АҚШ Қорғаныс министрлігінің келісімшарттарды тексеру агенттігі

Кіріспе

Америка Қорғаныс министрлігінің аудиттік агенттігі

Қорғаныс келісімшарттарын аудиттеу 1962 жылы Қорғаныс министрі Роберт С. Макнамара тапсырысымен жүргізілген қолайлылық сараптамасына жауап ретінде бір агенттіктің, DCAA-ның жауапкершілігіне берілді. 1965 жылы АҚШ Әуе күштерінің бұрынғы Бақылаушы орынбасары Уильям Б. Пэти жаңа агенттіктің директоры болып тағайындалды, ал Әскери-теңіз күштерінің келісімшарт аудитінің бұрынғы директоры Эдвард Т. Кук директордың орынбасары болып сайланды.

Жақында болған тарих

2013 жылдың 30 қыркүйегіне қарай, Қорғаныс келісімшарттарын тексеру агенттігінде 4933 қызметкер жұмыс істеді, олар АҚШ, Еуропа, Азия және Тынық мұхитындағы 300-ден астам кеңседе орналасқан. Бұл жұмыс күші 4334 аудитор және 599 көмекші қызметкерден тұрды. Агенттік Қорғаныс министрлігі үшін стандартталған келісімшарт аудитін, сондай-ақ сатып алу және келісімшартты басқаруға жауапты Қорғаныс министрлігінің барлық құрамдарына келісімшарттар мен қосалқы келісімшарттар бойынша есептесу және қаржылық кеңес беру қызметтерін ұсынады. DCAA келісімшарт аудиті жөніндегі нұсқаулығында аудиторлық қызметкерлерден аудит жүргізу кезінде бастапқы бюджеттеуді сақтау талап етіледі. Практикалық тұрғыда, бұл аудиттік топтың аудитті жүргізуге кеткен уақытын есепке алуын білдіреді. Бұл қызметтер келісімшарттар мен қосалқы келісімшарттарды келісу, басқару және есеп айырысумен байланысты ұсынылады. DCAA тәуелсіздік талаптарына байланысты мердігерлерге консультациялық және кеңес беру қызметтерін көрсетпейді. 2015 жылға дейін DCAA басқа мемлекеттік органдарға, сондай-ақ «Шет елдік әскери сату» (FMS) бағдарламасы бойынша басқа елдерге өтемақы негізінде келісімшарт аудиті қызметтерін де ұсынды. DCAA аудит жүргізген ең ірі мемлекеттік орган, Қорғаныс министрлігіне жатпайтын NASA болды, себебі көптеген мемлекеттік мердігерлер Қорғаныс министрлігімен де, NASA-мен де, әсіресе ірі бағдарламалар бойынша маңызды бизнес байланыстарын орнатқан. Алайда, Конгресс 2016 жылғы қаржы жылына арналған Ұлттық қорғаныс туралы заңға сәйкес DCAA-ға қорғанысқа қатысты емес аудиттерді жүргізуге тыйым салды.

