Пробационная служба Англии и Уэльса: история и современное состояние

Введение

Служба уголовного правосудия в Англии и Уэльсе

Служба пробации (ранее Национальная служба пробации) для Англии и Уэльса является государственной службой уголовного правосудия, в основном отвечающей за надзор за правонарушителями в обществе и предоставление отчетов уголовным судам для содействия в вынесении приговоров. Она была учреждена в своей нынешней форме Законом об уголовном правосудии и судебных службах в апреле 2001 года, но существует с 1907 года как сеть территориальных служб, взаимодействующих с центральным правительством на некотором расстоянии. Нынешняя Служба пробации была создана 26 июня 2021 года после того, как Министерство юстиции отозвало контракты 21 частной компании по реабилитации правонарушителей (CRC). Служба является частью Службы тюрем и пробации Его Величества (HMPPS), которая была передана из Министерства внутренних дел в Министерство юстиции 9 мая 2007 года. Она состоит из 42 зон пробации, границы которых совпадают с границами округов полиции, обслуживаемых 35 трастами пробации. Трасты финансируются HMPPS и нанимают весь персонал, за исключением руководителя; они подотчетны своим советам (в состав которых входит до пятнадцати членов, назначаемых государственным секретарем) за повседневную деятельность и финансовое управление, а также HMPPS через регионального менеджера по работе с правонарушителями, с которым у них заключены соглашения об уровне обслуживания, за достижение целевых показателей по управлению правонарушителями и предоставлению услуг по вмешательству, на которые они были профинансированы. Деятельность трастов пробации контролируется HMPPS, которая представляет независимые отчеты министрам правительства Великобритании и Генеральной инспекции пробации. Выражаются опасения, что нехватка персонала, сбои в коммуникации и приватизация могут ослабить службу пробации и подвергнуть риску общественность. В Северной Ирландии действует собственная служба пробации, а в Шотландии службами социальной работы в сфере уголовного правосудия управляют отделы социальной работы местных органов власти.

История

В конце девятнадцатого века Церковь Англии и другие добровольные общества направляли миссионеров в лондонские полицейские суды. Из этого развилась система освобождения правонарушителей на условии поддержания связи с миссионером и следования его рекомендациям. В 1907 году этот надзор получил законодательное закрепление, что позволило судам назначать и нанимать сотрудников пробации. К началу 2004 года в службе работало около 18 000 человек. Статистические данные за 2002 год свидетельствуют о том, что служба осуществляла надзор за немногим менее чем 193 000 правонарушителей и предоставила судам Англии и Уэльса 253 000 отчетов о предварительном расследовании, консультируя их относительно обстоятельств дела и предлагая соответствующие приговоры для осужденных. Кроме того, служба отвечает за обеспечение проведения консультаций с жертвами насильственных и сексуальных преступлений, повлекших за собой лишение свободы на срок более 12 месяцев, перед освобождением правонарушителей из-под стражи. Создание NOMS в 2004 году изменило структуру предоставления исправительных услуг в Англии и Уэльсе. Представленный в парламент в конце 2006 года законопроект об управлении правонарушителями был призван дать возможность областям пробации преобразоваться в трасты в рамках более широкой государственной политики, направленной на расширение конкуренции в сфере предоставления исправительных услуг со стороны добровольных, общественных и частных организаций. Это было одной из рекомендаций доклада Картера (2003): другие заключались во внедрении сквозной системы управления правонарушителями, при которой один назначенный менеджер правонарушителей несет ответственность за правонарушителя на протяжении всего срока его наказания (будь то лишение свободы, общественные работы или их сочетание), а также в пересмотре системы вынесения приговоров для исправления тенденции к увеличению числа менее серьезных правонарушений, приводящих к тюремному заключению или общественным работам. Картер считал необходимым повысить доверие общественности и судей не только к общественным работам, но и к штрафам как к эффективным мерам наказания для соответствующих правонарушителей и преступлений. Законопроект был принят парламентом в июле 2007 года, а первые шесть трастов пробации были созданы 1 апреля 2008 года (Мерсисайд, Южный Уэльс, Хамберсайд, Дайфед/Поуис, Западная Мерсия и Лестершир и Ратленд). Lancashire Probation Trust получил статус траста 1 апреля 2009 года.

