Бюджетное примирение в Конгрессе США: процедура и ограничения

Введение

Законодательный процесс Соединенных Штатов

Согласование бюджета – это специальная парламентская процедура Конгресса Соединенных Штатов, предназначенная для ускорения принятия определенных федеральных бюджетных законов в Сенате. Эта процедура отменяет правила о блокировке прений (филибастерах) в Сенате, которые в противном случае могли бы потребовать квалифицированного большинства в 60 голосов для принятия. Законопроекты, квалифицируемые как законопроекты о согласовании бюджета, могут быть приняты Сенатом простым большинством в 51 голос или 50 голосов плюс голос вице-президента в качестве решающего. Процедура согласования бюджета также применяется к Палате представителей, но имеет там меньшее значение, поскольку правила Палаты представителей не содержат фактического требования о квалифицированном большинстве. В последние годы, в связи с усилением поляризации, политическим параличом и использованием филибстеров в Сенате, согласование бюджета стало играть важную роль в законодательной деятельности Конгресса Соединенных Штатов. Законопроекты о согласовании бюджета могут касаться расходов, доходов и лимита федерального долга, при этом Сенат может принять один законопроект в год по каждой из этих тем. Таким образом, Конгресс может принять максимум три законопроекта о согласовании бюджета в год, хотя на практике часто принимается один законопроект, затрагивающий как расходы, так и доходы. Изменения в политике, не имеющие прямого отношения к бюджету, ограничены «правилом Бёрда», которое также запрещает законопроектам о согласовании бюджета увеличивать федеральный дефицит в течение десятилетнего периода или вносить изменения в систему социального обеспечения. В апреле 2021 года сенатор-парламентарий – эксперт по процедурным вопросам – определил, что Сенат может принять два законопроекта о согласовании бюджета в 2021 году: один, ориентированный на 2021 финансовый год, и один – на 2022 финансовый год. Кроме того, Сенат может принять дополнительные законопроекты о согласовании бюджета, представляя их как пересмотренное бюджетное постановление, содержащее инструкции по согласованию бюджета. Однако впоследствии парламентарий уточнил, что правило «автоматического вынесения на голосование», позволяющее бюджетному постановлению обходить голосование в Бюджетном комитете и сразу выноситься на рассмотрение Сената, не распространяется на пересмотренное бюджетное постановление. В результате этого решения пересмотренное бюджетное постановление должно быть одобрено большинством голосов Бюджетного комитета, прежде чем оно будет вынесено на рассмотрение Сената, либо заблокировано при равном количестве голосов, а затем вынесено на рассмотрение Сената посредством предложения о снятии с повестки дня. В Сенате, где соотношение сил между партиями составляет 50 к 50 и комитеты равномерно представлены обеими партиями, это фактически означает, что для проведения голосования необходимо присутствие хотя бы одного члена партии меньшинства в Бюджетном комитете для обеспечения кворума. Учитывая партийный характер законодательства о согласовании бюджета, крайне маловероятно, что член партии меньшинства будет сотрудничать с большинством, обеспечивая кворум в комитете, что на практике ограничивает возможности большинства в Сенате с равным представительством партий до одного законопроекта о согласовании бюджета в год. Процесс согласования бюджета был учрежден Законом о бюджете Конгресса 1974 года и впервые использован в 1980 году. Законопроекты, принятые с использованием процесса согласования бюджета, включают в себя Закон о согласовании консолидированного всеобъемлющего бюджета 1985 года, Закон об ответственности и возможностях трудоустройства 1996 года, Закон о согласовании экономического роста и налоговых льгот 2001 года, Закон о согласовании в области здравоохранения и образования 2010 года, Закон о снижении налогов и рабочих мест 2017 года, Закон об американском плане спасения 2021 года и Закон о снижении инфляции 2022 года.

