Введение

Независимая комиссия по борьбе с коррупцией (ICAC) является уполномоченным независимым антикоррупционным органом Гонконга, основной задачей которого является борьба с коррупцией в государственном и частном секторах. Основанная в 1974 году и действующая независимо от правительства Гонконга и правоохранительных органов, ICAC возглавляется комиссаром, который непосредственно подчиняется главе исполнительной власти Гонконга. ICAC сыграла решающую роль в поддержании репутации Гонконга как одного из наименее коррумпированных мест в мире и в укреплении культуры добропорядочности в городе. Функции ICAC включают расследование, профилактику и просвещение. Она расследует жалобы на коррупционные преступления, проводит операции по выявлению коррупционных практик и имеет право арестовывать, проводить обыски и конфисковывать имущество. Статья 57 Основного закона Гонконга устанавливает, что ICAC действует независимо и непосредственно подотчетна главе исполнительной власти Гонконга. В соответствии со статьей 48, комиссар ICAC, являясь одним из высших должностных лиц Гонконга, выдвигается главой исполнительной власти Гонконга и утверждается Государственным советом Китайской Народной Республики. В отличие от старого полицейского отдела по борьбе с коррупцией, вновь созданная Независимая комиссия по борьбе с коррупцией была подотчетна только губернатору Гонконга. Большинство сотрудников оперативных подразделений ICAC были сержантами, набранными специально из британских полицейских сил, и сами не были чужды сомнительным практикам. Их тактика и методы часто были агрессивными – они приходили в полицейский участок и допрашивали всю смену в рамках “проверочной операции”. В конечном итоге их шоковая тактика оказалась эффективной.

Разработка

В первые дни были постоянные стычки между сотрудниками ICAC и разгневанными полицейскими, которые штурмовали их офисы в Центральном районе; эта ситуация закончилась только объявлением частичной амнистии за мелкие коррупционные преступления, совершенные до 1977 года. Но постепенно МККК проявил себя, и несколько высокопоставленных полицейских были осуждены. Других вынудили уйти на пенсию. В результате расследований в начале 1978 года произошла массовая чистка, в ходе которой было объявлено, что 119 офицеров, включая одного таможенного чиновника, были прошены покинуть территорию в соответствии с положениями Колониального правила 55 (см. примечание 1 ниже), чтобы ускорить принятие решений в общественных интересах; еще 24 офицера были арестованы по обвинению в заговоре, а 36 офицеров и один таможенный чиновник получили амнистию. Этот шаг получил неоднозначный отклик общественности, в то время как был широко поддержан законодательными советниками, поскольку в интересах Гонконга не позволить этому делу усугубиться и еще больше деморализовать полицейские силы. Член городского совета Элси Эллиот подвергла критике правительство за то, что оно снисходительно относится к коррумпированным чиновникам, наказывая только "маленьких мух". Постепенно Гонконг превратился из города, где царила коррупция, в одно из наименее коррумпированных мест в мире, как признано международными организациями, такими как Всемирный банк, Фонд наследия и Transparency International. Некоторые страны рассматривают МККК как эффективную модель борьбы с коррупцией в целом посредством выявления, предотвращения и образования. В 1970-х годах восемь из десяти жалоб на коррупцию были против государственных служащих. Эта тенденция изменилась с годами. Жалобы на полицейских сократились на 70% - с 1443 в 1974 году до 446 в 2007 году. Сегодня только 3 из 10 жалоб касаются государственных служащих. В то же время в частном секторе в последние годы наблюдается рост числа таких случаев. ICAC активизировала усилия по оказанию помощи предприятиям в минимизации рисков коррупции посредством системного контроля и обучения персонала. (Статистические данные предоставлены ICAC.) В конце 1980-х годов исполняющий обязанности королевского прокурора Чарльз Уорвик Рид был арестован за взятку, чтобы сорвать судебные процессы. Впоследствии он был осужден. Он не занял должность директора нового офиса по борьбе с серьезными мошенничествами в Новой Зеландии. Его восьмилетний срок был сокращен до шести лет, когда он стал информатором. Он провел свое время в защите свидетелей, первые три года в одиночной камере, а после освобождения был возвращен в свою родную Новую Зеландию. Через пару дней он сделал ложное показание для китайского бизнесмена, который предстал перед судом в Гонконге. Власти Гонконга хотели экстрадировать его, но вместо этого он был судим в Новой Зеландии и приговорен к двум годам тюрьмы. Он, его жена и адвокат стали обвиняемыми в историческом деле Тайного совета по отслеживанию денег от взятки в 1993 году, когда генеральный прокурор Гонконга стремился получить неоплаченные штрафы в размере 12 000 000 долларов США по искам на землю, купленную Ридом в новозеландском приморском городе Тауранга. В 2008 году число сообщений о коррупции, поступивших в ICAC, сократилось на 6% до 3377 сообщений, из которых 65% касались частного сектора, 28% - государственных ведомств, а остальные 7% - государственных органов. Исследование коррупции, проведенное Центром антикоррупционных ресурсов, показывает, что коррупция в полиции Гонконга часто связана с "незаконными рынками" или "преступлениями без жертв", такими как азартные игры, проституция и наркотики. Таким образом, решение о легализации внеклассных ставок в Гонконге - ранее богатый источник полицейских взятков - возможно, способствовало снижению уровня коррупции в полиции. Несомненно, деятельность МККК по расследованию, профилактике и образованию также оказала некоторое влияние, но не была единственной или даже в значительной степени ответственной за сокращение коррупции в полиции.