The Church of England Temperance Society and other voluntary societies appointed missionaries to the London police courts during the late nineteenth century. From this developed the system of releasing offenders on the condition that they kept in touch with the missionary and accepted guidance. In 1907 this supervision was given a statutory basis which allowed courts to appoint and employ probation officers. The service, at the start of 2004, had some 18,000 staff. Statistics for the year 2002 state that it supervised just less than 193,000 offenders and provided 253,000 pre sentence reports to courts in England and Wales, advising them on the background of and proposing appropriate sentences for convicted offenders. In addition, it has responsibility for ensuring that victims of violent and sexual crime resulting in prison sentences of over 12 months are consulted before offenders are released from custody. The advent of NOMS in 2004 changed the pattern of correctional services delivery in England and Wales. The Offender Management Bill, introduced in Parliament late in 2006, was intended to enable probation areas to become trusts as part of wider government policy to open up the provision of correctional services to greater competition from the voluntary, community, and private sectors. This was one of the recommendations of the Carter Report (2003): others were to introduce a system of end to end offender management, with one named offender manager having responsibility for an offender throughout his or her sentence (be it in custody, the community, or both), and to rebalance sentencing in order to redress the drift towards less and less serious offences resulting in imprisonment or community sentences. Carter saw the need to improve public and sentencer confidence not only in community sentences but also in the fine as credible sanctions for appropriate offenders and offences. The Bill completed its passage through Parliament in July 2007, and the first six probation trusts came into being on 1 April 2008 (Merseyside, South Wales, Humberside, Dyfed/Powys, West Mercia and Leicestershire & Rutland). Lancashire Probation Trust achieved Trust status on 1 April 2009.

Критика

В статье в The Guardian говорится, что приватизация службы пробации была проведена в спешке, с недостаточным финансированием и терпит крах. Условное освобождение используется реже, поскольку судьи и магистраты утратили доверие к приватизированной системе пробации. Служба пробации в Лондоне недоукомплектована, и многие сотрудники пробации не имеют достаточного опыта. Пробационеры наблюдаются слишком редко, а некоторые остаются без внимания. В большинстве случаев не проводится надлежащая оценка рисков. Приватизация службы пробации продолжает приносить "вызывающие тревогу" результаты. Главный инспектор пробации сообщил, что наблюдение за условно-досрочным освобождением для одного из четырех правонарушителей с низким уровнем риска в Гвенте ограничивается не более чем телефонным звонком каждые шесть недель. Инспекция пробации утверждает, что в половине случаев отсутствует надлежащая оценка риска причинения вреда. Младшие сотрудники, работающие в Общественных реабилитационных компаниях (ОРК), иногда ведут более 200 дел, хотя безопасно можно вести не более 60. Недостаточно делается для надзора за бывшими заключенными после освобождения из тюрьмы и предотвращения рецидивов. Главный инспектор пробации Гленнис Стейси заявила: "Хотя есть исключения, ОРК, как правило, не выполняют работу надлежащего качества". Комитет по вопросам правосудия заявил, что программа "Трансформирующая реабилитация" привела систему пробации в "состояние хаоса", моральный дух сотрудников находится на "историческом минимуме", а недавно освобожденные заключенные получают "совершенно неадекватную" поддержку. Комитет отметил, что разделение службы между национальным органом и 21 реабилитационной компанией привело к двухступенчатой системе и сокращению участия некоммерческого сектора. Депутаты отметили, что усилия компаний по сокращению рецидивов "разочаровывают", а некоторые сотрудники не обучены для работы с порученными им делами. Нарушители, совершающие домашнее насилие, находятся под недостаточным надзором частных компаний, что ставит под угрозу десятки тысяч жертв и их семей. Сотрудники приватизированных компаний по надзору за правонарушителями не обладают необходимыми навыками, опытом и временем для надзора за правонарушителями. Инспекция пробации установила, что в 71% случаев защита жертв была недостаточной. Гленнис Стейси заявила, что частные ОРК "далеко не достаточно эффективны". Кэти Гоуз из Women's Aid заявила: "Этот отчет показывает, что ОРК подводит жертв, проявляя значительную недостаточную осведомленность о домашнем насилии, особенно о принудительном контроле. Сотрудники пробации систематически недооценивают продолжающуюся опасность для жертвы и не переоценивают уровень риска при изменении обстоятельств. Выводы этого отчета показывают, что в настоящее время ОРК не пригодны для работы с делами о домашнем насилии, и мы призываем правительство срочно изменить ситуацию для защиты пострадавших". Слишком мало нарушителей, совершающих домашнее насилие, направляются на курсы, чтобы помочь им лучше управлять отношениями, а те, кто направляется, слишком часто не заканчивают их. Количество серьезных преступлений, совершенных людьми, находящимися под надзором службы пробации, значительно возросло. Ричард Бергон заявил: "Слишком часто пробация оказывается на пределе возможностей и испытывает трудности с выполнением своей основной роли – обеспечением общественной безопасности. Безответственное решение консерваторов разделить и приватизировать большую часть пробации оказало огромное давление на систему. Правительству срочно необходимо объяснить, как оно планирует бороться с этим крайне тревожным ростом числа серьезных преступлений, совершаемых правонарушителями". Количество самоубийств среди людей, находящихся под управлением Службы пробации, выросло на 19% – с 283 в 2017–18 годах до 337 в 2018–19 годах, что составляет 31% всех смертей правонарушителей на свободе. Дебора Коулз из INQUEST заявила: "Эти цифры глубоко тревожат и требуют срочного изучения в связи с отсутствием независимого расследования. Известно, что люди выходят в неэффективные системы поддержки, в нищету и при отсутствии услуг по психическому здоровью и лечению зависимостей. Это государственное оставление в беде. Это насилие, вызванное политикой жесткой экономии".