Budget reconciliation is a special parliamentary procedure of the United States Congress set up to expedite the passage of certain federal budget legislation in the Senate. The procedure overrides the Senate's filibuster rules, which may otherwise require a 60 vote supermajority for passage. Bills described as reconciliation bills can pass the Senate by a simple majority of 51 votes or 50 votes plus the vice president's as the tie breaker. The reconciliation procedure also applies to the House of Representatives, but it has minor significance there, as the rules of the House of Representatives do not have a de facto supermajority requirement. Because of greater polarization, gridlock, and filibustering in the Senate in recent years, budget reconciliation has come to play an important role in how the United States Congress legislates. Budget reconciliation bills can deal with spending, revenue, and the federal debt limit, and the Senate can pass one bill per year affecting each subject. Congress can thus pass a maximum of three reconciliation bills per year, though in practice it has often passed a single reconciliation bill affecting both spending and revenue. Policy changes that are extraneous to the budget are limited by the "Byrd Rule", which also prohibits reconciliation bills from increasing the federal deficit after a ten year period or making changes to Social Security. In April 2021, the Senate Parliamentarian—an in house rules expert—determined that the Senate can pass two budget reconciliation bills in 2021: one focused on fiscal year 2021 and one focused on fiscal year 2022. In addition, the Senate can pass additional budget reconciliation bills by describing them as a revised budget resolution that contains budget reconciliation instructions. However, the Parliamentarian later clarified that the “auto discharge” rule that allows a budget resolution to bypass a Budget Committee vote and be brought directly to the Senate floor does not apply to a revised budget resolution. As a result of this ruling, a revised budget resolution would need to be approved by a majority vote of the Budget Committee before proceeding to the Senate floor, or deadlocked with a tied vote and then brought to the Senate floor via a motion to discharge. In a 50 50 Senate where committees are evenly divided between parties, this has the functional effect of requiring at least one member of the minority party on the Budget Committee to be present in order to provide a quorum for a vote. Considering the partisan nature of reconciliation legislation, it is highly unlikely that a member of the minority party will cooperate with the majority by providing a quorum on the Committee, thus practically limiting the majority of a 50 50 tied Senate to one reconciliation bill per fiscal year. The reconciliation process was created by the Congressional Budget Act of 1974 and was first used in 1980. Bills passed using the reconciliation process include the Consolidated Omnibus Budget Reconciliation Act of 1985, the Personal Responsibility and Work Opportunity Act of 1996, the Economic Growth and Tax Relief Reconciliation Act of 2001, the Health Care and Education Reconciliation Act of 2010, the Tax Cuts and Jobs Act of 2017, the American Rescue Plan Act of 2021, and the Inflation Reduction Act of 2022.

Процесс примирения

Примирение является необязательной частью ежегодного бюджетного процесса Конгресса. Обычно процесс примирения начинается, когда президент представляет бюджет Конгрессу в начале календарного года. В ответ каждая палата Конгресса начинает параллельный бюджетный процесс, начиная с Бюджетного комитета Сената и Бюджетного комитета Палаты представителей. Другие комитеты затем утверждают законопроекты, соответствующие целевым показателям расходов, предложенным соответствующими бюджетными комитетами, и эти отдельные законопроекты объединяются в единый всеобъемлющий законопроект. Каждая палата Конгресса затем начинает рассмотрение своих всеобъемлющих законопроектов в соответствии со своими правилами дебатов. Процесс примирения оказывает относительно небольшое влияние в Палате представителей, но имеет важное значение в Сенате. В отличие от большинства других законопроектов, сенаторы не могут использовать процедуру филибъеров для бесконечного препятствования рассмотрению законопроекта о примирении, поскольку дебаты в Сенате по таким законопроектам ограничены двадцатью часами. Таким образом, для принятия законопроектов о примирении требуется поддержка простого большинства в Сенате, а не супербольшинство в 60 голосов, необходимое для прекращения дебатов и преодоления филибъеров. Сенаторы теоретически могут заблокировать принятие законопроекта о примирении, предлагая нескончаемую серию поправок в процессе, неформально известном как "vote-a-rama", но, в отличие от современной практики филибъеров, сенаторы, вносящие эти поправки, должны вставать и устно их предлагать. Хотя процесс примирения позволяет законопроекту обойти филибъеры в Сенате, он не затрагивает другие основные требования для принятия законопроекта, изложенные в пункте о представлении Конституции. Палата представителей и Сенат все еще должны принять идентичный законопроект и представить его президенту. Президент может подписать законопроект и превратить его в закон или наложить на него вето, а Конгресс может преодолеть вето президента двумя третями голосов в обеих палатах Конгресса.

