Разделение власти и «сосуществование» в полупрезидентских республиках.

Введение

Система разделения властей

Когабитация – это система разделения властей, возникающая в полупрезидентских системах, таких как Франция, когда президент и большинство членов парламента принадлежат к разным политическим партиям. Это происходит потому, что такая система вынуждает президента назначать премьер-министра, который будет одобрен партией, составляющей большинство в парламенте. Таким образом, когабитация обусловлена двойственностью исполнительной власти: президент избирается независимо, а премьер-министр должен быть приемлем как президенту, так и законодательному органу.

Франция

Совместное сосуществование власти во Франции происходило в 1986–1988, 1993–1995 и 1997–2002 годах. Президент столкнулся с оппозиционным большинством в Национальном собрании и был вынужден формировать правительство из его состава.

Происхождение

Сожительство было продуктом Пятой Французской Республики, хотя и непреднамеренным. Эта конституция объединяла президента с существенными исполнительными полномочиями и премьер-министра, ответственного перед парламентом. Основной задачей президента было положить конец политическому тупику и действовать решительно, чтобы избежать стагнации, характерной для Четвертой Французской Республики; премьер-министр, в свою очередь, должен был "руководить деятельностью правительства", обеспечивая сильное руководство законодательной ветви власти и помогая преодолеть партийные разногласия. С 1962 года президенты Франции избирались прямым всенародным голосованием, заменив коллегию выборщиков, которая использовалась лишь однажды. Это изменение было направлено на наделение президентов Пятой Республики большей властью, чем предусмотренная первоначальной конституцией. Президент по-прежнему рассматривался как символ и воплощение нации, но также получил народный мандат. Разумеется, партия большинства в Национальном собрании также сохраняла власть, однако, поскольку президент, избранный народом, назначал премьер-министра, последний считался имеющим преимущество в любом конфликте между исполнительной и законодательной властью. Этот дисбаланс еще больше подчеркивается тем фактом, что президент может распустить Национальное собрание в любое время (но не чаще одного раза в год), в то время как законодательная власть не имеет права отстранять президента от должности. Единственным ограничением президентского превосходства было то, что назначение президентом премьер-министра требовало одобрения Национального собрания, нижней палаты парламента: поскольку собрание может выразить правительству вотум недоверия, следует, что премьер-министр должен пользоваться поддержкой большинства в собрании. Это не представляло проблемы, пока законодательное большинство поддерживало президента, и, действительно, де Голль, вдохновивший создание большей части Конституции, предполагал, что президент должен уйти в отставку, если народ выразит ему недоверие на выборах в Национальное собрание, после чего будут избраны новый президент (в Франции нет вице-президента) и новые выборы пройдут менее чем через два месяца после отставки, а новый президент будет избран на полный срок; так и произошло в 1969 году, когда де Голль ушел в отставку после того, как народ проголосовал против предложенного им референдума. Первая "почти сожительство" произошла с избранием социалистического президента Франсуа Миттерана в 1981 году. В то время Национальное собрание контролировалось правоцентристской коалицией во главе с "Собранием за Республику" голлистов. Миттеран почти сразу же воспользовался своим правом назначить досрочные выборы в Национальное собрание, и избиратели вернули парламент с абсолютным большинством социалистов, положив конец предполагаемому кризису. Однако, когда в 1986 году, через пять лет, были проведены очередные выборы в Национальное собрание, социалисты потеряли большинство в пользу правых. Миттеран решил остаться президентом, начав тем самым первое сожительство.

