Назначения президента во время перерыва в работе Сената США

Введение

Назначение президентом федерального должностного лица во время перерыва в работе Сената США

В Соединенных Штатах назначение во время перерыва – это назначение президентом федерального должностного лица, когда Сенат США находится в перерыве. В соответствии с пунктом о назначениях в Конституции США, президент наделен полномочиями выдвигать кандидатуры и, с согласия и одобрения Сената, назначать на высшие руководящие должности в федеральных департаментах, агентствах, советах и комиссиях, а также в федеральную судебную систему. Назначение в период перерыва, согласно статье II, разделу 2, пункту 3 Конституции, является альтернативным способом назначения должностных лиц, позволяющим временно замещать должности в периоды, когда Сенат не находится на заседаниях. Предполагалось, что Сенат будет отсутствовать на протяжении нескольких месяцев, поэтому возможность заполнять вакансии на важных должностях, когда Сенат находится в перерыве и не может предоставить свои советы и согласие, считалась необходимой для поддержания функционирования правительства, как описано Александром Гамильтоном в No. 67 «Федералиста». В настоящее время Сенат заседает почти круглый год, что делает механизм назначения во время перерывов гораздо менее необходимым или полезным для поддержания функционирования правительства. Тем не менее, в последнее время эта власть также вызывала споры, поскольку использовалась в качестве политического инструмента для временного назначения непопулярного кандидата, обходя роль Сената в процессе утверждения. Сенат время от времени принимает меры для предотвращения назначения президентом во время перерыва, в частности, проводя формальные (pro forma) сессии. Верховный суд подтвердил, что проведение формальных сессий достаточно для предотвращения назначений во время перерыва и рассмотрел другие нюансы этой практики в деле NLRB v. Noel Canning (2014). Назначения, сделанные во время перерыва, должны быть утверждены Сенатом к концу следующей сессии Конгресса, иначе назначение теряет силу. В текущей практике это означает, что назначение во время перерыва должно быть одобрено примерно к концу следующего календарного года и, следовательно, может действовать почти два года, если оно было сделано в начале года. В ситуациях, когда назначение во время перерыва предотвращено, обязанности должности часто временно исполняет нижестоящий должностной чиновник.

In the United States, a recess appointment is an appointment by the president of a federal official when the U. S. Senate is in recess. Under the U. S. Constitution's Appointments Clause, the president is empowered to nominate, and with the advice and consent (confirmation) of the Senate, make appointments to high level policy making positions in federal departments, agencies, boards, and commissions, as well as to the federal judiciary. A recess appointment under Article II, Section 2, Clause 3 of the Constitution is an alternative method of appointing officials that allows the temporary filling of offices during periods when the Senate is not in session. It was anticipated that the Senate would be away for months at a time, so the ability to fill vacancies in important positions when the Senate is in recess and unavailable to provide advice and consent was deemed essential to maintain government function, as described by Alexander Hamilton in No. 67 of The Federalist Papers. In modern times, the Senate is in session nearly year round, making the recess appointment mechanism far less necessary or useful for upkeep of government function. Nonetheless, in recent times this power has also been controversially used as a political tool to temporarily install an unpopular nominee by sidestepping the Senate's role in the confirmation process; the Senate has taken measures from time to time to prevent a president from making recess appointments, specifically by holding pro forma sessions. The Supreme Court affirmed that pro forma sessions are sufficient to prevent recess appointments and addressed other intricacies of the practice in NLRB v. Noel Canning (2014). Appointments made during a recess must be confirmed by the Senate by the end of the next session of Congress, or the appointment expires. In current practice, this means that a recess appointment must be approved by roughly the end of the next calendar year and thus could last for almost two years, if made early enough in the year. In situations where a recess appointment is prevented, a lower official frequently assumes the duties of the position in an acting role.

Законность назначений в рамках сессии

По словам Генри Б. Хогу из Отдела правительства и финансов Службы исследований Конгресса:

Утверждалось, что в соответствии с первоначальным пониманием этого положения, ожидалось, что если Сенат находится на сессии, когда должность становится вакантной, президент сделает стандартное назначение по процедуре консультаций и согласия в это время. В «Федералисте» № 67 Александр Гамильтон писал:

Другой аргумент заключается в том, что назначения во время перерывов должны были производиться только во время перерывов между сессиями, которые в первые годы существования страны длились от шести до девяти месяцев, и поэтому были необходимы для предотвращения длительного оставления важных должностей незаполненными. Эта точка зрения предполагает, что нынешняя интерпретация позволяет назначать людей во время перерывов, которые слишком коротки, чтобы оправдать обход Сената. Исторически президенты обычно делали назначения во время перерывов, когда Сенат приостанавливал свою работу на длительный период. После Второй мировой войны президенты иногда делали назначения во время перерывов, когда оппозиция в Сенате казалась сильной, в надежде, что назначенные лица смогут проявить себя на посту, а затем оппозиция утихнет. Однако в последнее время, с ростом партийности на Капитолийском холме, назначения во время перерывов, как правило, усиливают оппозицию кандидату.

