Президенттік кезеңсіз тағайындамалар: АҚШ Конституциясы және тәжірибесі

Кіріспе

АҚШ-та президенттің федералды лауазымды адамды тағайындауы – АҚШ Сенаты демалыста болған кезде президенттің федералды лауазымды адамды тағайындауы. АҚШ Конституциясының Тағайындау туралы ережесіне сәйкес, президентке Сенаттың кеңесі мен келісімімен (растауымен) федералды департаменттер, агенттіктер, басқармалар мен комиссиялардағы, сондай-ақ федералды сот жүйесіндегі жоғары деңгейдегі саясатты қалыптастыру лауазымдарына адамдарды тағайындау құқығы берілген. Конституцияның II-бабының 2-бөлігі, 3-тармағы бойынша демалыс кезіндегі тағайындау – Сенаттың сессиясы өтпеген кезде лауазымдарды уақытша толтыруға мүмкіндік беретін тағайындаудың баламалы тәсілі. Сенат бірнеше айға демалысқа кететіні болжалданғандықтан, Сенат демалыста болғанда және кеңес беруге, келісім беруге мүмкіндік болмағанда маңызды лауазымдардағы бос орындарды толтыру қабілеті үкіметтік функцияларды сақтау үшін өте маңызды деп есептелді, бұл туралы Александр Гамильтон «Федералисттік қағаздардың» 67-ші санында айтқан. Қазіргі заманда Сенат жыл бойы отырыстарда болады, бұл демалыс кезіндегі тағайындау механизмін мемлекеттік функцияларды сақтау үшін азырақ қажет етеді немесе пайдалы етеді. Дегенмен, соңғы уақытта бұл құқық Сенаттың растау процесіндегі рөлін айналып өту арқылы танымал емес үміткерді уақытша тағайындау үшін саяси құрал ретінде де қолданылып, дау тудырды. Сенат президенттің демалыс кезінде тағайындау жасауына кедергі келтіру үшін, әсіресе формалды сессиялар өткізу арқылы шаралар қабылдады. Жоғарғы Сот формалды сессиялар демалыс кезіндегі тағайындауларға кедергі келтіру үшін жеткілікті екенін растады және NLRB v. Noel Canning (2014) ісінде осы тәжірибенің басқа да күрделі мәселелерін қарастырды. Демалыс кезінде тағайындалғандар Конгрестің келесі сессиясының соңына дейін Сенаттың растауын алуы керек, әйтпесе тағайындау күші жояды. Қазіргі практикада бұл демалыс кезіндегі тағайындау келесі күнтізбелік жылдың соңына дейін бекітілуі керек дегенді білдіреді, сондықтан егер жыл басында жасалса, ол шамамен екі жылға созылуы мүмкін. Демалыс кезінде тағайындау мүмкін болмаған жағдайда, төменгі лауазымды шенеунік көбінесе лауазымның міндеттерін уақытша өкілдік етуші ретінде атқарады.

Appointment by the president of a federal official when the U. S. Senate is in recess

In the United States, a recess appointment is an appointment by the president of a federal official when the U. S. Senate is in recess. Under the U. S. Constitution's Appointments Clause, the president is empowered to nominate, and with the advice and consent (confirmation) of the Senate, make appointments to high level policy making positions in federal departments, agencies, boards, and commissions, as well as to the federal judiciary. A recess appointment under Article II, Section 2, Clause 3 of the Constitution is an alternative method of appointing officials that allows the temporary filling of offices during periods when the Senate is not in session. It was anticipated that the Senate would be away for months at a time, so the ability to fill vacancies in important positions when the Senate is in recess and unavailable to provide advice and consent was deemed essential to maintain government function, as described by Alexander Hamilton in No. 67 of The Federalist Papers. In modern times, the Senate is in session nearly year round, making the recess appointment mechanism far less necessary or useful for upkeep of government function. Nonetheless, in recent times this power has also been controversially used as a political tool to temporarily install an unpopular nominee by sidestepping the Senate's role in the confirmation process; the Senate has taken measures from time to time to prevent a president from making recess appointments, specifically by holding pro forma sessions. The Supreme Court affirmed that pro forma sessions are sufficient to prevent recess appointments and addressed other intricacies of the practice in NLRB v. Noel Canning (2014). Appointments made during a recess must be confirmed by the Senate by the end of the next session of Congress, or the appointment expires. In current practice, this means that a recess appointment must be approved by roughly the end of the next calendar year and thus could last for almost two years, if made early enough in the year. In situations where a recess appointment is prevented, a lower official frequently assumes the duties of the position in an acting role.