Противоречия

После крупных чисток 1970-х годов многие полагали, что МККК (Независимая комиссия по борьбе с коррупцией) будет играть менее значимую роль в обществе, но, несмотря на то, что основная работа была выполнена, её влияние оставалось всепроникающим. В отсутствие большого количества громких дел многие сотрудники МККК покинули Гонконг, а другие остались, чтобы наслаждаться менее напряженной жизнью. Однако в 1993 году заместитель директора по операциям Алекс Цуй Ка-кит был внезапно уволен губернатором Крисом Паттеном, который заявил, что «потерял доверие» к Цуй – эвфемизм, указывающий на наличие серьезных доказательств коррупции или серьезных нарушений. «Дело Алекса Цуя» вызвало огромный резонанс в середине 1990-х годов, поскольку Цуй не ушел тихо. Напротив, он выдвинул встречные обвинения в неправомерном поведении в МККК, одним из которых было то, что директор по операциям Джим Бакл «закрыл» расследование в отношении обвинений в сексуальных домогательствах, выдвинутых против офицера по имени Майкл Крофт (который впоследствии был переведен и вынужден был покинуть службу). Продолжающиеся выступления Алекса Цуя в СМИ и Законодательном совете мало что сделали для улучшения имиджа МККК. Год спустя, на Рождество 1995 года, помощник директора МККК – известный любитель развлечений – был арестован за вождение в нетрезвом виде. После вынесения приговора он таинственным образом избежал серьезного наказания и получил лишь «выговор» от комиссара МККК. 31 октября 2006 года Фанни Лоу была назначена комиссаром МККК. Непопулярный постоянный секретарь по образованию и трудовым ресурсам считалась слабой в вопросах безопасности. Кроме того, поскольку назначения Лоу и бывшего комиссара Раймонда Вонга были прямым обменом, правительство подверглось критике со стороны Гражданской партии и Либеральной партии за принижение важности этой должности, играя в «музыкальные стулья». Лоу не воспринималась как завершающая свою карьеру на государственной службе, в то время как должность комиссара традиционно была «заключительной», позволяя чиновнику работать без страха и предвзятости.

Скандал с расходами

В 2013 году было установлено, что Тимоти Тонг превысил лимиты расходов на развлечения и подарки для чиновников с материкового Китая и из других зарубежных стран в течение своего пятилетнего срока пребывания в должности комиссара. Независимый комитет выявил, что он санкционировал расходы на банкеты, превышающие внутренние инструкции. В частности, была зафиксирована неодобренная модернизация авиабилетов для двух сотрудников до бизнес-класса стоимостью 186 000 гонконгских долларов, а также подарок стоимостью 4 140 гонконгских долларов (530 долларов США), который, по сообщениям, был предложен высокопоставленному чиновнику с материкового Китая. Комитет Законодательного совета подверг критике Тонга за 35 рабочих поездок, обошедшихся налогоплательщикам почти в 4 миллиона гонконгских долларов (513 000 долларов США), и за подарки чиновникам с материкового Китая и из других стран, обошедшиеся в 282 000 гонконгских долларов (36 100 долларов США). Комитет Законодательного совета выразил обеспокоенность тем, обдумал ли Тонг в полной мере, не могли ли чрезмерно тесные контакты между ним и чиновниками с материкового Китая в Гонконге во время его пребывания в должности поколебать общественное доверие к беспристрастности Управления независимой комиссии по борьбе с коррупцией (ICAC). Скандал разразился вскоре после того, как Тонг был назначен делегатом Китайской народной политической консультативной конференции.