Задача Обамы

Несмотря на то, что Сенат продолжал проводить формальные заседания, 4 января 2012 года президент Обама назначил Ричарда Кордрея и других лиц на должности во время перерыва в работе Конгресса. Советник Белого дома Кэтрин Руэммлер заявила, что назначения были законными, поскольку формальные заседания были разработаны для того, чтобы "формально лишить исполнительную власть конституционного полномочия" и что Сенат, по сути, находился в перерыве. Республиканцы в Сенате оспорили эти назначения, а лидер республиканского меньшинства в Сенате Митч Макконнелл заявил, что Обама "высокомерно обошел американский народ", сделав эти назначения. Ожидалось, что законность назначений будет оспорена в суде. 6 января 2012 года Управление юридического консультанта Министерства юстиции опубликовало заключение относительно назначений во время перерыва и формальных заседаний, в котором утверждалось: "Проведение периодических формальных заседаний, на которых не рассматриваются никакие вопросы, не имеет юридической силы для прерывания внутрисессионного перерыва, достаточно длительного для квалификации как "перерыв Сената" в соответствии с положениями о назначениях во время перерыва. В этом контексте президент имеет право заключить, что Сенат не в состоянии выполнять свою функцию консультирования и давать согласие и осуществлять свою власть назначать лиц на должности во время перерыва".

Судебные иски

Однако это вызвало широкие споры. Первый подобный вызов был объявлен в апреле 2012 года, оспаривая решение Национального совета по трудовым отношениям, принятое после назначений, сделанных Обамой. 25 января 2013 года в первом деле, рассмотренном апелляционным судом по вопросу о законности назначений от 4 января 2012 года, главный судья Дэвид Сентелл, изложивший позицию единогласной коллегии из трех судей Апелляционного суда США по округу Колумбия, написал: «Интерпретация «перерыва», позволяющая президенту самостоятельно определять, когда Сенат находится в перерыве, подорвет систему сдержек и противовесов, присущую требованию о консультациях и согласии, предоставив президенту полную свободу назначать желаемых кандидатов в любое удобное для него время, будь то выходные, обеденный перерыв или даже когда Сенат находится на сессии, и он просто недоволен его бездействием. Такого быть не может». Кроме того, 16 марта 2013 года Третий округ поддержал решение округа Колумбия и постановил, что назначение Крейга Бекера в NLRB в марте 2010 года было недействительным, поскольку оно было сделано не между сессиями. 26 июня 2014 года Верховный суд США в постановлении, принятом большинством голосов 9–0, подтвердил практику использования формальных сессий для предотвращения использования президентом полномочий по назначениям в период перерыва. Судья Стивен Брейер написал, что Конституция предоставляет самому Конгрессу право определять время проведения своих сессий и перерывов, что «Сенат считается действующим, когда он сам это заявляет», и что президент не имеет одностороннего права диктовать расписание Конгресса и, следовательно, назначать должностных лиц в период перерыва. Однако решение допускает использование назначений в период перерыва для заполнения вакансий, существовавших до начала перерыва. Судья Брейер также отметил, что президент может добиться перерыва, если заручится достаточной поддержкой в Конгрессе: «Конституция также предоставляет президенту (если у него достаточно союзников в Конгрессе) возможность принудить к перерыву. Статья II, §3 («В случае разногласий между [палатами] относительно времени прекращения работы [президент] может отложить их до того времени, которое он сочтет уместным»). Более того, президент и сенаторы взаимодействуют друг с другом различными способами [*28] и располагают множеством инструментов для убеждения друг друга в своей точке зрения. В любом случае, положение о назначениях в период перерыва не предназначено для преодоления серьезных институциональных разногласий. Оно лишь предоставляет дополнительный механизм назначения должностных лиц, когда Сенат отсутствует во время перерыва».

However, this was widely disputed. The first such challenge was announced in April 2012, disputing a National Labor Relations Board ruling made following the Obama appointments. On January 25, 2013, in the first circuit case to rule on the validity of the January 4, 2012, appointments, Chief Judge David Sentelle, writing for a unanimous three judge panel for the U. S. Court of Appeals for the D. C. Circuit, wrote "an interpretation of 'the Recess' that permits the President to decide when the Senate is in recess would demolish the checks and balances inherent in the advice and consent requirement, giving the President free rein to appoint his desired nominees at any time he pleases, whether that time be a weekend, lunch, or even when the Senate is in session and he is merely displeased with its inaction. This cannot be the law." Also, on March 16, 2013, the Third Circuit joined the D. C. Circuit and held that the March 2010 appointment of Craig Becker to the NLRB was invalid because he was not appointed between sessions. On June 26, 2014, in a 9–0 ruling, the United States Supreme Court validated this practice of using pro forma sessions to block the president from using the recess appointment authority. Justice Stephen Breyer wrote that the Constitution allows for the Congress itself to determine its sessions and recesses, that "the Senate is in session when it says it is", and that the President does not have the unilateral right to dictate Congressional sessions and thus make recess appointments. However, the decision allows the use of recess appointments during breaks within a session for vacancies that existed prior to the break. Justice Breyer also noted that the president could force a recess if he had enough congressional support: "The Constitution also gives the President (if he has enough allies in Congress) a way to force a recess. Art. II, §3 ('[I]n Case of Disagreement between [the Houses], with Respect to the Time of Adjournment, [the President] may adjourn them to such Time as he shall think proper'). Moreover, the president and Senators engage with each other in many different ways [*28] and have a variety of methods of encouraging each other to accept their points of view. Regardless, the Recess Appointments Clause is not designed to overcome serious institutional friction. It simply provides a subsidiary method for appointing officials when the Senate is away during a recess."