Конфликт вокруг улитки-дартера и строительство плотины Теллико в Теннесси.

Введение

Экологический спор в Теннесси, США

Спор, связанный с улиткой-перловицей, возник в 1973 году после обнаружения этого находящегося под угрозой исчезновения вида во время строительства плотины Теллико на реке Литтл-Теннесси. Проект плотины был одобрен и начат до принятия природоохранного законодательства. 12 августа 1973 года биолог и профессор Университета Теннесси Дэвид Этниер обнаружил улитку-перловицу в реке Литтл-Теннесси, проводя исследования в рамках судебного процесса, возбужденного в соответствии с Законом о национальной экологической политике (NEPA). Иск утверждал, что водохранилище Теллико, которое должно быть создано плотиной Теллико, изменит среду обитания реки настолько, что приведет к гибели улитк-перловицы, находящейся под угрозой исчезновения. Судебные разбирательства в рамках NEPA замедлили строительство плотины Теллико, но не остановили его. После того, как Верховный суд подтвердил защиту в соответствии с NEPA, Конгресс принял закон, специально исключающий улитку-перловицу из-под защиты. Проект плотины и затопление водохранилища были завершены в 1979 году.

Решение Верховного суда США

Конгресс США проявлял непоследовательность в отношении улитки-перловицы и Закона об исчезающих видах. Комитеты по ассигнованиям как в Палате представителей, так и в Сенате заняли твердую позицию против приостановки проекта строительства плотины и водохранилища с целью защиты улитки-перловицы. В отчете Комитета по ассигнованиям Сената 1977 года говорилось:

"Этот комитет не рассматривал Закон об исчезающих видах как препятствие для завершения и использования этих проектов, которые находились в значительной степени в стадии реализации к моменту внесения затронутых видов в список исчезающих. Если закон оказывает такое воздействие, что противоречит пониманию Комитетом намерений Конгресса при принятии Закона об исчезающих видах, то следует выделить средства для завершения этих проектов и реализации их преимуществ в общественных интересах, несмотря на Закон об исчезающих видах." В конечном итоге дело дошло до Верховного суда США. В тексте Закона не было предусмотрено исключений для проектов, подобных Tellico, которые находились в стадии реализации, когда Конгресс принял закон. Из истории законодательства Закона ясно, что Конгресс намеревался остановить и обратить вспять тенденцию к вымиранию видов. Отсутствие в Законе квалифицирующих формулировок, ранее включавшихся в законодательство об исчезающих видах, свидетельствует о сознательном решении Конгресса отдавать приоритет исчезающим видам над "основными задачами" федеральных агентств. Более того, Конгресс предвидел, что в некоторых случаях это потребует от агентств изменения текущих проектов для достижения целей Закона. Хотя в заявлениях в отчетах Комитетов по ассигнованиям выражалось мнение о том, что Закон не применим к Tellico или что плотину следует завершить независимо от положений Закона, ни в одном из мер по ассигнованиям TVA, принятых Конгрессом, не указывалось, что проект Tellico должен быть завершен независимо от требований Закона. При голосовании по мерам по ассигнованиям законодатели вправе предполагать, что средства будут направлены на законные цели, а не на какие-либо запрещенные. Противоположная политика нарушила бы правила обеих палат Конгресса, которые запрещают мерам по ассигнованиям изменять существующее материальное право. Заявление комитета по ассигнованиям не имеет силы отмены или изменения материального законодательства. Завершение проекта строительства плотины Tellico нарушило бы Закон, поэтому Апелляционный суд не допустил ошибки, приказав приостановить проект. Конгресс выразился предельно ясно, подчеркнув, что исчезающим видам следует уделять наивысший приоритет. Поскольку эта законодательная власть была реализована, на исполнительную власть возложена обязанность администрировать закон, а на судебную власть – обеспечивать его исполнение, когда, как в данном случае, исполнение было запрошено. В своем заключении судья Бёргер подчеркнул, что, согласно тексту Закона об исчезающих видах, он явно запрещает завершение таких проектов, как Tellico, если министр внутренних дел установил, что такой проект, вероятно, приведет к исчезновению вида. Несмотря на то, что к 1978 году на проект было потрачено более 100 миллионов долларов, и плотина была практически достроена, суд не мог разрешить TVA завершить проект. По словам судьи Бергера, это вынудило бы суд "игнорировать обычное значение простого языка".