Опасения по поводу независимости

Несколько назначений на высокие должности после передачи суверенитета вызвали вопросы относительно независимости МККК. Саймон Пех, чиновник Департамента иммиграции, был назначен комиссаром в 2012 году. Более того, в 2014 году Мария Там, бывшая сторонница колониального режима, которая быстро перешла на сторону Пекина после 1997 года, была назначена главой Комитета по пересмотру оперативной деятельности – ключевого органа, наделенного полномочиями оспаривать любые решения МККК и закрывать дела. Политики из пандемократического лагеря обвинили главу исполнительной власти CY Leung во вмешательстве, поскольку он является объектом расследования по делу о коррупции, связанном с выплатой в 50 миллионов гонконгских долларов, полученной Leung от австралийской компании UGL. Законодатели демократического лагеря, ссылаясь на источники внутри МККК, заявили, что офис Leung не оказывал содействие и тормозил ход расследования по его делу; Офис главы исполнительной власти опровергло это заявление.

Влияние

Для частного сектора создание ICAC изменило отношение к коррупции, что побудило компании пересмотреть важность честности и неподкупности. ICAC также предоставил возможность сообщать о случаях коррупции, что привело к резкому увеличению количества таких сообщений. Наиболее серьезная ситуация сложилась в банковском секторе, затронувшем многих банковских служащих. Было выявлено, что коррупция глубоко проникла в эту сферу, в том числе и в крупные банки. Проблемы коррупции замалчивались и игнорировались. Кроме того, после поступления сообщений о коррупции, руководство сектора стало внедрять и применять правила и политики по борьбе с коррупцией, превратив профилактику в вопрос внутренней политики. Это привело к последующему снижению количества сообщений о коррупционных правонарушениях.

Конституционность

В рамках подготовки к передаче суверенитета над Гонконгом в 1997 году, Всекитайский собрание народных представителей Китайской Народной Республики приняло Основной закон Гонконга в 1990 году, предусматривающий создание "Комиссии по борьбе с коррупцией". Таким образом, это антикоррупционное ведомство существует как орган, учрежденный на конституционных основаниях. Стоит отметить, что название ведомства ("Независимая комиссия по борьбе с коррупцией") вызывало вопросы относительно его соответствия Конституции, поскольку в Основном законе оно указано как "Комиссия по борьбе с коррупцией". Однако, поскольку китайская версия Основного закона имеет приоритет над английской, это не рассматривается как ошибочное наименование. Другая интерпретация заключается в том, что Основной закон лишь устанавливает необходимость создания такой комиссии, не определяя при этом ее название.

Тайная слежка

В 2005 году доказательства, собранные УЗКК (ICAC) посредством скрытого наблюдения в деле, касающемся публично зарегистрированной компании, были поставлены под сомнение. Несмотря на то, что судья признал скрытое наблюдение, проведенное в этом деле, неконституционным из-за отсутствия необходимых правовых процедур, он допустил эти доказательства, поскольку счел, что УЗКК действовал добросовестно. Подсудимые были признаны виновными. Для устранения пробела в законодательстве, регулирующем скрытое наблюдение со стороны правоохранительных органов, как того требует Основной закон, Законодательный совет в августе 2006 года принял Постановление о перехвате сообщений и наблюдении (ICSO), устанавливающее такие процедуры. Все операции УЗКК по скрытому наблюдению теперь проводятся строго в соответствии с ICSO, которое распространяется на все правоохранительные органы Гонконга. 4 апреля 2003 года помощник следователя УЗКК был приговорен к девяти месяцам тюремного заключения за дачу ложных показаний в суде с целью сокрытия факта угрозы подозреваемому с целью добиться его сотрудничества в расследовании УЗКК. На сегодняшний день это единственный подобный случай в истории УЗКК.

Организация

Независимость организации обеспечивается тремя ее основополагающими элементами: руководителем операционной деятельности, комиссаром и комитетом по пересмотру операционной деятельности (ORC). Операционный отдел подотчетен не комиссару, а ОРК, в состав которой преимущественно входят члены общественности, назначенные главным исполнительным директором.

Секция защиты свидетелей и огнестрельного оружия

ICAC поддерживает небольшое специализированное подразделение, а именно Секцию защиты свидетелей и огнестрельного оружия (R4), которое с 1998 года выполняет операции повышенной опасности (включая преследования и проведение обысков в жилых помещениях), осуществляет принудительное проникновение, обеспечивает защиту свидетелей и обучает новых сотрудников базовым навыкам обращения с огнестрельным оружием. Для зачисления в R4 следователи должны пройти комплекс физических, письменных и психометрических тестов, а в случае отбора – трехэтапную подготовку, включающую различные тактики в области защиты свидетелей, огнестрельного оружия и другие дисциплины. На данный момент в ходе операций сотрудниками R4 не было произведено ни одного выстрела, и подразделение пользуется заслуженной репутацией.