Cohabitation was a product of the French Fifth Republic, albeit an unintended one. This constitution brought together a president with considerable executive powers and a prime minister, responsible before Parliament. The president's task was primarily to end deadlock and act decisively to avoid the stagnation prevalent under the French Fourth Republic; the prime minister, similarly, was to "direct the work of government", providing a strong leadership to the legislative branch and to help overcome partisan squabbles. Since 1962, French presidents have been elected by popular vote, replacing the electoral college, which was only used once. This change was intended to give Fifth Republic presidents more power than they might have had under the original constitution. While still seen as the symbol and embodiment of the nation, the president also was given a popular mandate. Of course, the majority party of the National Assembly retained power as well, but since the popularly elected president appointed the prime minister, the former was seen as having the upper hand in any conflict between executive and legislature. Furthermore, the imbalance is further illustrated by the fact that the president can dissolve the Assembly at any time (but not more than once in a year), whereas the legislature has no powers of removal against the president. The sole caveat to this position of presidential pre eminence was the fact that the president's selection to the premiership required approval by the National Assembly, the lower house of parliament: because the assembly can dismiss the government by a vote of no confidence, it follows that the prime minister must command a majority in the assembly. This was not a problem whilst the legislative majority was aligned with the president, and indeed, de Gaulle, who was responsible for inspiring much of the Constitution, envisioned that the president would resign if the people disavowed him in an assembly election, and would then elect a new president (there is no vice president in France) and a new election takes places less than two months after a resignation, a new president being elected for a new, full term; that happened in 1969, when de Gaulle resigned because the people voted against a referendum proposed by him. The first "near miss" with cohabitation occurred with the election of Socialist President François Mitterrand in 1981. A right wing coalition headed by the Gaullist Rally for the Republic controlled the assembly at the time. Almost immediately, Mitterrand exercised his authority to call assembly elections, and the electorate returned an assembly with an absolute majority of Socialists, ending the presumed crisis. However, when assembly elections were held as required in 1986, five years later, the Socialists lost their majority to the right. Mitterrand decided to remain president, beginning the first cohabitation.

Сожительство на практике

Было всего три периода совместного правления, но каждый из них примечателен тем, что демонстрирует чередование влияния между президентом и премьер-министром.

Миттеран-Ширак период (1986-1988)

После парламентских выборов 1986 года Миттеран был вынужден назначить премьер-министром Жака Ширака, лидера партии "Объединение за Республику" (RPR), крупнейшей партии в коалиции большинства. На протяжении всего периода совместного правления Миттерана и Ширака президент сосредоточился на внешней политике и предоставил Шираку контроль над внутренними делами. Поскольку Миттеран отдалился от этой политики, Ширак начал отменять многие реформы Миттерана, снижая налоги и приватизируя ряд государственных предприятий. Однако возникали и напряженные моменты, например, когда Миттеран отказывался подписывать ордонансы, замедляя проведение реформ и вынуждая Ширака утверждать свои законопроекты через парламент. Это продолжалось два года, до 1988 года, когда вновь избранный Миттеран назначил новые законодательные выборы, которые выиграло левое большинство, сохранившееся на пять лет.

Миттеран Балладур (1993 1995)

В 1993 году президент Миттеран оказался в аналогичной ситуации, когда правые партии получили 80% большинства на выборах в Национальное собрание. Ему вновь пришлось назначить на должность премьер-министра представителя оппозиции из партий RPR и Союза за французскую демократию (UDF). На этот раз он назначил Эдуарда Балладура, поскольку Ширак был сосредоточен на подготовке к президентским выборам, а не на том, чтобы в третий раз стать премьер-министром. Балладур занимал этот пост в период "сосуществования" до 18 мая 1995 года, когда Жак Ширак вступил в должность президента.

Период Ширака-Жоспина (1997-2002)

В 1995 году правый лидер Жак Ширак сменил Миттерана на посту президента, и, поскольку правые имели большинство в Национальном собрании, он смог назначить своего соратника по РПР Алена Жуппе своим премьер-министром, положив конец периоду сожительства сменой президентства. Это соответствие политических взглядов президента и Национального собрания должно было продлиться как минимум до очередных выборов в Национальное собрание, запланированных на 1998 год. Однако в 1997 году президент Ширак принял неудачное стратегическое решение распустить парламент и назначить досрочные законодательные выборы. Этот план провалился, когда французские избиратели вновь отдали предпочтение левым силам и лишили правую коалицию большинства в Национальном собрании. Ширак был вынужден назначить социалиста Лионеля Жоспена на пост премьер-министра. Жоспен оставался премьер-министром до выборов 2002 года, сделав этот третий период сожительства самым продолжительным в истории – пятилетним. Ширак назвал эту ситуацию состоянием «паралича» и столкнулся с особыми трудностями в организации предвыборной кампании для Национального собрания. Пока Жоспен занимал пост премьер-министра, политическое влияние Ширака было ограничено, и он не мог влиять на принятие ряда важных реформ, проводимых левым большинством. В частности, в 1998 году был принят закон о сокращении рабочей недели с 39 до 35 часов, который вступил в силу в 2000 году.