Агенттіктің құрылымы

DCAA ұйымдық құрылымы ірі мердігерлермен жұмыс істейтін төрт корпоративтік аудит басқармасынан, негізінен басқа ірі, орта және шағын мердігерлерге бағытталған үш географиялық аймақтан және құпия жұмыстарға арналған далалық бөлімшеден тұрады. DCAA-ның АҚШ, Еуропа және Таяу Шығыста 300-ге жуық кеңсесі бар. Далалық бөлімшелер мен басшылық лауазымдардан басқа, DCAA қызметкерлерін Америка мемлекеттік қызметкерлер одағының федерациясы (AFGE) өкілдік етеді. Штаб-пәтері Вирджиния штатының Белвоар фортында орналасқан. Басты элементтер – директор, директордың орынбасары, бас кеңесші, бас инспектор кеңсесі, сондай-ақ операция, саясат және жоспарлау, тұтастық пен сапаны қамтамасыз ету, адам капиталы мен ресурстарды басқару жөніндегі директорлардың көмекшілері. Аймақтық кеңселер/далалық бөлімшелер Смирна (Джорджия штаты), Ирвинг (Техас штаты), Ла-Пальма (Калифорния штаты) және Рестон (Вирджиния штаты) қалаларында орналасқан. Әрбір аймақ мердігерлік базаға жақын жерлерде DCAA аудиторлық миссиясын басқарады және іске асырады. Әрбір аймақта 800-1000 қызметкер жұмыс істейді және 2000-3000 мердігерге қызмет көрсетеді. Далалық бөлімшеде 750 мердігерге қызмет көрсететін 400 қызметкер бар. Корпоративтік аудит басқармалары (КАБ) Лоуэлл (Массачусетс штаты) – Raytheon, General Dynamics, BAE; Маклин (Вирджиния) – Northrop Grumman; Хейзелвуд (Миссури) – Boeing, Honeywell; және Форт-Уорт (Техас) – Lockheed Martin қалаларында орналасқан. Әр КАБ өзінің ірі қорғаныс мердігерлерінде DCAA миссиясын басқарады және іске асырады. Филиалдар аймақтарда стратегиялық тұрғыдан орналасқан және оларға бекітілген географиялық аймақтардағы келісімшарттық аудит қызметтерінің көп бөлігіне жауапты. Аудит жұмысының толық қамтылуын қамтамасыз ету үшін филиалдарда көбінесе кішігірім бөлімшелер болады. Резиденттік кеңселер аймақтар мен КАБ-тың нақты мердігерлік орындарында аудиторлық жұмыс жүктемесі аудиторлар мен көмекші персоналдың тұрақты құрамын тағайындауды қажет ететін жағдайларда құрылады. Бұл кеңселер аудиторларға Lockheed Martin, DynCorp және General Dynamics сияқты үкіметтен тауар сатып алатын ең ірі өндірушілермен тікелей жұмыс істеуге мүмкіндік береді. DCAA байланыс қызметі DoD сатып алу немесе келісімшартты басқару кеңселерінде аудит процестерін тікелей үйлестіру және байланыстыру үшін жүзеге асырылады. DCAA сондай-ақ Қорғаныс келісімшарттарын аудиттеу институтын (ҚҚАИ) басқарады, ол Санди-Спрингс (Джорджия штаты) қаласында орналасқан. Оның оқытушылар құрамы өздігінен оқу курстарының кітапханасын ұстайды, сондай-ақ DCAA қызметкерлерінің оқу талаптарын қанағаттандыру үшін тікелей оқытушылармен семинарлар өткізеді. Институт басқа да мемлекеттік органдар мен шетелдік әскери қызметкерлерге шектеулі негізде оқытуды ұсынады.

DCAA's organizational structure consists of four Corporate Audit Directorates organized by major contractors, three geographical regions primarily focused on other large, mid sized, and small contractors, and a Field Detachment focused on classified work. DCAA has about 300 offices located throughout the United States, Europe, and the Middle East. With the exception of Field Detachment and supervisory positions, DCAA employees are represented by American Federation of Government Employees Union (AFGE). Headquarters is at Fort Belvoir, Virginia. Principal elements are the Director, Deputy Director, General Counsel, Office of Inspector General, and the Assistant Directors for Operations, Policy and Plans, Integrity and Quality Assurance, and Human Capital and Resource Management. Regional Offices/Field Detachment are located in Smyrna, Georgia; Irving, Texas; La Palma, California; and Reston, Virginia. Each region directs and administers the DCAA audit mission at locations near the contractor base. Each region is staffed with 800 to 1000 employees and serves 2000 to 3000 contractors. The Field Detachment has 400 employees to serve 750 contractors. Corporate Audit Directorates (CAD) are located in Lowell, Massachusetts (Raytheon, General Dynamics, BAE); McLean, Virginia (Northrop Grumman); Hazelwood, Missouri (Boeing, Honeywell); and Fort Worth, Texas (Lockheed Martin). Each CAD directs and administers the DCAA mission at its major defense contractors. Branch Offices are strategically situated within the regions and are responsible for the majority of contract audit services within their assigned geographical areas. Branch offices often have smaller suboffices to ensure adequate audit coverage. Resident offices are established at specific contractor locations of both regions and CADs where the audit workload justifies the assignment of a permanent staff of auditors and support staff. These offices allow auditors to work on location with the largest major industrial manufacturers that the government buys from, such as Lockheed Martin, DynCorp, and General Dynamics. DCAA liaison activities are conducted at DoD acquisition or contract administration offices to directly communicate and coordinate audit processes. The DCAA also operates the Defense Contract Audit Institute (DCAI), located in Sandy Springs, Georgia. Its teaching staff maintain a library of self study courses as well as providing seminars by live instructors to meet the training requirements of DCAA employees. On a limited basis, the institute also provides training for other government agencies and foreign military employees.

Қорғаныс келісімшарттарын тексеру

Қорғаныс келісімшарттарын тексеру мемлекеттік аудит стандарттарына сәйкес жүргізілуі тиіс. Бұл стандарттар, көбінесе "Сары кітап" деп аталатын, АҚШ Бас бақылаушысы тарапынан жарияланады. Қорғаныс келісімшарттарын тексеруге қатысты арнайы саясаттар мен нұсқаулар Қорғаныс келісімшарттарын тексеру нұсқаулығында егжей-тегжейлі сипатталған, ол DCAA-ның үнемі жаңартылатын онлайн жарияланым болып табылады. Келісімшартты тексерудің мақсаты – келісімшарт түріне байланысты, мердігердің шығын сметасы немесе шығын туралы талаптары бойынша аудиторлық қорытынды нысанында пікір білдіру. Бұл мердігердің келісімшарт шығындарына қатысты саясатын, процедураларын және басқа да ішкі бақылауларын бағалауды, сондай-ақ жеке операциялар бойынша қолдау құжаттарының үлгілерін қарастыруды қамтиды.

