Теннесси штатындағы балықты қорғау дауы және заңнамалық қайшылықтар

Кіріспе

Теннесси штатындағы қоршаған ортаға қатысты даулар 1973 жылы Теннесси өзенінде Теллико бөгеті салынып жатқанда сиреп бара жатқан түрдің табылуымен байланысты; бөгет жобасы қоршаған ортаны қорғау заңнамасы қабылдаудан бұрын мақұлданған және басталған еді. 1973 жылдың 12 тамызында Теннесси университетінің биологы және профессоры Дэвид Этниер Ұлттық экологиялық саясат заңына (NEPA) сәйкес сот ісіне қатысты зерттеулер жүргізіп жатқанда Кіші Теннесси өзенінде шаянды (бұрғышы) тапты. Сотта айтылғандай, Теллико бөгетінің құрылысымен пайда болатын Теллико су қоймасы өзеннің ортасын өзгертпей, сиреп бара жатқан шаянды жоқ қылуы мүмкін еді. NEPA бойынша сот процестері Теллико бөгетінің құрылысын баяулатты, бірақ тоқтатпады. Жоғарғы Сот NEPA бойынша қорғауды қолдағаннан кейін, Конгресс шаяндыны қорғаудан ерекше босататын заң қабылдады; бөгет жобасы және су қоймасын сумен толтыру 1979 жылы аяқталды.

АҚШ Жоғарғы Сотының шешімі

АҚШ Конгресі шағалақ жұлдызы және Құрып бара жатқан түрлер туралы заңға қатысты тұрақсыз болды. Палата мен Сенаттың қаражатты бөлу комитеттері шағалақты қорғау үшін бөгет және су қоймасының құрылысын тоқтатуға қарсы қатаң позиция алды. 1977 жылғы Сенаттың Қаражатты бөлу комитетінің баяндамасында мынадай мәлімдеме жасалды:

Бұл комитет Құрып бара жатқан түрлер туралы заңның осы жобалардың аяқталуы мен пайдалануына кедергі келтіретінін қарастырмады, себебі зардап шеккен түрлер тізімге енген кезде олардың құрылысы жолға қойылған болатын. Егер заңның мұндай салдары болса, бұл Конгрестің Құрып бара жатқан түрлер туралы заңды қабылдау ниетіне қайшы келеді. Мұндай жағдайда, осы жобаларды аяқтау және олардың пайдасын қоғамдық мүддеде іске асыру үшін қаражат бөлінуі керек, Құрып бара жатқан түрлер туралы заңға қарамастан. Ақырында, бұл мәселе АҚШ Жоғарғы Сотына дейін жетті. Заңның мәтінінде Конгресс заң қабылдаған кезде жақсы дамыған Теллико сияқты жобаларға ешқандай ерекшелік жасылмаған. Заңнамалық тарихынан Конгрестің түрлердің құрып кетуіне қарсы үрдісті тоқтатып, кері қайтаруға ниеттенгені анық көрінеді. Құрып бара жатқан түрлер туралы заңнамаға бұрын енгізілген білікті тілдің болмауы Конгрестің федералды агенттіктердің «негізгі міндеттерінен» гөрі құрып бара жатқан түрлерге басымдық беру үшін саналы шешім екенін көрсетеді. Конгресс сондай-ақ кейде агенттіктердің ағымдағы жобаларын өзгертуіне қажеттілік туындауы мүмкін екенін болжады, осылайша заңның мақсаттарына жетуге болады. Қаражатты бөлу комитетінің есептеріндегі мәлімдемелерде комитеттердің пікірлері Заңның Телликоға қолданылмауы немесе заңның ережелеріне қарамастан бөгеттің аяқталуы керек екені айтылса да, Конгресс қабылдаған TVA қаражатын бөлу шараларында Теллико жобасының заң талаптарына қарамастан аяқталуы керек екені туралы ештеңе көрсетілмеген. Қаражатты бөлу шараларына қатысты дауыс беру кезінде заң шығарушылар қаражаттың заңға сәйкес мақсаттарға жұмсалатынына және тыйым салынған мақсаттарға жұмсалмауына сенуге құқылы. Бұған кері саясат Конгрестің екі палатасының регламентін бұзу болар еді, онда қаражатты бөлу шаралары қолданыстағы маңызды заңды өзгерте алмайды делінген. Қаражатты бөлу комитетінің пікірлері маңызды заңнаманы жоюға немесе өзгертуге әсер етпейді. Теллико бөгетінің құрылысын аяқтау заңды бұзу болар еді, сондықтан Апелляциялық сот жобаны тоқтату туралы шешім қабылдағанда қателік жасаған жоқ. Конгресс өте нақты айтты, құрып бара жатқан түрлерге ең жоғары басымдық берілуі керек екенін анық көрсетті. Осы заң шығарушылық билік қолданылғаннан кейін, оны іске асыру атқарушы биліктің міндеті, ал сот билігі оны орындауға тиіс, мысалы, осы жағдайда, орындау талап етілгенде. Бёргердің пікірінде, жазылғандай, Құрып бара жатқан түрлер туралы заң мұндай Теллико сияқты жобаларды аяқтауға тыйым салады, егер Ішкі істер министрі мұндай жобаның бір түрдің жойылуына әкелуі мүмкін екенін анықтаса. 1978 жылға қарай жобаға 100 миллионнан астам доллар жұмсалғанмен және бөгет негізінен аяқталғанмен, сот TVA-ға жобаны аяқтауға рұқсат бере алмады. Бергердің сөзіне сүйенсек, бұл сотты «жалпы тілдің қарапайым мағынасын елемеуге» мәжбүр ететін еді.