Правило Бёрда

Правило Бёрда, названное в честь сенатора Роберта Бёрда, было принято в 1985 году и изменено в 1990 году. Правило Бёрда определяет положение как "не относящееся к делу" – и, следовательно, не подлежащее рассмотрению в рамках процедуры примирения – в шести случаях: или если оно рекомендует изменения в системе социального обеспечения. Правило Бёрда не препятствует включению положений, не относящихся к делу, но опирается на возражения сенаторов для удаления таких положений путем выдвижения процедурных возражений. Любой сенатор может выдвинуть процедурное возражение против положения, которое считается не относящимся к делу, после чего председательствующий вынесет решение, как правило, по совету сенаторского парламентария: для отмены этого решения требуется 60 голосов сенаторов. Хотя вице-президент (в качестве председателя Сената) может отменить решение парламентария, этого не происходило с 1975 года. В 2001 году лидер большинства в Сенате Трент Лотт уволил парламентария Роберта Доува после двухпартийного недовольства его решениями и заменил его предыдущим назначенцем от демократов, Аланом Фрумином.

Другие ограничения

Конгресс может принимать до трех законопроектов о примирении в год, при этом каждый законопроект касается основных вопросов примирения: доходов, расходов и лимита федерального долга. Однако, если Конгресс примет законопроект о примирении, затрагивающий более одной из этих тем, он не сможет принять другой законопроект о примирении позднее в течение года, касающийся одной из тем, затронутых предыдущим законопроектом о примирении. К процедуре примирения применяются и другие ограничения. Например, с 2007 по 2011 год Конгресс принял правило, препятствующее использованию примирения для увеличения дефицита бюджета. Изначально, согласно Закону о бюджете, примирение должно было применяться к доходам и расходам в рамках одного финансового года. Хотя изначально предполагалось, что примирение будет использоваться для сокращения дефицита или увеличения профицита, в тексте закона 1974 года упоминаются лишь «изменения» в суммах доходов и расходов, а не конкретно их увеличение или уменьшение. Бывший парламентский юрист Сената Роберт Доув отметил, что в 1975 году сенатор Рассел Лонг убедил парламентского юриста защитить законопроект о снижении налогов. Однако президент Джеральд Форд наложил на этот законопроект вето. В конце 1970-х годов процедура примирения в значительной степени игнорировалась, отчасти из-за того, что примирение можно было использовать только в течение короткого периода времени. В 1980 году Конгресс внес поправки в процедуру примирения, разрешив использовать ее в начале бюджетного процесса. Позже в том же году президент Джимми Картер подписал первый бюджетный законопроект, принятый с использованием процедуры примирения; законопроект содержал сокращения бюджета примерно на 8 миллиардов долларов.

Рональд Рейган

Примирение стало важным законодательным инструментом во время администрации Рейгана. Коалиция республиканцев и консервативных демократов использовала процедуру примирения для принятия Закона об общем примирении бюджета 1981 года, который содержал различные сокращения расходов. Помимо обхода возможности блокировки регламентом, процедура примирения позволила Конгрессу принять эти сокращения расходов посредством бюджетного разрешения и единого закона о примирении, а не традиционным путем принятия нескольких законопроектов, регулирующих каждую сферу расходов. В начале 1980-х годов Конгресс принимал законы о примирении, содержащие положения, не имеющие прямого отношения к бюджету; например, один из таких законов уменьшил число членов Федеральной комиссии по связи. В ответ сенатор Роберт Бёрд инициировал принятие поправки, исключающей "не относящиеся к делу" поправки из законов о примирении, и Конгресс окончательно утвердил правило Бёрда в 1990 году. Процедура примирения оставалась важным инструментом для парламентского большинства даже после принятия правила Бёрда.

Джордж Буш-старший

Во время президентства Джорджа Буша-старшего он был использован для принятия Закона о примирении бюджета 1990 года, который сократил государственные расходы и увеличил государственные доходы.

Билл Клинтон

После вступления в должность в 1993 году президент-демократ Билл Клинтон добился принятия своего предложенного бюджета, Закон о согласовании бюджета 1993 года, используя процедуру примирения. В 1996 году он подписал еще один важный закон о согласовании бюджета – Закон об ответственности и возможностях трудоустройства 1996 года.

Джордж Буш

При вступлении в должность в 2001 году президент-республиканец Джордж Буш стремился к принятию масштабных налоговых льгот, однако его партия имела лишь незначительное большинство в Сенате. Чтобы избежать процедурной задержки, Буш и его союзники в Конгрессе использовали процедуру примирения для принятия Закона о примирении в области экономического роста и налогового облегчения 2001 года и Закона о примирении в области налогов на занятость и рост 2003 года – двух крупных законопроектов о снижении налогов, которые привели к сокращению федеральных доходов. В соответствии с правилом Бёрда, налоговые льготы содержали положения о прекращении действия, то есть, при отсутствии дальнейшего законодательства, налоговые ставки должны были вернуться к уровням, существовавшим до 2001 года, в 2011 году. Некоторые положения налоговых льгот Буша были закреплены на постоянной основе Законом об облегчении налогового бремени для американских налогоплательщиков 2012 года, хотя некоторые налоговые льготы для лиц с высокими доходами продлены не были.

