Кит, Роберт және Билл Хенниф кіші. Бюджетті келісу процесі: Өкілдер палатасы мен Сенат процедуралары. Вашингтон, округ Колумбиясы: Конгресс зерттеу қызметі, 2005. Линч, Меган С. Бюджетті келісу процесі: Заңнамалық әрекеттердің уақыты. Вашингтон, округ Колумбиясы: Конгресс зерттеу қызметі, 2016.