This committee has not viewed the Endangered Species Act as preventing the completion and use of these projects which were well under way at the time the affected species were listed as endangered. If the act has such an effect, which is contrary to the Committee's understanding of the intent of Congress in enacting the Endangered Species Act, funds should be appropriated to allow these projects to be completed and their benefits realized in the public interest, the Endangered Species Act not withstanding. The case eventually reached the U. S. Supreme Court. The language of the Act made no exceptions for projects like Tellico that were well under way when Congress passed the act. It is clear from the Act's legislative history that Congress intended to halt and reverse the trend toward species extinction. The pointed omission of the type of qualified language previously included in endangered species legislation reveals a conscious congressional design to give endangered species priority over the "primary missions" of federal agencies. Congress, moreover, foresaw that on occasion this would require agencies to alter ongoing projects in order to fulfill the Act's goals. Though statements in Appropriations Committee Reports expressed the view of the Committees either that the Act did not apply to Tellico or that the dam should be completed regardless of the Act's provisions, nothing in the TVA appropriations measures passed by Congress said that the Tellico project was to be completed regardless of the Act's requirements. When voting on appropriations measures, legislators are entitled to assume that the funds will be devoted to purposes that are lawful and not for any purpose forbidden. A contrary policy would violate the rules of both Houses of Congress, which provide that appropriations measures may not change existing substantive law. An appropriations committee's expression does not operate to repeal or modify substantive legislation. Completion of the Tellico Dam project would violate the Act, so the Court of Appeals did not err by ordering the project to be enjoined. Congress has spoken in the plainest words, making it clear that endangered species are to be accorded the highest priorities. Since that legislative power has been exercised, it is up to the executive branch to administer the law and for the Judiciary to enforce it when, as here, enforcement has been sought. Burger's opinion emphasized that, as written, the Endangered Species Act explicitly forbade the completion of such projects as Tellico if the Secretary of Interior had determined that such a project would likely result in the elimination of a species. Although more than $100 million had been spent on the project by 1978, and the dam was substantially finished, the court could not allow the TVA to finish the project. According to Burger, this would force the court "to ignore the ordinary meaning of plain language."