An article in The Guardian suggests privatisation of the probation service was done in haste, underfunded and is failing. Probation is being used less because judges and magistrates have lost confidence in the privatised probation system. The probation service in London is understaffed and many probation officers are inexperienced. Probationers are seen too infrequently and some are overlooked. A proper risk assessment is not done in the majority of cases. Privatisation of probation service continues to produce "troubling" results. The Chief Inspector of Probation disclosed that probation supervision for one in four low risk offenders in Gwent is no more than a phone call every six weeks. HM Inspectorate of Probation maintains half of cases have no proper assessment of risk of harm. Junior officers working for Community Rehabilitation Companies (CRCs) sometimes manage over 200 cases each though at most 60 can be managed safely. Not enough is done to supervise former prisoners after release from jail and discourage reoffending. Glenys Stacey, Chief Inspector of Probation said, "Although there are exceptions, the community rehabilitation companies are not generally producing good quality work, not at all." The Justice Select Committee said the 'Transforming Rehabilitation' programme had brought the probation system into a "mess", staff morale was at an "all time low" and newly released prisoners got "wholly inadequate" support. The committee said that splitting the service between a national body and 21 rehabilitation companies lead to a two tier system, reducing voluntary sector involvement. MPs said the companies' efforts to reduce re offending is "disappointing" and some staff are not trained to deal with cases they are assigned. Perpetrators of domestic abuse are inadequately supervised by private companies, putting tens of thousands of victims and their families at risk. The staff of privatised offender supervision companies do not have the skill, experience or time to supervise perpetrators. HM Inspectorate of Probation found in 71% of cases, there was insufficient victim protection. Glenys Stacey stated private Community Rehabilitation Companies were "nowhere near effective enough." Katie Ghose of Women's Aid said, "This report shows that community rehabilitation companies are failing victims, with a significant lack of understanding about domestic abuse, especially coercive control. Probation officers are routinely underestimating the ongoing danger posed to the victim and not reassessing the level of risk involved when circumstances change. The findings of this report show that CRCs are currently not fit for purpose when it comes to domestic abuse cases and we call on the government to urgently change this to protect survivors". Too few perpetrators of domestic abuse are referred to courses to help them manage relationships better and those who do too frequently do not complete the course. Serious offences committed by people supervised by the probation service have increased markedly. Richard Burgon said, "All too often probation appears stretched to breaking point and struggling to fulfil its fundamental role of keeping the public safe. The Conservatives' irresponsible decision to break up and privatise much of probation has put huge pressures on the system. The government urgently needs to explain how it plans to tackle this extremely worrying rise in serious offences committed by offenders". Suicides by people the Probation Service manages have risen by 19% from 283 in 2017–18 to 337 in 2018–19, and amounted to 31% of all deaths of offenders in the community. Deborah Coles of INQUEST said, "These figures are deeply disturbing and require urgent scrutiny due to the current lack of independent investigation. What is known is that people are being released into failing support systems, poverty and an absence of services for mental health and addictions. This is state abandonment. This is the violence of austerity."