Замечания

Аренд Лийпарт утверждает, что Пятая французская республика обычно функционирует как президентская система, но при коабитации это фактически меняется, по крайней мере в отношении внутренней политики, переходя в парламентскую систему, где премьер-министр контролирует законодательную повестку, а полномочия президента ограничиваются внешней политикой и обороной. Распространенная проблема при коабитации заключается в том, что каждый лидер стремится к реализации собственной политики, чтобы завоевать положительное отношение общественности к своим стратегиям и обеспечить себе избрание в будущем. В условиях конкуренции между партиями возможности для прогресса ограничены, поскольку трения между ними сдерживают обе стороны. В то время как лидеры, принадлежащие к одному политическому спектру, оказывают друг другу поддержку в принятии решений, находясь у власти одновременно, коабитация может привести к ослаблению национального авторитета и создать впечатление внешней неуверенности страны. Несмотря на первоначальные сомнения в ее вероятности, Франция находилась под управлением в условиях коабитации на протяжении почти половины периода с 1986 по 2006 год, что свидетельствует о том, что французы больше не опасаются разделения власти между двумя партиями.

Перспективы на будущее

В 2000 году по инициативе премьер-министра Лионеля Жоспена и вопреки воле президента Жака Ширака срок полномочий президента был сокращен с семи до пяти лет, что было утверждено на референдуме. Кроме того, выборы в законодательные органы теперь проводятся через месяц после президентских, что создает эффект «спутника», стимулируя победителей президентских выборов подтвердить свой выбор на выборах в законодательные органы спустя месяц. Близость по времени проведения президентских и законодательных выборов снижает вероятность коабитации, уменьшая возможность значительных изменений в общественном мнении между двумя турами, однако коабитация остается возможной даже при стабильном общественном мнении. Например, электоральная группа (например, левые избиратели) может быть разделена между несколькими кандидатами в президенты, что делает победу кого-либо из них маловероятной, но эти проблемы координации могут быть решены на выборах в законодательные органы, приводя к иному результату. В качестве альтернативы, партия, получившая большинство голосов на президентских и законодательных выборах, может тем не менее не получить контроль над Национальным собранием из-за неравномерного распределения поддержки по избирательным округам. Также возможно, что кандидат в президенты от новой партии выиграет президентские выборы, несмотря на отсутствие у его партии кандидатов или организационной структуры для победы на законодательных выборах. Коабитация может возникнуть и в случае проведения президентских и законодательных выборов в разное время из-за исключительных обстоятельств. Например, президент может распустить Национальное собрание и назначить досрочные выборы, что теоретически может привести к победе другой партии (хотя президент, разумеется, постарается избежать назначения выборов, если такой исход вероятен). Президент также может умереть, утратить дееспособность, подать в отставку или быть подвергнут импичменту в течение срока полномочий, что приведет к проведению новых президентских выборов. В результате может возникнуть коабитация, хотя новый президент, вероятно, назначит новые выборы в Национальное собрание.