Теннесси штатының екі заң шығарушысы қатысады

Конгрессмен Джон Дункан, округінде Теллико және сенатор Говард Бейкер болды. Дункан бұл жобаны Конгресс деңгейінде ұзақ уақыт бойы қолдаған. Ал Бейкер бұрынғыда ешқандай ұстаным білдірмеген. Говард Бейкер 1978 жылдың қараша айында қабылданған, жойылып бара жатқан түрлер туралы заңға түзету енгізудің жетекші жақтаушысы болды. Мақсат – нақты бір жобаны жойылып бара жатқан түрлер туралы заңның қолданысынан шығару еді. Егер дау туындаса, түзетуде әртүрлі министрлер кабинетінің мүшелерінен және жоба орналасқан штаттан кемінде бір өкілден тұратын арнайы комитет құру қарастырылған. Бұл комитет "Құдай комитеті" деп аталды, себебі егер олар жобаны заңнан босатуға қаулы етсе, олар құдайдың орнына әрекет етіп, бір түрдің толығымен жойылуына рұқсат берген болар еді. Жобаны қолдаушы конгрессмендер көптеген жобалар сотқа тартылуы мүмкін деп қорқып, себебі биологтар жәндіктер немесе тіпті микробиологиялық тіршілік нысандары сияқты сирек кездесетін түрлерді табуға тырысуы мүмкін. "Құдай комитеті" түзетуін жақтаушылар бұл жойылып бара жатқан түрлер туралы заңды қорғауға көмектеседі деп сенді. Сол кездегі АҚШ-тың жойылып бара жатқан түрлер туралы заңдары, Бургердің пікірінше, "кез келген елдің бұрын-соңды қабылдаған жойылып бара жатқан түрлерді сақтау жөніндегі ең толық заңнамасын білдірді". Бірақ, Телликоға жойылып бара жатқан түрлер туралы заңнан босатуды берудің орнына, комитет бірауыздан қарлығашты қолдады, себебі бөгет жобасының экономикалық тұрғыдан нашар екені анықталды. Оппозиция 1970 жылдар бойындағы проблемалық пайда-шығын мәселесін үнемі көтеріп отырды. Алайда, елдің ең көрнекті экономистерінің бірі болған Шульце сол кездегі кез келген адам сияқты болашақ пайданы дәл болжауға дайын емес еді. Уилер мен Макдональд мәселенің себебін TVA-ның пайда-шығын арақатынасын есептеу үшін қолданылатын эконометриялық модельдермен таныс болмауында көрді. Мұндай модельдерге кейбір негізгі болжамдар қажет. Уилер мен Макдональд TVA қолданған бес негізгі болжамды анықтады және олардың барлығын жалған деп мәлімдеді. Олар: (1) Теллико аймағы жобасыз экономикалық тұрғыдан өзгермейтін болады. (2) Жоба аяқталғаннан кейін аймақта пайда болған барлық экономикалық жобалар жобаның нәтижесі деп есептелуі керек. (3) Егер Телликода экономикалық пайда пайда болуы мүмкін болса, онда ол пайда болады. (4) Теллико жобасы аймақтағы экономикалық пайдаға кері әсер етпейді. (5) Шығындар 1960 жылдардың басындағы қалыпты жылдық инфляция деңгейінен тез өспейді. Конгресс 1973 жылы жойылып бара жатқан түрлер туралы заңды жаңартып, күшейтті. Теллико бөгетіне қарсы шыққандар осы заңның ережелеріне сәйкес бөгетті тоқтату үшін сотқа жүгінді. Жоғарғы Сот Конгресс барлық түрлерді, соның ішінде шаянды да қорғауға ниеттенгені анық екенін мәлімдеді. 1978 жылы Конгресс заңға түзетулер енгізді, шаянның жағдайын ескере отырып. Бейкер жойылып бара жатқан түрлер туралы заңға түзету енгізді, ол Теллико жобасын алып тастады. Ол федералды соттардың аргументтерін қанағаттандыруға тырысты. Дункан 1979 жылдың 18 маусымында түзетуді Палатада дауыс беру арқылы қабылдады. Бұл дауыс бөгетке қарсы шыққандар арасында кеңінен танымал болды. Бейкер 17 шілдеде Сенатқа түзету енгізді, бірақ ол 45–53 дауыспен жеңілді. Еңбек етпей, Бейкер қыркүйек айында түзетуді қайта енгізді. Бейкер Сенатта өз түзетуін қолдады: Мырза Президент, бұл соңғы рет деп үміттенемін. Бұл мәселені біржола шешеміз деп үміттенемін, және соңында ақыл-сана жеңіске жетеді деп үміттенемін. Мырза Президент, қорқынышты жануар қайтып келді. Теннессидің шаяндысы, менің өмірімнің пәлесі, алтын жылдарымның жауы, жойылып бара жатқан түрлер туралы заңды батыл бұрмалаушы қайтып келді. Ол әлі де Литтл Теннесси өзеніндегі Теллико бөгетін, қазір 99% аяқталған бөгетті жоюды талап етеді. Ұлттық энергетикалық дағдарыстың ортасында, шаян 200 миллион киловатт-сағат гидроэлектр қуатын өндіретін және шамамен 15 миллион галлон мұнайды үнемдейтін жобаны тоқтатуды талап етеді. Басқа да жайлы мекендер табылса да, шаян осы Литтл Теннесси өзенінің бөлігін өзінің негізгі мекені ретінде сақтап қалуға талапкер. Мырза Президент, мен бұған келісемін. Менің шаянға қарсы ештеңе жоқ. Ол балықтардың арасында өте жақсы балық сияқты көрінеді. Енді, мырза Президент, шаян экологиялық экстремизмнің өкінішті мысалына айналды, және осы экстремизмге сыйақы беріліп, оның жалғасуына рұқсат етілсе, бұл елдегі қоршаған ортаны қорғау қозғалысының құлауына басқа кез келген нәрседен гөрі тез және анық соқтығады. Біз жойылып бара жатқан түрлер туралы заңға қатысты қанағаттандырушы ниетпен дауыс бергендер, мысық, бүркіт және басқа да құндылықтарды қорғауға ниеттенгендер, осы заңды мүдделілік үшін пайдаланатын, мүддесі басқаша адамдардың пайдалануын көрдік.