Колониальный регламент 55

Колониальный регламент 55 был исполнительным положением высшего порядка, для которого колониальное правительство не было обязано приводить основания. В нем указывалось, что "должностное лицо занимает должность по усмотрению Короны, и о том, что оно больше не может занимать эту должность, Корона может уведомить через государственного секретаря, при этом никакие особые формальности не требуются". В качестве гарантии соблюдения этого регламента, государственный секретарь по иностранным делам и делам Содружества в Лондоне должен был принять меры после рассмотрения секретарем государственной службы и генеральным прокурором Англии и Уэльса. Высшей инстанцией был бы лорд-канцлер. Данный регламент был применен колониальным правительством примерно 25 раз до 1978 года, дважды – в период пребывания в должности губернатора МакЛехоуза. Генри Литтон, председатель Ассоциации адвокатов Гонконга, подверг сомнению использование Регламента 55, когда могли быть применены Регламенты 56 и 57 (предусматривающие "увольнение после надлежащего расследования" в присутствии судьи). Он также заявил: "Насколько мне известно, Колониальные регламенты распространяются только на суверенных чиновников, имеющих официальный статус", и что "ни одному китайскому полицейскому никогда не предоставляли копию перед подписанием". Большинство законодателей поддержали это решение, считая его обусловленным "исключительными обстоятельствами" и "необходимым". Колониальный регламент был заменен Порядком о государственной службе после передачи Гонконгом суверенитета Китаю в 1997 году.

Информационные технологии

Комиссар ICAC доктор Тимоти Тонг Хин Мин в докладе, представленном Законодательному Совету, отметил стратегическую важность информационных технологий (ИТ) в оперативной деятельности, поскольку дела о коррупции становятся все более сложными. Комиссия усилила обучение сотрудников навыкам финансового расследования и компьютерной криминалистики, а также расширила ресурсы для расследований, особенно в сфере коррупции в частном секторе. В 2008 году комиссия организовала серию семинаров для повышения уровня знаний следователей о мировой и местной финансовой системе и ее регулирующих механизмах. Отдел финансовых расследований ICAC изучил 7095 финансовых операций в рамках 168 дел, на общую сумму 4,4 миллиарда гонконгских долларов (567 миллионов долларов США) в 2008 году. Отдел компьютерной криминалистики комиссии выполнил 502 проекта анализа компьютерных данных, связанных с 111 операциями, в ходе которых было изъято 368 компьютеров.

Оружие

Хотя сотрудники оперативного отдела УЗКК обучены обращению с огнестрельным оружием, большинство из них не вооружены. Тем не менее, офицеры обязаны регулярно посещать стрельбище для поддержания навыков и проходить ежегодную аттестацию. Кроме того, есть следователи, а именно офицеры отдела выдачи оружия (AIO) Секции защиты свидетелей и огнестрельного оружия (R4), которые являются единственными сотрудниками, имеющими разрешение на ношение огнестрельного оружия. В настоящее время они в основном проходят обучение и оснащаются пистолетами Glock 19 в качестве основного оружия, хотя также могут быть вооружены стандартными Glock 17 или SIG P228 в зависимости от ситуации. Сотрудники Секции защиты свидетелей и огнестрельного оружия также носят телескопическую дубинку ASP и небольшой баллончик с перечным газом для применения менее летальных средств защиты при работе в полевых условиях.

Стратегия

В борьбе с коррупцией УЗКК использует комплексный трехсторонний подход, включающий расследования, профилактику и просвещение общественности. Наиболее известным аспектом его деятельности являются расследования, однако не менее важной, а возможно, и более важной, является работа по профилактике и просвещению. В части профилактики УЗКК предоставляет консультации и практическую помощь, чтобы помочь компаниям и организациям внедрить системы и процедуры, устойчивые к коррупции. С момента своего основания УЗКК неустанно работает над изменением общественного мнения о том, что взятки и откаты являются ожидаемой и нормальной частью повседневной жизни, и над тем, чтобы заверить граждан в том, что если они столкнутся с требованием незаконной выплаты, УЗКК проведет расследование.

В популярной культуре

Было снято несколько фильмов об ICAC, в том числе "Первый выстрел" (1993) и "Я коррумпирую всех копов" (2009), которые рассказывают об истории ICAC с момента его основания и о том, как были разработаны его методы допроса. Также было создано несколько телевизионных сериалов о комиссии, в частности, мини-сериал "Следователи ICAC", основанный на реальных делах ICAC и созданный при полном сотрудничестве с ICAC в рамках его работы по просвещению общественности.