Сессиялар ішіндегі тағайындаулардың заңдылығы

Конгресс зерттеу қызметінің үкімет және қаржы бөлімінің Генри Б. Хогге сәйкес:

Бұл тармақтың бастапқыда қалай түсінілгеніне сәйкес, Сенат сессияда болғанда қызмет бос орынға ие болса, президент сол кезде стандартты кеңес алып, келісіммен тағайындама жасауы күтілген. Федералистік №67-де Александр Гамильтон былай деп жазды:

Тағы бір пікір бойынша, демалыс кезіндегі тағайындамалар тек сессиялар арасындағы демалыс уақытында ғана жасалуы керек еді, ол елдің алғашқы жылдарында алты мен тоғыз айға дейін созылып, маңызды лауазымдардың ұзақ уақытқа бос тұруына жол бермеу үшін қажет болды. Бұл көзқарас қазіргі түсіндіру Сенатты аралықта қалдыруға жеткілікті себеп болмайтын қысқа демалыс кезінде тағайындамалар жасауға мүмкіндік береді деп санайды. Тарихи тұрғыдан алғанда, президенттер Сенат ұзақ мерзімге жабық тұрғанда демалыс кезінде тағайындамалар жасауға бейім болды. Екінші дүниежүзілік соғыстан бері президенттер кейде Сенаттың қарсылығы күшті болған кезде демалыс кезінде тағайындамалар жасады, бұл тағайындалғандар өздерін қызметте дәлелдеп, содан кейін қарсылықтың басылуына мүмкіндік береді деген үмітте болды. Алайда, соңғы кезде Капитолий төбесіндегі партиялық тартыс күшейген сайын, демалыс кезіндегі тағайындамалар тағайындалған адамға қарсылықты нығайтуға бейімделді.

Обаманың сынағы

Сенат формалды сессияларды жалғастырғанына қарамастан, 2012 жылдың 4 қаңтарында президент Обама Ричард Кордрейді және басқаларды үзіліс кезінде тағайындады. Ақ үйдің кеңесшісі Кэтрин Руеммлер бұл тағайындаулардың жарамды екенін мәлімдеді, себебі формалды сессиялар "форма арқылы атқарушы биліктің конституциялық құқығын қолданусыз қалдыруға" бағытталған және Сенат іс жүзінде үзіліске шыққан. Сенаттағы республикашылар бұл тағайындауларға қарсы шықты, Сенаттағы азшылық көшбасшысы Митч Макконнелл Обаманың "Америка халқын жоғарыпарсылықпен айналып өткенін" айтты. Тағайындауларға қатысты сотқа шағым түсуі күтілуде. 2012 жылдың 6 қаңтарында Әділет министрлігінің Заң кеңесшісі үзіліс кезіндегі тағайындаулар мен формалды сессияларға қатысты пікір білдірді, "Ешқандай мәселе талқыланбайтын мерзімдік формалды сессияларды өткізудің Сенаттың ішкі үзілісін тоқтатуға заңдық әсері жоқ, егер ол "Сенаттың үзілісі" деп танылуға жеткілікті ұзақ болса. Осыған байланысты Президент Сенаттың кеңес беру және келісім беру функцияларын орындауға қабілетсіз екенін және үзіліс кезінде тағайындау құқығын пайдалануға құқылы" делінген.