This committee has not viewed the Endangered Species Act as preventing the completion and use of these projects which were well under way at the time the affected species were listed as endangered. If the act has such an effect, which is contrary to the Committee's understanding of the intent of Congress in enacting the Endangered Species Act, funds should be appropriated to allow these projects to be completed and their benefits realized in the public interest, the Endangered Species Act not withstanding. The case eventually reached the U. S. Supreme Court. The language of the Act made no exceptions for projects like Tellico that were well under way when Congress passed the act. It is clear from the Act's legislative history that Congress intended to halt and reverse the trend toward species extinction. The pointed omission of the type of qualified language previously included in endangered species legislation reveals a conscious congressional design to give endangered species priority over the "primary missions" of federal agencies. Congress, moreover, foresaw that on occasion this would require agencies to alter ongoing projects in order to fulfill the Act's goals. Though statements in Appropriations Committee Reports expressed the view of the Committees either that the Act did not apply to Tellico or that the dam should be completed regardless of the Act's provisions, nothing in the TVA appropriations measures passed by Congress said that the Tellico project was to be completed regardless of the Act's requirements. When voting on appropriations measures, legislators are entitled to assume that the funds will be devoted to purposes that are lawful and not for any purpose forbidden. A contrary policy would violate the rules of both Houses of Congress, which provide that appropriations measures may not change existing substantive law. An appropriations committee's expression does not operate to repeal or modify substantive legislation. Completion of the Tellico Dam project would violate the Act, so the Court of Appeals did not err by ordering the project to be enjoined. Congress has spoken in the plainest words, making it clear that endangered species are to be accorded the highest priorities. Since that legislative power has been exercised, it is up to the executive branch to administer the law and for the Judiciary to enforce it when, as here, enforcement has been sought. Burger's opinion emphasized that, as written, the Endangered Species Act explicitly forbade the completion of such projects as Tellico if the Secretary of Interior had determined that such a project would likely result in the elimination of a species. Although more than $100 million had been spent on the project by 1978, and the dam was substantially finished, the court could not allow the TVA to finish the project. According to Burger, this would force the court "to ignore the ordinary meaning of plain language."

Два законодателя из Теннесси вмешиваются

Конгрессмен Джон Дункан-старший, в округе которого находился Телико, и сенатор Говард Бейкер. Дункан долгое время поддерживал проект в Конгрессе. С другой стороны, Бейкер до этого не занимал чёткой позиции. Говард Бейкер был ведущим спонсором поправки к Закону об исчезающих видах, принятой в ноябре 1978 года. Идея заключалась в создании механизма, позволяющего исключить конкретный проект из-под действия Закона об исчезающих видах. В случае возникновения споров поправка предусматривала создание специального комитета, состоящего из членов Кабинета министров и как минимум одного представителя от штата, на территории которого реализовывался проект. Он стал известен как "Комитет Бога", поскольку, используя свою власть для освобождения проекта от действия закона, его члены фактически действовали как Бог, позволяя уничтожить целый вид. Сторонники проекта в Конгрессе опасались, что судебные разбирательства могут затронуть множество проектов по всей стране, поскольку биологи могли начать поиски редких видов, включая насекомых и даже микроорганизмы. Сторонники поправки "Комитет Бога" считали, что она может стать способом защиты Закона об исчезающих видах. По мнению издания "Burger", законодательство США об исчезающих видах того времени "представляло собой наиболее всеобъемлющий закон о сохранении исчезающих видов, когда-либо принятый какой-либо страной". Однако вместо предоставления Tellico исключения из Закона об исчезающих видах, комитет единогласно проголосовал за сохранение улитки-пугака, в основном, признав, что проект плотины имеет серьёзные экономические недостатки. Противники плотины на протяжении 1970-х годов постоянно акцентировали внимание на проблеме соотношения затрат и выгод. Однако, несмотря на свой авторитет как одного из ведущих экономистов страны, Шульце не был более способен точно предсказать будущие выгоды, чем кто-либо другой в то время. Уиллер и Макдональд утверждают, что проблема заключалась в незнании TVA эконометрических моделей, используемых для расчёта соотношения затрат и выгод. Такие модели требуют определённых исходных предположений. Уиллер и Макдональд выявили пять основных предположений, которые использовала TVA, и признали их все ошибочными. Это были: (1) Без реализации проекта район Телико остался бы экономически статичным. (2) Все экономические проекты, реализованные в этом районе после завершения проекта, должны быть приписаны проекту. (3) Если экономическая выгода возможна в Телико, она обязательно произойдёт. (4) Проект Телико не уменьшит экономические выгоды, уже существующие в этом районе. (5) После установления затраты не будут расти быстрее, чем нормальный годовой уровень инфляции начала 1960-х годов. Конгресс обновил и укрепил Закон об исчезающих видах в 1973 году. Противники плотины Телико успешно подали в суд на основании этого закона, чтобы остановить строительство. Верховный суд постановил, что, согласно тексту закона, Конгресс явно намеревался защищать все виды, включая улитку-пугака. В 1978 году Конгресс внес поправки в закон, учитывая дело улитки-пугака. Бейкер разработал поправку к Закону об исчезающих видах, исключающую проект Телико. Он пытался учесть аргументы федеральных судов. Дункан добился принятия поправки Палатой представителей 18 июня 1979 года голосованием. Это голосование стало печально известным среди противников плотины. Бейкер представил поправку в Сенате 17 июля, но она была отклонена большинством голосов 45 против 53. Не сдаваясь, Бейкер повторно представил поправку в сентябре. Бейкер высказался в поддержку своей поправки на заседании Сената:

Congressman John Duncan, Sr., whose district included Tellico, and Senator Howard Baker. Duncan had been a long time congressional supporter of the project. On the other hand, Baker had not taken a position before. Howard Baker was a leading sponsor of an amendment to the Endangered Species Act that was passed into law in November 1978. The idea was to create a mechanism whereby a specific project could be excluded from the Endangered Species Act. If a controversy arose, the amendment called for the creation of a special committee consisting of various Cabinet level members and at least one member from the affected state where the project in question was located. It came to be known as the "God Committee" because if they exercised their power to exempt a project from the act, they were in effect acting like God and allowing destruction of an entire species. There was a fear by project supporters in Congress that many projects in the country would be affected by litigation as biologists might set out to discover obscure species, including insects or even micro biotic life forms. The proponents of the "God Committee" amendment believed it could be a means to protect the Endangered Species Act. According to the Burger opinion, U. S. endangered species laws at that time "represented the most comprehensive legislation for the preservation of endangered species ever enacted by any nation". But, instead of granting Tellico an exemption from the Endangered Species Act, the committee voted unanimously in favor of the snail darter, largely finding that the dam project had poor economic issues. The opposition made much of the problematic benefit cost issue throughout the 1970s. Despite his credentials as one of the nation's top economists, however, Schultze was no more prepared to accurately predict future benefits than anyone else at the time. Wheeler and McDonald state the problem was TVA's general unfamiliarity with the econometric models used to come up with benefit cost ratios. Such models require some underlying assumptions. Wheeler and McDonald identified five general assumptions which TVA used and declared them all to be false. They were:

(1) The Tellico area would remain economically static without the project. (2) All economic projects that occurred in the area after completion of the project should be attributed to the project. (3) If an economic benefit could take place at Tellico, then it would. (4) The Tellico Project would not detract from any economic benefits already being enjoyed in the area. (5) Once set, costs would not rise faster than the normal annual inflation rate of the early 1960s. Congress had updated and strengthened the Endangered Species Act in 1973. Tellico Dam opponents had successfully sued under the provisions of that law to stop the dam. The Supreme Court had stated that as written, it was clear that Congress intended to protect all species, including the snail darter. In 1978 Congress amended the law, with the case of the snail darter specifically in mind. Baker drafted an amendment to the Endangered Species Act that excluded the Tellico project. He attempted to satisfy arguments of the federal courts. Duncan gained passage of the amendment by the House on June 18, 1979, on a voice vote. The vote became infamous among dam opponents. Baker introduced the amendment in the Senate on July 17 and was defeated on a vote of 45–53. Undeterred, Baker reintroduced the amendment in September. Baker spoke in favor of his amendment on the Senate floor:

Mr. President, I hope this is the last time around. I hope we can resolve this issue once and for all, and I hope reason will finally prevail. . Mr. President, the awful beast is back. The Tennessee snail darter, the bane of my existence, the nemesis of my golden years, the bold perverter of the Endangered Species Act is back. He is still insisting that the Tellico Dam on the Little Tennessee River, a dam that is now 99% complete, be destroyed. In the midst of a national energy crisis, the snail darter demands that we scuttle a project that would produce 200 million kilowatt hours of hydroelectric power and save an estimated 15 million gallons of oil. Although other residences have been found in which he can thrive serenely, the snail darter stubbornly insists on keeping this particular stretch of the Little Tennessee River as his principal domicile. Let me stress again, Mr. President, that this is fine with me. I have nothing personal against the snail darter. He seems to be quite a nice little fish, as fish go. Now seriously Mr. President, the snail darter has become an unfortunate example of environmental extremism, and this kind of extremism, if rewarded and allowed to persist, will spell the doom to the environmental protection movement in this country more surely and more quickly than anything else. We who voted for the Endangered Species Act with the honest intentions of protecting such glories of nature as the wolf, the eagle, and other treasures have found that extremists with wholly different motives are using this noble act for meanly obstructive ends.

Господин Председатель, надеюсь, это последний раз. Надеюсь, мы сможем решить этот вопрос раз и навсегда, и надеюсь, что разум наконец восторжествует. Господин Председатель, ужасный зверь вернулся. Теннессийская улитка-пугак, проклятие моего существования, враг моих золотых лет, дерзкий извратитель Закона об исчезающих видах вернулся. Он по-прежнему настаивает на том, чтобы плотина Телико на реке Литл-Теннесси, которая сейчас на 99% завершена, была разрушена. В разгар национального энергетического кризиса улитка требует, чтобы мы отказались от проекта, который будет производить 200 миллионов киловатт-часов гидроэлектроэнергии и сэкономит около 15 миллионов галлонов нефти. Хотя были найдены и другие места обитания, где она может спокойно жить, улитка-пугак упорно настаивает на том, чтобы этот участок реки Литл-Теннесси оставался её основным домом. Позвольте мне ещё раз подчеркнуть, господин Председатель, что я не имею ничего против. У меня нет ничего личного против улитки-пугака. Кажется, это довольно милая маленькая рыбка, как рыба. Но серьёзно, господин Председатель, улитка-пугак стала печальным примером экологического экстремизма, и этот экстремизм, если ему позволят восторжествовать и продолжаться, погубит движение по защите окружающей среды в этой стране быстрее и надёжнее, чем что-либо другое. Мы, которые голосовали за Закон об исчезающих видах с честными намерениями защитить такие сокровища природы, как волк, орёл и другие подобные виды, обнаружили, что экстремисты с совершенно иными мотивами используют этот благородный закон для корыстных и препятствующих целей.

Завершение строительства плотины

10 сентября 1979 года поправка Бейкера была принята 48 голосами против 44. 28 республиканцев и 20 демократов поддержали её. 10 республиканцев и 34 демократа проголосовали против. 25 сентября 1979 года президент Джимми Картер подписал закон, освобождающий плотину Телико от действия Закона об охране исчезающих видов. 29 ноября 1979 года, в присутствии отставного председателя TVA Реда Вагнера, TVA закрыла шлюзы плотины Телико, начав заполнение водохранилища Телико. До этого многочисленные особи улитки-перловички были пересажены в реку Хивасси в штате Теннесси. 5 июля 1984 года статус улитки-перловички был изменен с "находящейся под угрозой исчезновения" на "уязвимый". Служба охраны рыбных ресурсов и дикой природы США исключила её из списка 4 ноября 2022 года после достижения критериев восстановления популяции и обнаружения дополнительных популяций в бассейне реки Теннесси.

Общие и цитируемые ссылки

Отчет Сената США № 95-301, (1977): 99. Джим Рэндж, телефонное интервью с Джимом Брейтингером, 27 февраля 2001 г. Магистерская диссертация, Университет Юты, 2001 г. Congressional Record, Сенат, S12274, 10 сентября 1979 г.