In 2000, at the initiative of prime minister Lionel Jospin and against the will of president Jacques Chirac, the term of a president was shortened from seven years to five years, a change accepted by a referendum. Furthermore, legislative elections are now held one month after presidential ones, thus creating a coattail effect that encourages those who won the presidential election to confirm their vote one month later during legislative elections. The near simultaneity of presidential and legislative elections makes cohabitation less likely by reducing the prospect of major changes in public opinion between the two elections, but cohabitation remains a possibility even if public opinion remains stable. For example, a group of voters (e. g. voters on the left) may be split between two or more presidential candidates, thus making it unlikely that any of this group's candidates wins the presidential election, but these coordination problems may be resolved in the legislative election, leading to a different outcome in the two elections. Alternatively, a party that wins a majority of support in both the presidential and legislative elections may nonetheless fail to control the National Assembly because that support is distributed unequally across legislative districts. In another scenario, a presidential candidate from a new party may win the presidency despite his party not having the candidates or the party apparatus to win legislative elections. Cohabitation can also occur if the presidential and legislative elections occur at different times due to extraordinary circumstances. For example, the president can dissolve the Assembly and call for new elections mid term, which could theoretically lead to a different party winning (though the president would of course seek to avoid calling elections if this result were likely). The president could also die, be incapacitated, resign, or be impeached during his term, leading to a new presidential election. Cohabitation could result, although the new president would then be likely to call new assembly elections.

Финляндия

Конституция Финляндии, написанная в 1918 году, первоначально была схожа с французской системой, разработанной 40 лет спустя. Она включала в себя явные положения о том, что президент сосредоточен на национальной безопасности и международных отношениях. Эта система была компромиссом между сторонниками монархии и парламентариями. Фактически, вместо конституционной монархии было принято сильное президентство. Новая конституция 2000 года уменьшила полномочия президента, передав парламенту право назначать премьер-министра. Коллегиальность власти (сосуществование президента и правительства, сформированного партией или коалицией, победившей на парламентских выборах) часто возникала, поскольку в Финляндии существует несколько влиятельных партий, не имеющих выраженной левой или правой направленности, а также из-за того, что срок полномочий парламента короче (четыре года), чем срок президентских полномочий (шесть лет). Теоретически, президент должен оставаться строго беспартийным, и обычно действующие президенты формально выходят из партийного членства на время пребывания в должности.

Грузия

Грузия пережила период политического сосуществования с 2012 по 2013 год, вызванный поражением правящей партии "Единое национальное движение" от оппозиционной коалиции "Грузинская мечта" на парламентских выборах 2012 года. Одновременно вступила в силу новая конституционная система, и лидер проигравшей партии, действующий президент Михаил Саакашвили, был вынужден назначить лидера "Грузинской мечты" Бидзину Иванишвили премьер-министром. Согласно докладу Европейской комиссии, с окончанием двух сроков президентства Саакашвили и победой кандидата от "Грузинской мечты" Георгия Маргвелашвили на президентских выборах 2013 года Грузия завершила сложный и мирный переход от президентской к парламентской системе правления. В том же докладе период политического сосуществования был оценен как "напряжённый, но рабочий".

Польша

Президент Польши должен быть беспартийным во время пребывания в должности, однако до сих пор все президенты избирались как представители партий. Период разделения властей (коабитация) произошел в 2007 году, когда президент Лех Качиньский был вынужден назначить Дональда Туска, своего главного соперника на президентских выборах 2005 года, премьер-министром. В 2023 году, после поражения правящей партии, президент Анджей Дуда попытался переназначить действующего премьер-министра Матеуша Моравецкого на формирование правительства меньшинства, но через две недели Моравецкий проиграл вотум недоверия, и парламент назначил бывшего премьер-министра Дональда Туска сформировать его третий кабинет. Периоды коабитации происходили в следующие годы: 1989–1990 (Ярузельский), 1993–1995 (Валенса), 1997–2001, 2005 [непродолжительный период] (Квасьневский), 2007–2010 (Л. Качиньский), 2015 [непродолжительный период] и с 2023 года по настоящее время (Дуда).