Барак Обама

Демократы одержали победу на выборах 2008 года, получив контроль над президентским креслом и увеличив свое влияние в Конгрессе. Новоизбранный президент Барак Обама и его союзники в Конгрессе сосредоточились на принятии масштабного законопроекта о реформе здравоохранения в 111-м Конгрессе. Сенат принял ключевой законопроект о здравоохранении в конце 2009 года, не прибегая к процедуре примирения; благодаря 60-местному супербольшинству в Сенате демократы смогли отклонить попытки республиканцев заблокировать законопроект с помощью филибъеров. Пока Палата представителей продолжала дебаты по собственному законопроекту о здравоохранении, демократы утратили свое 60-местное большинство в Сенате после кончины сенатора Теда Кеннеди. Республиканский кандидат Скотт Браун выиграл специальные выборы, организованные для заполнения вакансии, образовавшейся в связи со смертью Кеннеди. Изначальный законопроект Сената был принят Палатой представителей и подписан президентом Обамой, став Законом о защите пациентов и доступном медицинском обслуживании (ACA). Впоследствии Палата представителей и Сенат использовали процедуру примирения для принятия Закона о примирении в сфере здравоохранения и образования 2010 года, который вносил ряд изменений в ACA. В 2016 году республиканцы приняли законопроект о примирении, направленный на отмену части положений ACA, однако президент Обама наложил на него вето.

Дональд Трамп

После получения контроля над Конгрессом и президентством на выборах 2016 года республиканцы стремились частично отменить Закон о доступном медицинском обслуживании (ACA) и принять крупный законопроект о снижении налогов в 115-м Конгрессе США. Поскольку у партии не было 60 голосов, необходимых для преодоления возражений в Сенате, они стремились реализовать обе политики посредством отдельных законопроектов о согласовании бюджета, при этом законопроект об охране здоровья был принят с использованием процедуры согласовании бюджета на 2017 финансовый год, а законопроект о снижении налогов – на 2018 финансовый год. Республиканцам не удалось принять свой законопроект об охране здоровья, Закон об американском здравоохранении 2017 года, поскольку против него проголосовали три сенатора-республиканца и все сенаторы-демократы, что помешало законопроекту получить большинство голосов в Сенате. После провала законопроекта об охране здоровья, республиканцы в Конгрессе переключили свое внимание на отдельный законопроект о согласовании бюджета, направленный на снижение налогов. Обе палаты Конгресса приняли законопроект о снижении налогов в конце 2017 года, однако правило Бёрда потребовало исключения некоторых положений, признанных несущественными. После того, как обе палаты Конгресса приняли идентичный законопроект о снижении налогов, президент Трамп подписал Закон о снижении налогов и рабочих мест 2017 года в декабре 2017 года. В связи с ограничениями, установленными правилом Бёрда, индивидуальные налоговые льготы, предусмотренные Законом о снижении налогов и рабочих мест 2017 года, истекут в 2026 году, если не будут приняты дополнительные законодательные меры.

Джо Байден

Американский план спасения – это пакет экономических стимулов объемом 1,9 триллиона долларов, предложенный президентом Джо Байденом для ускорения восстановления экономики США от экономических и медицинских последствий пандемии COVID-19 и продолжающейся рецессии. Он планировал принять его одним из первых законопроектов в 117-м Конгрессе. Впервые предложенный 14 января 2021 года, пакет основывался на многих мерах, принятых в рамках Закона CARES от марта 2020 года и Закона о консолидированных ассигнованиях на 2021 год, принятого в декабре. 21 февраля парламентарий Сената США вынес решение о том, что положение о повышении минимальной заработной платы до 15 долларов в рамках Американского плана спасения не может быть рассмотрено по процедуре примирения из-за правила Бёрда. Законопроект был подписан 11 марта 2021 года.

Цитируемые работы

Кит, Роберт и Билл Хеннифф-младший. Процесс бюджетного примирения: процедуры Палаты представителей и Сената. Вашингтон, округ Колумбия: Служба исследовательской поддержки Конгресса, 2005. Линч, Меган С. Процесс бюджетного примирения: сроки принятия законодательных решений. Вашингтон, округ Колумбия: Служба исследовательской поддержки Конгресса, 2016.