Мердігердің жауапкершілігі

Федералдық сатып алу ережелері (FAR) мердігерге талап етілген шығындарды растайтын жеткілікті жазбаларды жүргізу жауапкершілігін жүктейді. FAR 31.201 2(d) мердігерді «жарияланған шығындардың жасалғанын, келісімшартқа жатқызылатынын және қолданылатын шығындар қағидаларына сәйкес келетінін көрсететін жеткілікті жазбаларды, соның ішінде растайтын құжаттарды» сақтауға міндеттейді. FAR-дың осы ережелері мемлекеттік агенттіктің келісімшарт жасайтын өкіліне «жетілдіргісіз қамтамасыз етілген талап етілген шығындардың барлығын немесе бір бөлігін қабылдамауға» мүмкіндік береді. DCAA аудитінің басты бағыты – келісімшарт шығындарының дәлдігі мен орындылығын дәлелдеу үшін мердігердің жазбаларының жеткіліктілігі мен сенімділігін анықтау. DCAA 25 шілдеде GAO-ның мәлімдемесін тексеруді АҚШ Қорғаныс министрлігінің (DoD) Бас инспекторынан (IG) сұрағанын мәлімдеді. «Біз GAO есебін өте маңызды деп санаймыз», – деді DCAA директоры Эйприл Стивенсон. АҚШ сенаторы Клэр Маккаскиллдің айтуынша, GAO «қала тарихындағы ең үлкен аудит скандалын» ашқан болуы мүмкін және Қорғаныс министрлігінен есепте келтірілген бақылаушыларды дереу жұмыстан босатуды сұрады. 2008 жылдың 10 қарашасында Associated Press агенттігінің хабарлауынша, DCAA 4,6 миллиард долларды, немесе тек 1,2 пайызын ғана тексерген келісімшарттар қажетті құжаттамасыз деп таластырған. Агенттік 20 жылдан астам уақыт бойы қорғаныс саласының тексерілетін мердігерлерінің қажетті құжаттарын алу үшін сотқа шақыруды қолданған жоқ. Associated Press агенттігінің хабарлауынша, GAO-дан айырмашылығы, салық төлеушілерге жұмсаған әрбір долларына 94 доллар үнемдейді, DCAA-ның инвестициядан түскен табысы тек 7 доллар. Мысалы, Associated Press агенттігі 2008 жылы мамыр айында Bechtel Group компаниясының аудитін жүргізген, оған DCAA өңірлік директоры Кристофер Андрецес бақылау жүргізген. Осыған қарамастан, DCAA компанияның ішкі есептік рәсімдерін «жетілді» деп бағалаған, бұл бағаны тапсырған, яғни DoD аудиторлары компанияға жеңілдіктер бере алады. DCAA-ның баяндамасында компанияның талап етілген құжаттаманы ұсынбағаны туралы айтылмаған. 2009 жылдың қыркүйек айында Мемлекеттік есеп беру басқармасының (GAO) берген есебіне сәйкес, 69 аудиттің 65-інде мемлекеттік аудиторлар «негізгі аудит стандарттарын» орындамаған. GAO өз баяндамасында агенттіктің мердігерлерге және осы мердігерлермен жұмыс істейтін DoD агенттіктеріне жеткілікті тәуелсіздігі жоқ екенін атап өтті. GAO сыртқы топтардың қысымы аудит есептері мердігерлерді қанағаттандыру үшін жалған деп саналатын жауыз жұмыс ортасын тудырады деген қорытындыға келді. GAO баяндамасына жауап ретінде сенатор Джо Либерман: «Бәлкім, DCAA-ны Қорғаныс министрлігінен бөлуді және оны тәуелсіз аудиторлық агенттікке айналдыруды қарастыру уақыты келді». Қорғаныс министрлігінің бас инспекторы 2009 жылдың 31 тамызында агенттікке қатысты тергеу туралы есеп шығарды. Ол DCAA «сапаны тексеруді жүргізуге қолайсыз жағдай» деп тапты. Боингтің аудиті келтірілді, онда компанияға салық төлеушінің ақшасынан 217 миллион доллар алуға рұқсат етілді, өйткені DCAA өңірлік аудиторы өз міндеттерін дұрыс орындамады. Боинг ақпарат сұранысына жауап бермеген кезде, аймақтық аудитор оған бағынышты қызметкерге аудит есебін Боинг пайдасына өзгертуді тапсырды. Сенатор Том Коберн агенттік туралы баяндамаға жауап ретінде былай деді: «Бұл қорқынышты. Олардың кейбіреулерін жұмыстан босату керек». Сенатор Клэр Маккаскилл: «Бұл есеп DCAA-ның негізінен бұзылғанын растайды. Қорғаныс министрлігі бұл айыптауларды елеулі қабылдайды деп үміттенемін. Жоғарыда айтқанымдай, егер DCAA-ның сапасыз аудитінен ешкім жауап бермесе, онда болашақта ешкім осы агенттікке немесе оның жұмысына мән бермеуі керек». DCAA директоры Стивенсон IG баяндамасында оның агенттігі IG ұсыныстарымен келіскенін мәлімдеді. Тергеулер нәтижесінде Стивенсон қорғаныс департаментінің бақылаушысы Роберт Хейл агенттік директоры лауазымынан алынып, 2009 жылдың 9 қарашасынан бастап Хейлдің штатына қайта тағайындалды. Оның орнына Патрик Фицджеральд, бұрын АҚШ армиясының Аудит агенттігінің бас аудиторы болды.