Сотқа шағымдану

Алайда, бұл кеңінен дау тудырды. Осындай алғашқы шағым 2012 жылдың сәуір айында жарияланды, ол Обама жасаған тағайындаулардан кейін Ұлттық Еңбек қатынастары кеңесінің (NLRB) қабылдаған шешіміне қарсы болды. 2013 жылдың 25 қаңтарында 2012 жылдың 4 қаңтарындағы тағайындаулардың заңдылығын қараған алғашқы округтік сот ісінде Бас судья Дэвид Сентелл АҚШ-тың D.C. округінің апелляциялық сотының үш судьядан тұратын төрешілер алқасы атынан былай деп жазды: «Президентке Сенаттың демалыста болған уақытын шешуге рұқсат ететін "демалыс" түсіндірмесі, кеңес және келісім талаптарына тән тепе-теңдік пен бақылау жүйесін жойып, Президентке қалаған үміткерлерін кез келген уақытта, тіпті демалыс күндері, түскі үзілісте немесе Сенат отырыста болғанда, оның іс-қимылдарына наразы болғанда тағайындауға толық еркіндік береді. Бұл заң бола алмайды». Сонымен қатар, 2013 жылдың 16 наурызында Үшінші округ D.C. округіне қосылып, Крейг Беккердің 2010 жылғы наурызда NLRB-ға тағайындалуы сессиялар арасында тағайындалмағандықтан жарамсыз деп тапты. 2014 жылдың 26 маусымында 9-0 дауыспен АҚШ Жоғарғы Соты президенттің демалыс уақытында тағайындау құқығын пайдалануына кедергі келтіру үшін формалды сессияларды пайдалану тәжірибесін растады. Сот судьясы Стивен Брейер Конституция Конгреске өз сессияларын және демалыстарын анықтауға мүмкіндік беретінін, «Сенат өзі сессияда деп санайтын кезде сессияда болады» және Президенттің Конгресс сессияларын бір жақты түрде анықтауға және осылайша демалыс уақытында тағайындау жасауға құқығы жоқ екенін жазды. Алайда, шешім сессия ішіндегі үзілістерде, үзіліске дейін бос қалған лауазымдарға үзіліс уақытында тағайындау жасауға рұқсат береді. Судья Брейер президенттің Конгресте жеткілікті қолдауы болса, ол демалысты күштеуге баруға құқылы екенін де атап өтті: «Конституция президентке (егер Конгресте жеткілікті одақтастары болса) демалысты күштеудің жолын да береді. II-бап, 3-тармақ («[П]алатарлардың кезекті отырысты өткізу мерзіміне қатысты келіспеушілік туындаған жағдайда, [Президент] оларды өзі дұрыс деп санайтын мерзімге дейін кейінге қалдыруға құқылы»). Сонымен қатар, президент пен сенаторлар көптеген түрлі жолдармен бір-бірімен байланысады [*28] және бір-бірін өз көзқарастарын қабылдауға ынталандырудың әртүрлі әдістеріне ие. Дегенмен, демалыс уақытында тағайындау туралы ереже институционалдық шиеленісті жеңуге арналған емес. Ол жай ғана Сенат демалыста болған кезде лауазымды тұлғаларды тағайындаудың қосымша тәсілін ұсынады».

However, this was widely disputed. The first such challenge was announced in April 2012, disputing a National Labor Relations Board ruling made following the Obama appointments. On January 25, 2013, in the first circuit case to rule on the validity of the January 4, 2012, appointments, Chief Judge David Sentelle, writing for a unanimous three judge panel for the U. S. Court of Appeals for the D. C. Circuit, wrote "an interpretation of 'the Recess' that permits the President to decide when the Senate is in recess would demolish the checks and balances inherent in the advice and consent requirement, giving the President free rein to appoint his desired nominees at any time he pleases, whether that time be a weekend, lunch, or even when the Senate is in session and he is merely displeased with its inaction. This cannot be the law." Also, on March 16, 2013, the Third Circuit joined the D. C. Circuit and held that the March 2010 appointment of Craig Becker to the NLRB was invalid because he was not appointed between sessions. On June 26, 2014, in a 9–0 ruling, the United States Supreme Court validated this practice of using pro forma sessions to block the president from using the recess appointment authority. Justice Stephen Breyer wrote that the Constitution allows for the Congress itself to determine its sessions and recesses, that "the Senate is in session when it says it is", and that the President does not have the unilateral right to dictate Congressional sessions and thus make recess appointments. However, the decision allows the use of recess appointments during breaks within a session for vacancies that existed prior to the break. Justice Breyer also noted that the president could force a recess if he had enough congressional support: "The Constitution also gives the President (if he has enough allies in Congress) a way to force a recess. Art. II, §3 ('[I]n Case of Disagreement between [the Houses], with Respect to the Time of Adjournment, [the President] may adjourn them to such Time as he shall think proper'). Moreover, the president and Senators engage with each other in many different ways [*28] and have a variety of methods of encouraging each other to accept their points of view. Regardless, the Recess Appointments Clause is not designed to overcome serious institutional friction. It simply provides a subsidiary method for appointing officials when the Senate is away during a recess."