Россия

В России Государственная Дума должна утвердить премьер-министра, назначенного президентом. Однако, если Государственная Дума три раза подряд отклоняет кандидатуру президента, президент имеет право распустить Государственную Думу и назначить досрочные выборы, но не может сделать это в течение года после предыдущих выборов, что в этот период может привести к ситуации разделения власти (кохабитации). Хотя в остальное время кохабитация маловероятна, она может возникнуть, когда в Государственной Думе отсутствует устойчивое большинство, поддерживающее президента. Так, кохабитация сложилась в период с 1998 по 1999 год, когда Государственная Дума дважды отказалась утвердить Виктора Черномырдина в должности премьер-министра. Однако, поскольку необходимость назначения нового премьер-министра была вызвана недавним дефолтом, существовал риск, что оппозиция улучшит свои результаты на досрочных выборах, что, в свою очередь, привело бы к еще большему напряжению между президентом Борисом Ельциным и Государственной Думой, особенно учитывая, что в то время уже велась подготовка к процедуре импичмента. В результате Борису Ельцину пришлось предложить на должность премьер-министра Евгения Примакова, пользовавшегося широкой поддержкой среди левой оппозиции.

Украина

Сожительство в полупрезидентской системе также существовало в Украине в период с 2006 по 2010 год. После парламентских выборов 2006 года в Украине президенту Украины Виктору Ющенко пришлось назначить Виктора Януковича, своего соперника на президентских выборах 2004 года, на должность премьер-министра в августе 2006 года.

Палестинская национальная администрация

Палестинская национальная администрация, квазигосударственная организация, ответственная за управление палестинскими территориями, функционирует в рамках полупрезидентской республики с момента создания должности премьер-министра весной 2003 года. Несмотря на то, что президент имеет полномочия назначать любого человека на должность премьер-министра, при создании этой должности существовало негласное соглашение о том, что премьер-министр будет назначаться из партии, имеющей большинство в Законодательном совете. Эта договоренность привела к периоду сосуществования после законодательных выборов 2006 года, когда президент ФАТХ Махмуд Аббас назначил лидера ХАМАС Исмаила Хание премьер-министром после победы ХАМАС на выборах. Однако это сосуществование было недолгим, поскольку финансирование Палестинской администрации было приостановлено, а в декабре 2006 года вспыхнули столкновения между ФАТХом и ХАМАС, что привело к назначению временного правительства во главе с Саламом Файядом 14 июня 2007 года.

Шри-Ланка

В течение нескольких лет в политике Шри-Ланки наблюдалась ожесточенная борьба между президентом и премьер-министром, представляющими разные партии и избираемыми независимо друг от друга, относительно переговоров с "Тамильскими тиграми" (ЛТТЭ) с целью разрешения затяжного гражданского конфликта. С 1978 года Шри-Ланка перешла от парламентской к полупрезидентской системе, в которой президент обладает большей исполнительной властью.

Другие страны

Сожительство не возникает в стандартных президентских системах. Хотя в ряде президентских демократий, таких как Соединенные Штаты, наблюдается разделение власти между президентом и законодательным органом, представляющими разные политические партии, это является лишь другой формой разделенного правительства. В этой ситуации исполнительной властью руководит президент одной партии, занимающий свой пост в течение фиксированного срока, даже если законодательная власть контролируется другой партией; в отличие от этого, при сожительстве исполнительная власть разделена между президентом одной партии и кабинетом министров, сформированным другой партией. Таким образом, сожительство возможно только в системах, сочетающих в себе парламентское правление (то есть министров, ответственных перед парламентом) и непосредственно избираемого президента, обладающего исполнительной властью – то есть в полупрезидентских системах. В подлинно парламентской системе глава государства, будь то президент или конституционный монарх, не обладает существенным влиянием на правительство. Как было показано выше, теория сожительства больше не ограничивается Францией. Однако существует немного стран, конституционная структура которых допускает его возникновение. Поскольку некоторые новые демократии Восточной Европы приняли институты, весьма схожие с французскими, сожительство может стать более распространенным, но если эти страны будут избирать своих руководителей исполнительной и законодательной власти одновременно или почти одновременно, как это сейчас происходит во Франции, то вероятность сожительства снизится.