The Federal Acquisition Regulations (FAR) assign responsibility to the contractor for maintaining sufficient records to support claimed costs. FAR 31.201 2(d) requires the contractor to keep "records, including supporting documentation, adequate to demonstrate that costs claimed have been incurred, are allocable to the contract, and comply with applicable cost principles". The same FAR provision allows a government agency's contracting officer to "disallow all or part of a claimed cost that is inadequately supported." A major area of emphasis in a DCAA audit is determining the adequacy and reliability of the contractor's records to prove the accuracy and reasonableness of contract costs. The DCAA responded on July 25 that it had asked the US Department of Defense's (DoD) Inspector General (IG) office to investigate the GAO's claims. "We take the GAO report very seriously," said April Stephenson, DCAA's director. US Senator Claire McCaskill said GAO may have uncovered the "biggest auditing scandal in the history of this town," and asked the DoD to immediately fire the supervisors cited in the report. An Associated Press report on November 10, 2008, revealed that DCAA challenged $4.6 billion, or only 1.2 percent, of the contracts it audited as lacking necessary documentation. The agency has not used its subpoena authority in over 20 years to produce the required paperwork from defense contractors under audit. According to the Associated Press, in contrast to the GAO, which saves taxpayers $94 for every dollar it spends, DCAA's return on investment is only $7. As an example, the Associated Press reported that a May 2008 audit of Bechtel Group, supervised by DCAA regional director Christopher Andrezze, showed a "chronic failure" by Bechtel to produce the required documentation for the audit. In spite of this, DCAA issued a report rating Bechtel's internal accounting procedures as "adequate," a passing grade which meant DoD auditors could ease up on the company. The DCAA report did not mention the company's failure to produce the required documentation. A Government Accountability Office (GAO) report in September 2009 found that agency auditors failed to follow "basic auditing standards" in 65 of 69 audits. In its report, the GAO noted that the agency
lacks sufficient independence from the contractors and the DoD agencies doing business with those contractors. The GAO concluded that pressure from outside groups creates a hostile work environment in
which audit reports are falsified to appease contractors. In response to the GAO report, Senator Joe Lieberman said, "Perhaps it's time for us to consider separating DCAA from the Department of Defense and making it an independent auditing agency." The DoD IG released a report of its investigation into the agency on August 31, 2009. It found that the DCAA has an "environment not conducive to performing quality audits." An audit of Boeing was cited in which the company was allowed to keep $217 million in taxpayer's money, because a DCAA regional auditor did not perform his/her duties properly. When Boeing was unresponsive to a request for information, the regional auditor ordered a subordinate to change the audit report in Boeing's favor. Said Senator Tom Coburn about the agency in response to the report, "It's atrocious. Several of those people ought to be fired." Added Senator Claire McCaskill, "This report is just further confirmation that DCAA is fundamentally broken. I certainly hope the Department of Defense takes these accusations seriously. As I said before, if somebody is not held accountable for the shoddy audits the DCAA has produced, nobody should take this agency or their work seriously in the future." DCAA director Stephenson stated in the IG report that her agency concurred with the IG's recommendations. In the wake of the investigations, Stephenson was removed from her position as director of the agency by DoD comptroller Robert Hale and reassigned to Hale's staff effective November 9, 2009. She was replaced by Patrick Fitzgerald, previously the Auditor General of the United States Army Audit Agency.