Congressman John Duncan, Sr., whose district included Tellico, and Senator Howard Baker. Duncan had been a long time congressional supporter of the project. On the other hand, Baker had not taken a position before. Howard Baker was a leading sponsor of an amendment to the Endangered Species Act that was passed into law in November 1978. The idea was to create a mechanism whereby a specific project could be excluded from the Endangered Species Act. If a controversy arose, the amendment called for the creation of a special committee consisting of various Cabinet level members and at least one member from the affected state where the project in question was located. It came to be known as the "God Committee" because if they exercised their power to exempt a project from the act, they were in effect acting like God and allowing destruction of an entire species. There was a fear by project supporters in Congress that many projects in the country would be affected by litigation as biologists might set out to discover obscure species, including insects or even micro biotic life forms. The proponents of the "God Committee" amendment believed it could be a means to protect the Endangered Species Act. According to the Burger opinion, U. S. endangered species laws at that time "represented the most comprehensive legislation for the preservation of endangered species ever enacted by any nation". But, instead of granting Tellico an exemption from the Endangered Species Act, the committee voted unanimously in favor of the snail darter, largely finding that the dam project had poor economic issues. The opposition made much of the problematic benefit cost issue throughout the 1970s. Despite his credentials as one of the nation's top economists, however, Schultze was no more prepared to accurately predict future benefits than anyone else at the time. Wheeler and McDonald state the problem was TVA's general unfamiliarity with the econometric models used to come up with benefit cost ratios. Such models require some underlying assumptions. Wheeler and McDonald identified five general assumptions which TVA used and declared them all to be false. They were:

(1) The Tellico area would remain economically static without the project. (2) All economic projects that occurred in the area after completion of the project should be attributed to the project. (3) If an economic benefit could take place at Tellico, then it would. (4) The Tellico Project would not detract from any economic benefits already being enjoyed in the area. (5) Once set, costs would not rise faster than the normal annual inflation rate of the early 1960s. Congress had updated and strengthened the Endangered Species Act in 1973. Tellico Dam opponents had successfully sued under the provisions of that law to stop the dam. The Supreme Court had stated that as written, it was clear that Congress intended to protect all species, including the snail darter. In 1978 Congress amended the law, with the case of the snail darter specifically in mind. Baker drafted an amendment to the Endangered Species Act that excluded the Tellico project. He attempted to satisfy arguments of the federal courts. Duncan gained passage of the amendment by the House on June 18, 1979, on a voice vote. The vote became infamous among dam opponents. Baker introduced the amendment in the Senate on July 17 and was defeated on a vote of 45–53. Undeterred, Baker reintroduced the amendment in September. Baker spoke in favor of his amendment on the Senate floor:

Mr. President, I hope this is the last time around. I hope we can resolve this issue once and for all, and I hope reason will finally prevail. . Mr. President, the awful beast is back. The Tennessee snail darter, the bane of my existence, the nemesis of my golden years, the bold perverter of the Endangered Species Act is back. He is still insisting that the Tellico Dam on the Little Tennessee River, a dam that is now 99% complete, be destroyed. In the midst of a national energy crisis, the snail darter demands that we scuttle a project that would produce 200 million kilowatt hours of hydroelectric power and save an estimated 15 million gallons of oil. Although other residences have been found in which he can thrive serenely, the snail darter stubbornly insists on keeping this particular stretch of the Little Tennessee River as his principal domicile. Let me stress again, Mr. President, that this is fine with me. I have nothing personal against the snail darter. He seems to be quite a nice little fish, as fish go. Now seriously Mr. President, the snail darter has become an unfortunate example of environmental extremism, and this kind of extremism, if rewarded and allowed to persist, will spell the doom to the environmental protection movement in this country more surely and more quickly than anything else. We who voted for the Endangered Species Act with the honest intentions of protecting such glories of nature as the wolf, the eagle, and other treasures have found that extremists with wholly different motives are using this noble act for meanly obstructive ends.

Плотинаның құрылысы аяқталды

1979 жылдың 10 қыркүйегінде Бейкердің түзетуі 48 дауысқа 44 дауыспен қабылданды. Оны 28 республикашыл және 20 демократ қолдады. 10 республикашыл және 34 демократ қарсы дауыс берді. 1979 жылдың 25 қыркүйегінде президент Джимми Картер Телико бөгетін Құрып кету қаупі төнген түрлер туралы заңнан босататын заңға қол қойды. 1979 жылдың 29 қарашасында, зейнеткер TVA төрағасы Ред Вагнер қадағалауымен, TVA Телико бөгетінің қақпаларын жауып, Телико суқоймасын сумен толтыруды бастады. Осы шарадан бұрын, көптеген шаяндар Теннесси штатындағы Хивасси өзеніне көшірілді. Шаяндар 1984 жылдың 5 шілдесінде құрып кету қаупі төнген түрлер тізімінен қауіп төнген түрлер тізіміне көшірілді. АҚШ Балық және жабайы табиғат қызметі 2022 жылдың 4 қарашасында, қалпына келтіру шарттары орындалғаннан және Теннесси өзенінің су алабында қосымша популяциялар табылғаннан кейін, оны тізімнен шығарды.

Жалпы және келтірілген сілтемелер

АҚШ Сенатының 95-301 нөмірілі баяндамасы (1977): 99. Джим Рендж, Джим Брейтингермен телефон арқылы сұхбат, 2001 жылғы 27 ақпан. Магистрлік диссертация, Юта университеті, 2001 жыл. Конгресс жазбалары, Сенат, S12274, 1979 жылғы 10 қыркүйек.